城鄉居民基本養老保險論文
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（一）現實情況的需要
在2011年出臺的《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》中，第十二條“相關制度銜接”就提到：“有條件的地方，城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施。”在2014年2月《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》出臺之前，我國已有15個省（市）將城鎮居民社會養老保險與新型農村社會養老保險進行合并，建立了統一的城鄉居民養老保險制度。多數已對養老保險實施統一管理的省（市）的城鄉居民養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。在領取年限方面雖然都規定了累計參保繳費年限和退休年齡，但具體來看，各省（市）的標準設定差異很大。在養老金領取年齡上，大多數省（市）都規定為年滿60周歲，但仍有個別地方的規定有所不同，如北京市規定，城鄉居民養老保險的領取年齡為男性60周歲、女性55周歲。在基金籌集的來源方面，各省（市）也有不同，如廣東省城鄉居民社會養老保險基金主要由個人繳費、集體補助、政府補貼和社會捐助等構成，重慶、福建、浙江、江蘇等發達省份主要由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。在個人繳費標準、個人繳費補貼、基礎養老金等方面，各省（市）設置的標準就更加懸殊。如表1所示，北京以城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入為標準，設定了個人繳費標準的上下限，其他省（市）也設定了高低不同的繳費檔次，檔次最多的是福建（20檔），最低的是浙江（5檔），檔次上限最高的為山東省的5000元，也有多個省（市）將最低檔次設定為100元；個人繳費補貼方面，一些省（市）根據“多繳多得”的激勵原則設定繳費檔次，檔次越高，補貼越多，如天津、寧夏等，一些省（市）只設定了補貼的最低標準，如河北、江蘇、浙江等，北京市沒有個人繳費補貼；在基礎養老金方面，北京市規定為每人每月280元，重慶市為每人每月80元，廣東省為每人每月65元，其他大部分省（市）規定每人每月55元。15個省（市）在城鄉居民養老保險制度設計上的差異主要來自各地區經濟發展水平及養老負擔的不同。城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險相比更加突出了普惠性與福利性，個人的低繳費使得政府在維持制度的穩定性與可持續性上有著十分重大的責任，因此，經濟發展水平及政府財政支持能力是導致這種差距存在的一個重要原因。根據國家統計局的數據，筆者制作出了15個省（市）65歲及以上人口占各地總人口的比重圖。該圖雖然不能準確衡量各地區城鄉居民養老保險負擔的人數，但是我們可以從整體看到各省（市）城鄉養老保險制度所負擔的老年人口比例是不同的，其中65歲及以上人口比重最高的是重慶市，為12.09%，最低的是寧夏回族自治區，為6.63%。這也導致了各省在制度設計上的差異。在已實施統一的城鄉居民養老保險制度的各省（市）中，存在政策標準設置上的差異可以理解，但城鄉居民養老保險應該建立在維持各地區城鄉老年人口基本生存的基礎之上，并以使其能分享經濟發展成果以及平滑生命周期內的消費為目標。因此，對15個省（市）實施城鄉居民基本養老保險的政策標準不盡相同的現實情況，需要國家出臺相關政策文件進行規范。
（二）制度上的可執行性
