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1998年4月國務院的《事業單位登記管理暫行條例》明確界定“事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”事業單位依據功能劃分主要有三種類型:第一種是行政管理型事業單位，第二種是科研型的事業單位，第三種是以技術服務為主的事業單位。根據經費撥款不同，又可以將其劃分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種類型。我國第一部社會保障制度基礎性法規《中華人民共和國勞動保險條例》于1951年通過。在1955年12月29日國務院頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》基本形成了我國的事業單位養老保險制度的初步框架。其中明確了“事業單位工作人員退休養老經費主要來自國家財政撥款，且個人基本不負擔養老費的繳費義務”的內容，此思想指導我國事業單位退休養老工作運行多年。1993年國家開始進行包括國家機關、事業單位及城鎮企業在內的養老保險制度改革。同年12月，全國人事工作會議中提出了建立健全“三個制度”的概念，即分類管理的人事制度、科學合理的工資分配制度和多層次的社會保障制度，以此來為事業單位養老保險制度改革做理論鋪墊，以使事業單位適應社會主義市場經濟體制發展的需要。人力資源與社會保障部的成立以及《勞動與社會保障法》頒布，使得全國養老保險事業得到了統一管理，為我國事業單位的養老制度改革的深入創造了法律與機制的條件。目前，事業單位中的自收自支事業單位和差額撥款事業單位，全額撥款事業單位中的國營合同制工人和人事制度改革后招考進入事業單位工作的聘用人員，都已經納入到養老保險體系中來，施行養老保險制度改革和養老統籌的社會化管理。同時，全國除遼寧、山西等五省市進行事業單位養老保險改革之外，其他事業單位（參照公務員管理事業單位、全額撥款事業單位）還依然沿用原有的單位退休養老制度。現在加入事業單位養老保險制度中的人數是1800萬，約占全部事業單位3153萬人的57%。2015年1月14日，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革。

一、事業單位養老保險制度改革的重要性

1.做好事業單位養老保險改革是我國進一步提升科技實力，推動社會進步的重要動力之一。新中國成立之初，國家集中力量發展科學、教育、文化、體育和衛生等各項事業，不僅迅速擺脫了非常貧窮的經濟狀況，而且改變了極端落后的社會面貌，科學技術等各個方面取得了舉世公認的巨大成就。這些都與我國事業單位的作用發揮密不可分。現在，隨著社會的發展，經濟改革的不斷深入，事業單位的機制、體制出現越來越不適應社會經濟發展的現象，如：政事不分、機構臃腫、人才流動困難、不能為經濟社會的進一步發展提供更多動力等消極因素，改革的要求愈來愈迫切。只有盡快消除不良因素影響，建立符合社會主義市場經濟的體制、機制，盡快盡可能的解放事業單位的生產力，才能推動社會更好、更快地發展，事業單位養老保險改革是事業單位改革的重要組成。

2.做好養老保障關系到現代社會每一個人的生活質量，是形成“以人為本”社會治理的重要組成部分。人生養老是馬斯洛“人的需求”理論中的第一層次的需求，第六次全國人口普查資料表明，截至2010年，我國人口平均預期壽命已經達到74.83歲，每個人都會老，如果按現行60歲退休年齡來計算，每人平均還有15年的養老時間。因此，如何高質量地享受人生的老年階段也是一個重要的社會課題。

二、事業單位養老保險制度改革的必要性

1.養老保險制度改革是事業單位改革不可或缺的重要組成部分。事業單位改革是復雜的配套工程，包含了組織機構的功能職責、管理體制、人事、經費投入等多個方面。它們互相制約、互相影響。其中養老保險制度改革是與工資、醫療、職稱等制度一起構成了事業單位人事制度改革。它的好壞直接影響事業單位改革的成敗。早在十七屆二中全會，國家就通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，其中對于事業單位的分類作出了原則規定：即按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則，對現有事業單位劃分為三類，即行使行政職能的事業單位、從事公益活動的事業單位和從事經營活動的事業單位。事業單位養老保險制度改革就是要依據事業單位分類來做好適用范圍、養老保險繳費基數和繳費比例等工作。因此，必須做好事業單位養老保險制度改革。

