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摘要：黃河下游引黃供水長期存在運行管理粗放、管理不規范、可持續發展后勁不足等問題，不能充分發揮應有的效益。研究提出可持續發展情況下引黃供水管理、工程維護管理、用水計量、水費核查、用水監測、供水信息管理等工作的制度建設任務，完善引黃供水運行管理制度、監督機制建設，規范黃河供水管理，以保障黃河下游供水安全和黃河供水事業的良性發展。

關鍵詞：可持續發展；引黃供水；制度建設；管理

一、引黃供水現狀

黃河下游引黃供水事業是沿黃地區抗御自然災害，改善生產、生活、生態環境的基礎設施，已成為黃河下游地區農業經濟發展的命脈，為沿黃地區經濟社會發展和生態文明建設提供了強有力的支持，是我國開發治理黃河重要成就的體現。黃河下游干流共有引黃涵閘105座，設計引水能力共計3852.7m3/s，引黃供水區包括下游兩岸沿黃地區、黃河灘區及河北、天津等應急調水區。河南、山東2省已有31個市150個縣（區）用上了黃河水，其中農業用水是引黃供水區的用水主體，引黃灌區共86處，有效灌溉面積4181萬畝（約278.7萬hm2）。當前，引黃供水制度建設現狀總體向好，供水管理制度體系比較健全，各級引黃供水組織對制度建設的目標要求更加重視，相關制度的針對性和實效性日益增強，但也存在一些問題有待解決。

二、引黃供水管理存在的問題

1.供水制度不夠健全

（1）規范性不夠，操作性不強制度建設未按照工作制度與管理制度、業務流程與操作規程、崗位責任制與人員分工等3個部分制定，內容過于簡單且與相關制度之間的銜接不夠，存在前后不一、相互矛盾情況。有些制度過于概括、簡單和條文化，操作性不強，不能為業務提供實際指導；有些偏重于強調紀律約束，缺乏必要的程序控制；有些缺乏必要的處罰措施。（2）缺乏系統性，創新力度不夠引黃供水管理制度雖然有具體規定，但是相對引黃供水不斷變化發展的趨勢而言，這些規定還存在一定局限性，不能實現全方位覆蓋，制度上的真空導致管理工作責任不明，工作中存在推諉、敷衍現象。為加強工程管理，水利部黃河水利委員會制訂了《黃河防洪工程運行觀測與維修養護崗位責任制實施辦法》《水管單位與維修養護單位業務范圍劃分規定》等規章制度，從宏觀層面對黃河水利工程維修養護工作進行規范，取得了一定效果，但是面對新形勢下出現的新問題，現行制度的創新力度不夠，不能有效激發人員的自覺性和積極性。（3）缺乏檢查監督制度，保障體系不完整各級供水管理單位雖然制定了管理制度，但缺乏嚴格的、經常性的檢查制度，重大問題決策、監督考核等方面的制度不夠健全，對制度執行者缺乏必要約束，一些基本制度如事后監督等難以落實，一些制度在執行過程中形多實少。

2.工程維修養護工作不到位

部分引黃供水工程老化失修，運行效益衰減，不利于引黃供水的可持續發展。引黃供水工程的運行維護管理沒有形成完善的機制，管理方式單一。供水單位把工程管理與運行工作集中在“用”上，對工程本身的維修養護不重視，特別是在管理方法上，沒有按照工程特點和管理組織要求進行管理，致使管理粗放、效率低下，工程效益不能充分發揮。由于引黃水閘維修養護經費直接從水費中列支，管理單位在支付人員工資后，進行工程整體維修資金不足，即便水費收入較多的單位也存在水閘維修維護不足等問題。

3.供水保證率低

引黃供水保證率與河道供水條件、工程供水條件、當地降水條件、節水技術應用程度、管理運行方式等密切相關，河道來水、邊界和供水工程條件決定了供水的保證程度。下游河道連續的調水調沙試驗，導致河道下切、引黃供水能力下降，有些涵閘甚至喪失引水能力，引黃供水保證率降低。

4.水價形成機制不合理

通過多次調整水價，引黃渠首水價雖然逐步得到提高，但農業水價總體依然偏低，導致供水單位虧損，不能滿足引黃工程運行維護管理的需要，且水價偏低也不利于節約水資源。經測算，下游引黃渠首工程農業用水水價與補償成本合理收益的標準相比還有很大差距。供水收入支付人員工資后，只能對供水工程進行零星養護維修，導致涵閘維修養護欠賬多、隱患大，影響了引黃供水的安全生產和可持續發展，應逐步建立健全合理反映供水成本的黃河下游農業水價形成機制。

三、問題成因分析

1.運營意識和能力薄弱

引黃供水在部門職能方面基本做到了職責清晰、管理有序，但供水管理制度規范性不足，對運營管理工作不夠重視，投入的精力和資源有限，加之引黃供水基礎設施投資不足，導致行業發展緩慢、供水能力不足等問題日益顯現。