第一，新農保、城居保分別在2009年和2011年進行試點，從制度設計上來看，在基金籌集和待遇給付方面有著一定差異，但其差別不是很大，相比機關事業單位和城鎮職工養老保險的調整難度要小一些。在基金籌集方面，新農保由個人繳費（分為100元至500元五個檔次）、集體補助、政府補貼構成；城居保由個人繳費（分為100元至1000元十個檔次）、政府補貼構成。在待遇給付方面，養老金待遇都由基礎養老金+個人賬戶構成，領取條件都規定為年滿60周歲、繳費滿15年；但新農保規定，“已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”，而城居保則無此規定。第二，從管理體制上來看，新農保與城居保都由人力資源與社會保障部統一進行管理，不存在兩個部門分立而治的問題。相較于我國的醫療保障制度的管理模式——城鎮居民醫療保險由人力資源與社會保障部管理，而新型農村合作醫療保險則由國家衛生和計劃生育委員會管理，城鄉居民的養老保險合并難度較小。
二、統一城鄉居民基本養老保險的制度創新分析
根據人社部統計數據，截至2013年底，全國參加基本養老保險的總人數達8.2億人，其中城鄉居民參保4.98億人，領取基本養老金待遇1.38億人①，這使得新農保、城居保成為覆蓋人群最多的社會基本養老保險制度。在這個基礎上，國務院在2014年2月提出了將兩項制度合并的意見，目前已有許多省（市）響應國務院號召，統一城鄉居民養老保險制度，或是在原來已合并的城鄉居民養老保險的基礎上進行制度修訂。統一城鄉居民基本養老保險符合社會公平理念，它既是我國現實情況的需要，同時也具有制度創新性，具體分析如下：第一，統一城鄉養老保險，明確城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險之間的轉移接續問題，將使現在依然存在的城鄉分治的二元化社會結構逐步瓦解，有利于實現真正意義上的城鄉平等。《暫行辦法》考慮到城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險都規定繳費年限滿15年為按月享受基本養老金的條件，而城鎮職工養老保險的待遇水平相對較高；因此，規定只要滿足城鎮職工養老保險的法定退休年限及繳費年限，無論在城鄉居民養老保險繳費多長時間，都可以轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發相應待遇，這將有利于最大限度地保障參保人員的權益，同時引導參保人員長期參保、持續繳費。而對于由于各種原因在城鎮職工養老保險繳費不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，由后者發揮“兜底”功能，從而避免因職工保繳費年限不足而造成參保人員的權益損失。因此，統一城鄉居民養老保險并明確其與城鎮職工養老保險之間的轉移接續問題意義重大，對于事業單位、城鎮職工這兩類養老保險制度改革也有促進，因為只有將“底線”調起來，“高線”才能動。它將有益于縮小城鄉養老保險水平的差距，還給城鄉居民平等享受養老保險的權利。第二，農民工群體成為統一城鄉養老保險制度的最大受益群體。過去新農保和城居保這兩項制度是分別建立的，在城鄉之間沒有一個轉移銜接的政策安排。按照兩套制度分立的結構，在農村參加了新農保的農民如果戶口遷移到其他地方或者是轉為市民了，權益如何累計，在過去沒有非常明確的政策規定，這使得在城鄉之間流動的近3億農民工在維護自己的養老保險權益上面臨很大的不確定性。現在這兩項制度合并起來了，即使是農民進城變為城鎮人，此前的權益累計也能得到有效保障。未來農民工群體“進”（進城）可享受到城鎮職工養老保險，“退”（回村）有合并后的城鄉居民養老保險“兜底”。年輕人進城、中年人回鄉，城鄉之間身份可自由轉換，錢跟著個人賬戶走，只需累計繳夠15年即可領取養老保險。可見，統一城鄉養老保險制度在一定程度上緩解了廣大進城務工群體的養老困境。第三，統一政策標準，增設繳費檔次。基于《意見》出臺之前已對養老保險實施統一管理的15個省（市）城鄉居民養老保險政策標準參差不齊的情況，國務院設立了統一的政策標準。如規定了基金籌集來源為個人繳費、集體補助、政府補貼；統一了養老金給付待遇及領取條件；增設了1500元、2000元兩個繳費檔次，使城鄉居民養老保險的繳費標準增加到12個檔次，這主要是考慮到為有更高繳費意愿和能力的居民提供更多選擇。《意見》規定，對選擇較高繳費檔次的，地方政府應適當增加補貼金額；特別明確規定，對選擇500元及以上繳費檔次的，地方政府的補貼標準應不低于每人每年60元，體現了多繳多得、多繳多補的制度激勵機制。