2.事業單位養老保險制度改革是建立全國統一的養老保障制度的必然要求。長期以來，我國養老保險制度為我國經濟發展提供了重要支撐，但隨著社會的發展，由于企業職工養老保險“空賬”、城鎮及新農合居民養老保險保障待遇水平等問題的產生，將我國養老保險“碎片化”格局缺陷突顯出來。城鄉之間、企業與機關事業單位之間分別適用不同的基本養老保障制度，致使各項制度被分割開來獨立發展。地區之間差異也較大，不僅造成了保障水平的不公平，而且實質上造成了我國勞動力市場的分割，制約了勞動力的有序、有效和合理流動，從而造成了人力資源的巨大浪費。擴大覆蓋面，提高統籌層次的要求應運而生。現在國家頂層設計的方向是最終建立全國統一的社會保障制度，維持社會和諧穩定，建立公平正義的社會保障體系，這就要求事業單位養老制度必須改革以適應全國的趨勢。事業單位養老保險制度改革涉及人員眾多、范圍廣大、政策性強，是一項長期而艱巨的任務。為建立起適應社會主義市場經濟體制需要的退休養老新模式，逐步形成國家、單位、個人共同負擔退休養老的籌資機制，改變過去計劃經濟體制下機關和事業單位工作人員退休養老完全依賴國家財政的被動局面。2008年國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。試點的主要內容包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等內容。2009年初國家人力資源和社會保障部制訂下發了《事業單位養老保險制度改革方案》，此次改革的重要內容是將事業單位養老保險金下調至與企業一致。同期，國家人力資源和社會保障部開始在廣東、上海、重慶、浙江、山西五省市進行《事業單位養老保險制度改革方案》試點，時至今日，上述地區的改革是雷聲大、雨點小，推進艱難。人們普遍采取觀望的態度，要求國家政府機關單位一并參與進行養老制度改革。由于改革中產生的最直接影響就是養老金替代率的下降，經測算大概有10%的減少。如按照改革方案要求，事業單位退休人員退休時待遇水平一定會受到影響。以天津為例，2013年企事業單位平均養老金差額762元。新疆自1994年開始實施事業單位養老保險制度改革，至今已走過了21個年頭，分別在縣級、地市級、省級層面進行了分步推行，取得成果后又逐步擴大范圍。全區事業單位養老保險制度改革呈現多層次、范圍廣、口徑寬的特點，

三、烏魯木齊職業大學養老保險改革實踐

20世紀80年代，黨和國家的工作戰略重心轉向實行以經濟建設為中心，我國社會主義建設進入了全面改革和發展的嶄新歷史時期。教育被擺在了優先發展的地位，國家明確提出：優化教育結構，大力加強基礎教育，積極發展職業技術教育、高等教育和成人教育。發展以培養地區急需的應用型、技藝型專門人才為目標的高等職業技術教育，正好適應上述變化和趨勢的客觀需要。1983年中共中央、國務院發出了《關于加速發展高等教育的通知》，明確提出采取多種規格、多種學習年限，各具特色，促進經濟發展的高等教育體系的指導方針。于是自己舉辦大學和培養高級專門人才成為加速地區經濟發展的重要措施。投資少、收效快、實用性、地方性強的高等職業教育便應用而生。烏魯木齊市作為新疆的首府和政治、經濟、文化、信息中心，各類專門人才的培養更需要率先加強，進一步發展地區性高等教育勢必提上市政府的工作日程。1984年市委、市政府根據烏魯木齊經濟社會發展對各類專門人才特別是財會人才的需求十分迫切的現象，決定創辦烏魯木齊職業大學。1985年1月經新疆維吾爾自治區人民政府批準同意烏魯木齊職業大學設立。學校實行收費、走讀、不包分配、自主擇業的辦學思路。學校體制為“國有民辦”自收自支事業單位。當時學校以借款5萬元，初始員工15人的狀況，招收4個專業6個班300名學生開始創業。作為全疆第一所高等職業學校，烏魯木齊職業大學始終堅持發展為第一要務，緊緊圍繞“突出高等職業教育特色，提高教學質量這個中心”，依托辦學體制優勢，艱苦奮斗、開拓創新。依靠學費和社會集資的辦學經費籌集機制，得到政府和社會的認可。自建校開始到1994年之前，由于辦學思路正確，符合社會經濟發展需求，學校得到快速發展，從基礎設施、招生規模、教師隊伍等方面都呈現快速增長的局面。國家政策的支持、辦學實行收費制度和政府財政給一定的扶持，學校教職工工資待遇在當時較其他高校優厚，學校建設初期由于教師隊伍比較年輕，沒有涉及養老退休事務。隨著學校的不斷發展，1994年學校根據《烏魯木齊市自收自支事業單位工作人員退休養老保險暫行規定》的通知精神，組織全校151名教職工集體參加事業單位養老保險，基本養老保險費用由單位和個人共同負擔。文件規定其中養老保險基金按“以支定籌、略有節余”的原則進行籌集，具體繳費辦法是：單位繳納的基本養老保險基金按在職人員工資總額的一定比例提取：單位離退休人員占在職人員比例30%（含30%）以下的，按在職人員工資總額的20%提取；離退休人員占在職人員30%以上的，按在職人員工資總額的25%提取，單位按月向統籌部門繳納關存入開戶銀行的養老保險基金專戶，提取比例每年確定一次，全年不變。個人繳納的基本養老保險基金，按本人工資總額的2%，由單位按月代扣。實際繳納的基本養老保險基金稅前提取。按國家有關規定辦理退休手續的職工，其基本養老金的給付與原退休費計發標準相銜接，給付項目為：退休費、補助費、生活補貼、各種津、補貼。上述項目由市人事局統籌部門按月撥付。沒有列入統籌的項目由原單位支付。烏魯木齊職業大學當年沒有退休人員，依照文件要求學校按在職人員工資總額的20%提取養老保險金，繳納了20萬元。2004年10月1日起新疆統一調整單位繳費部分為20%。個人繳費部分新疆規定：1996年按3%、1998年按4%繳納基本養老保險費，以后隨工資增長一般每兩年提高一個百分點，直到8%為止，烏魯木齊職業大學2004年職工個人繳費費率統一調整為7%，2006年個人繳費部分達到個人工資總額的8%。至2007年12月，全校共有337人參加養老保險，31人退休享受養老金待遇。2008年經新疆維吾爾自治區人民政府同意，烏魯木齊職業大學與烏魯木齊成人教育學院合并建立新烏魯木齊職業大學，合并后學校共有退休人員241人，學校由自收自支改為全額撥款單位，之后退休人員養老金發放全部納入財政撥款，原職大退休的31人，仍在社保渠道領取養老金，兩者中間待遇差額從財政渠道給予補足。