2.管理主體缺位

引黃供水的運行方式忽視了供水的公益性，造成行政體制與經濟體制改革不同步。引黃供水管理部門和單位有河務局、供水局、水調局等，在實際管理工作中，多頭管水導致管理工作難以開展，管理主體缺位，監管不力現象時有發生。

3.資金來源單一

政府投入是引黃供水管理的主要投資主體。投入來源的單一性導致引黃供水在發展過程中經常缺乏后備資金，進而影響供水工程的維護及供水方式的改良，與市場的“脫節”也挫傷了工程發展的內生動力，形成了惡性循環。

四、對引黃供水管理制度體系建設的建議

1.提高對構建制度體系重要性的認識

規范化管理是提高工作效率和工作質量、保證供水安全的重要管理手段。完善的制度體系建設是保證引黃供水規范化運行的基礎，應充分認識到制度建設的重要性，建立健全適應引黃供水自身需要的制度體系，為提升引黃供水的規范化管理水平提供強有力的制度保證。引黃供水應堅持把規范作為發展的生命線，加強內部管理監督和整頓規范工作。實踐證明，加強制度建設、嚴格規范管理，是堅持和維護引黃供水制度的本質要求，是加強隊伍建設、樹立引黃供水良好形象的重要措施，是推進引黃供水持續、穩健發展的重要保證。

2.加強制度間的銜接與互補

引黃供水的保障機制建設主要應從管理制度方面入手，完善的制度體系應包含以下5項：①基本制度是涉及引黃供水所有層次、決定引黃供水組織的根本制度；②管理制度是規定引黃供水管理各方面活動的框架，是調節集體協作行為的制度；③技術規范是涉及某些技術標準、技術規程的規定，科學性和規律性強；④業務規范是針對引黃供水業務活動過程中大量存在、反復出現、能摸索出科學處理辦法的作業的處理規定；⑤個人行為規范是所有對個人行為起制約作用的制度規范的統稱，是引黃供水組織中層次最低、約束范圍最廣、最具基礎性的制度規范。在完善制度體系時要注意各項制度間的銜接與補充，使各項制度目的一致、互為保障、共同作用，通過制度建設實現“凡事有人負責、凡事有章可循、凡事有據可查、凡事有人監督”。應定期組織管理檢查、審核活動，及時發現管理活動、服務質量方面存在的問題和薄弱環節，進行有效糾正，不斷提升引黃供水整體經營管理水平，為引黃供水實施規范化管理奠定堅實基礎。

3.明確制度體系的功能

（1）規范經營管理行為規范化管理貫穿于引黃供水經營管理的各個方面，只要存在經營管理活動，就需要有相應的內部管理監督制度。因此，引黃供水必須以落實民主決策程序為主線，嚴格辦事程序，加強過程控制。結合本單位、本部門實際情況，進一步建立和完善各項規章制度，用制度加強內部管理監督工作，明確每一個崗位的職責，規范辦事的每一道程序。這樣，一旦出現問題也很容易發現并得到糾正，也就是通常所說的賬、財、物分管，批準和執行分開，以保證財產不受損失。（2）保證供水管理健康發展按照科學管理、民主管理和依法管理的要求，完善各級供水主管部門的工作規則和議事決策程序，用制度規范經營管理行為。加大辦事公開民主管理工作力度，充分聽取群眾意見，自覺接受群眾監督；充分發揮職代會等的作用，提高透明度，保障員工知情權。按照建立教育、法律、制度相結合的懲治和預防腐敗體系的要求，筑牢拒腐防變的基礎。通過建立完善制度體系，全面提升規范管理能力和水平，努力實現自管、自限、自糾，用制度來保證引黃供水的平穩健康發展。（3）完善監督管理機制引黃供水工程監管體系可以分為內部監管與外部監管兩個方面，其中外部監管包括省、市、縣三個層次，黃委的監管主要通過省、市、縣對引黃供水監管來實現。應成立專門的監督考核機構，承擔監督職責，嚴懲違法違規行為。各業務部門應依照制度規定對所屬單位加強監督檢查，形成統一的考核結果和完備的監督考核體系。在監管過程中，應做到制度面前人人平等，維護制度的嚴肅性。針對經營管理的重點部位、薄弱環節，認真制訂加強管理的制度措施，不斷完善制度體系，使規范化管理真正落到實處。

五、結語

黃河下游引黃供水事業作為人民治黃的重要組成部分，對保障沿黃地區農業和經濟社會可持續發展起著至關重要的作用。引黃供水發展過程中,制度建設為實現可持續發展提供了約束、激勵和協調規則及規范。制度化管理的主要特征就是一切遵循章程，努力使制度的規范性與創新性因素之間呈良性關系，進而推動引黃供水更好地發揮效益。

參考文獻：

[1]蘇茂林.黃河水資源管理制度建設與流域經濟社會的可持續發展[J].人民黃河，2015（11）.

作者:鄭利民 王宏乾 張會敏 單位:1.黃河水利科學研究院 2.水利部黃河水利委員會供水局