三、統一城鄉居民基本養老保險制度的前景分析
（一）合理設定基礎養老金水平
自新農保、城居保兩項制度實施以來，國家對新農保、城居保基礎養老金的補助標準一直沒有進行調整。中央對兩項制度確定的基礎養老金標準均為每人每月55元，其依據是2008年農村低保人均每月補助50.4元。但根據民政部數據，截至2013年8月，全國城市、農村低保平均標準分別為每人每月352元、每人每月189元。現在國家對農村低保人均補助已經翻了幾番，而針對農民的基礎養老金補助標準卻一直未變。基于此，統一之后的城鄉居民養老保險規定：“中央確定基礎養老金最低標準，并根據經濟發展和物價變動等情況適時調整，地方人民政府可以根據實際情況適當提高。”怎樣才能設置合理的基礎養老金水平？從養老保險的作用來看，城鄉居民養老保險應該在維持城鄉老年人口基本生存的基礎之上，使其能分享經濟發展成果并且平滑生命周期內的消費。所以可以考慮將城鄉居民養老保險基礎養老金的適度下限定為城鄉老年居民食品消費支出，該數據可通過城鄉居民消費支出乘以城鄉居民恩格爾系數得到：L=C×E（L為城鄉居民基礎養老金下限，C為城鄉居民消費支出，E為城鄉居民恩格爾系數）城鄉居民養老保險的適度上限可設定為養老保險對老年人口勞動期收入的替代水平，可用養老金給付額除以城鄉居民人均可支配收入來反映高層次的養老需求，它也是對城鄉老年人口曾經勞動貢獻的認可。適度上限是在經濟發展過程中的城鄉居民養老保險基礎養老金給付水平調整目標值。同時，基礎養老金作為城鎮居民養老保險的重要組成部分，所承擔的養老功能至少為50%，用公式表示城鄉居民基礎養老金的上限如下：M=I×T×50%（M為城鄉居民基礎養老金上限，I為城鄉居民人均收入水平，T為城鄉居民養老金替代率①）基礎養老金的功能及目標是滿足參保人員基本生存需求，基礎養老金水平對于養老保險體系建設以及城鄉居民養老狀況具有舉足輕重的作用，所以設定基礎養老金的適度水平是統一城鄉居民基本養老保險制度可持續發展的關鍵，也是該制度在今后運行過程中首先要面對和解決的問題。
（二）有效協調激勵、保障、互助三者的關系
統一之后的城鄉居民養老保險規定，基金籌集由“個人繳費+集體補助+政府補貼”構成，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，多繳多補，在制度設計上體現了城鄉養老保險激勵、保障、互助的功能。但這一模式在實際操作中卻往往難以實現，需要各省（市）在具體實施過程中進行完善，協調好城鄉養老保險在激勵、保障、互助三方面的作用。“多繳多得、多繳多補”的制度激勵機制是為了提高參保人選擇較高繳費檔次的積極性，但是在這其中卻存在參保繳費的逆向選擇問題，因為能夠多繳的參保人經濟條件一般優于少繳的參保人，公共財政還對其“多補”，這違背了公共財政更多支持弱勢群體的原則。因此，“多繳多得、多繳多補”的激勵作用也有待考證。多項關于新農保試點的跟蹤調查研究顯示，大多數參保人都選擇了最低的個人賬戶繳費檔次。這是因為，個人繳費額度的最終選擇權掌握在參保人手中，而他們更偏好最低的繳費檔次，從而使多檔次的彈性個人消費額度蛻變成單一繳費額度。張晨寒等（2013）認為，出現這種現象的主要原因是對政策不信任、從眾心理、家庭養老觀念重、政策宣傳不到位、制度設計有缺陷等；金剛等（2012）認為，只有在較高的政策認知條件下，“差別化”財政補貼方式才能比“一刀切”方式顯著提高參保農民的繳費檔次選擇；魯歡（2012）認為，新農保最低繳費檔次格外“受寵”主要是由于信任問題、心理問題、政策設計問題導致的。根據之前新農保推行過程中的經驗與教訓，未來我國各省在推行統一的城鄉養老保險制度時，應該注重完善政策宣傳方式、加大政府補助、建立靈活的補助措施，引導城鄉居民扭轉養老觀念，以期參保者選擇合理的繳費檔次，從而擁有體面的老年生活。