四、經驗總結

從上述烏魯木齊職業大學退休養老工作實踐來看，可總結如下：

1.由于建校初期確立的自收自支、“國有民辦”的辦學體制定位，學校的靈活發展和教職工隊伍的年輕化，使學校有良好的經濟收入，養老包袱也比較輕，當時從思想上，人們對于參加事業單位養老保險比較容易接受，沒有太多的異議。大家認為只要國家政策對路，有利于學校不斷發展壯大，教職工的收入及養老金都會有保障。正確的制度措施也會使事業單位主動減少冗員，主動增收節支。這也將是我們進行下一步改革的一個寶貴經驗。

2.在參加養老保險工作過程中我們也發現：單位繳費與待遇發放沒有掛鉤，保費繳多繳少退休時的養老金都一樣，而與同時期參加城鎮企業職工養老保險單位比較，特別是與一些像銀行、電信等大型國有企業相比，烏魯木齊職業大學退休人員沒有養老保險個人賬戶，養老保險待遇也較他們明顯低，單位就是想多繳納養老保險費也沒辦法提高退休人員養老金水平，更別說這些大型國企還有企業年金的支持。

3.根據相關規定，2008年與原烏魯木齊成教院合并改為全額撥款單位后，烏魯木齊職業大學再產生退休人員，他們的養老金與原烏魯木齊成教院的200多退休人員一樣全部由政府財政承擔。但要注意的是，2008年以前的原烏魯木齊職大的31人的養老金發放，本應與兩校合并時也轉入財政負擔，由于種種原因沒能實現。雖然兩者之間養老金待遇沒有差距，但是還有發放渠道不同的區別，“碎片化”的管理形式任然存在，人為的割裂一個單位的養老保險狀態，增加管理成本。

4.根據市政府及人社局、社保局的安排，烏魯木齊職業大學教職工退休養老金發放走財政渠道后，原職大教職工自1994年至2008年繳納的養老保險由社會保險管理部門封存。當時學校繳費已達到15年的領取養老保險的最低年限要求，現在已繳費教職工的權益如何處理？當前根據國家及事業單位發展趨勢來看，又有可能重新投入參加養老保險，那么，中斷的繳費年限如何計算？都是下一步學校面臨的問題。

作者：李亞輝