統一之后的城鄉養老保險制度將個人繳費分為12檔，并為有更高繳費意愿和能力的城鄉居民增設了1500元、2000元兩個繳費檔次。但實際上，城鄉居民養老保險的參保者顯然要比城鎮職工養老保險參保者的經濟條件困難，他們中更多人徘徊在中低繳費檔次之間，選擇較高檔次繳費的人并不多。繳費檔次到底如何劃分才算合理，是今后各地在推行城鄉養老保險制度中的一個難點。實際上，在建立統一的城鄉養老保險之前，新農保與城居保采用的也是分檔次繳費，其在實踐中也存在一些問題。如蔣春雷（2010）就認為，新農保固定的五個繳費檔次設計缺乏具體的經濟基礎，忽視與經濟增長相適應的繳費率，農民的繳費額度沒有以一定收入為基數，這導致個人繳費額度具有主觀性和隨意性。統一之后的城鄉居民養老保險，可以考慮以城鄉居民的收入作為繳費基數，以適度、不同的繳費率來劃分檔次，這樣既考慮到了地區間經濟發展的不平衡，也保證了個人繳費額度隨經濟發展的自然增長率。《意見》還規定有條件的農村集體經濟組織應當對參保人繳費給予補助，并鼓勵有條件的社區將集體補助納入社區公益事業資金籌集范圍。在農村，自實行家庭聯產承包責任制以來，大部分地區的集體經濟已名存實亡。盡管近幾年來東部地區的農村集體經濟開始復蘇，實力不斷增強；然而對于廣大中西部地區以及東部落后地區來說，集體經濟補助農民的能力幾乎為零。而城鎮的社區公益性事業不以強制為目的，單靠社區自愿將集體補助納入基金籌集范圍，也使得城鎮居民享受集體補助益處的機會微乎其微。因此，若想發揮城鄉養老保險的互助功能，首先應該引導中西部地區、東部落后地區農村集體經濟的發展，使中西部地區的集體補助落實到位；同時要加大宣傳，在調動社區積極性的同時，鼓勵其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人為參保人的繳費提供資助。
（三）妥善處理不同養老保險制度之間領取條件的差異
根據《暫行辦法》規定，參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，可以申請辦理兩者的銜接手續。其中分為兩種情況：一是城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發相應待遇；二是城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。不過由于兩套養老保險制度規定的領取條件不一樣，最終勢必會影響到社會公平。我國現行的法定退休年齡為男職工60周歲、女職工50周歲、女干部55周歲。統一后的城鄉養老保險待遇領取條件規定，無論男女，均為年滿60周歲即可領取養老保險待遇。同樣是女性，領取養老金的年齡卻相差5至10歲。以一位年滿50周歲的普通女性進城務工者為例，如果她既參加了城鎮職工養老保險（繳費滿15年）又參加了城鄉居民養老保險，按城鎮職工養老保險的規定，年滿50歲后，她即可領到相應養老待遇，但城鄉養老保險卻規定她60歲才能退休。根據西方經濟學“理性經濟人”的假設，經濟決策的主體都充滿理性，其追求的目標都是使自己的利益最大化。權衡之后，這位參保人員勢必會申請從城鄉養老保險轉入城鎮職工養老保險，選擇按照養老保險待遇好、退休時間早的城鎮職工養老保險政策及時退休。假如她沒有繳夠職工養老保險規定的15年或是沒參加職工養老保險，則需要等到60歲后才能領取養老金。因此，對于女性參保者來說，不同制度下其領取條件不同，這種規定并不公平。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要研究制定漸進式延遲退休年齡政策，可見延遲退休年齡已是大勢所趨。如果城鎮職工延遲退休年齡，而現行城鄉居民養老保險規定60周歲領取養老保險待遇，則又勢必會在更大程度上造成不同群體之間養老負擔的差異，加深社會的不公平，激化社會矛盾。為此，各省（市）在推行城鄉養老保險時應該注意協調不同養老保險制度領取條件的差異，國家在考慮延遲退休年齡政策時也應該把城鄉居民領取養老金阿的年齡規定考慮進去。
作者：彭穎 朱俊生 單位：首都經濟貿易大學勞動經濟學院