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［提要］養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對于縮小我國城鄉(xiāng)二元差距，維護社會公平正義有著重要意義。自2014年我國合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險后，作為二者合并后的載體，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展一直備受學(xué)術(shù)界關(guān)注。筆者在對以往文獻進行總結(jié)基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的歷史沿革、存在的問題及解決完善角度進行綜述，以期對我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的完善和發(fā)展提供幫助。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；發(fā)展狀況；完善

一、發(fā)展狀況綜述

（一）發(fā)展歷程。

楊婭（2018）將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的歷史大致分為五個階段：第一階段（1986～1992年）為試點階段，一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)成為首批試點地區(qū)；第二階段（1992～1998年）為推廣階段，全國有8，200萬人參保；第三階段（1998～2002年）為衰退階段，受多種因素影響，老農(nóng)保參保人數(shù)下降，基金運行難度加大，1999年7月對老農(nóng)保進行清理整頓；第四階段（2003～2009年）為新農(nóng)保試點階段，從2003年開始，全國25個省區(qū)300多個縣自行開展了有政府補貼的新農(nóng)保；第五階段（2009～2014年）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在全國實現(xiàn)制度全覆蓋。蔣軍成（2017）將農(nóng)村養(yǎng)老保障制度演進總結(jié)為四個階段：第一階段是小農(nóng)經(jīng)濟下農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障制度（1949～1955年）；第二個階段是集體經(jīng)濟下農(nóng)村集體養(yǎng)老保障制度（1956～1981年）；第三階段是統(tǒng)分結(jié)合下農(nóng)村家庭和集體養(yǎng)老保障制度（1982～2009年）；第四階段是社會化大生產(chǎn)時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索（2009年至今）。沈毅（2016）在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展方面以遼寧省為重點進行了分析，指出遼寧省在2009年啟動了新農(nóng)保試點，選擇了不包括大連市的8個貧困縣。2010年大連市出臺相關(guān)辦法，比全國開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點提早1年實行個人繳費與政府補貼相結(jié)合模式；2011年，自籌資金，開展新農(nóng)保，同年7月，將城鎮(zhèn)無保障老年居民養(yǎng)老保障制度過渡為城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度；2013年將新農(nóng)保、城居保整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，比全國提前7個多月實施，積累了先行先試的經(jīng)驗，并提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準。沈毅認為，從總體看，大連市已經(jīng)建立并逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系，為進一步做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打下了堅實的制度基礎(chǔ)。邊恕（2017）簡單總結(jié)了我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，表明我國在2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作，2010年開始推進城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的運行，并于2014年實現(xiàn)兩項制度的整合，形成了城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金、參保人員及政府補貼的相關(guān)情況進行了數(shù)據(jù)收集：2015年以來，制度規(guī)定的全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準已經(jīng)由實施初期的55元/人/月，提高到70元/人/月；從政策執(zhí)行情況看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際水平遠高于制度規(guī)定的標準，2015年達到約119元/人/月，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)為50，472萬人，比2014年末增加了365萬人。各地區(qū)地方政府加大了對個人賬戶繳費的補貼力度，針對個人繳費檔次提供累進式財政補貼，使補貼水平普遍高于制度規(guī)定的30元/人/年的標準。李春根、廖彥、夏珺（2016）通過對江西省等欠發(fā)達地區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達地區(qū)基本養(yǎng)老保險與全國養(yǎng)老保險改革進程基本同步。

（二）現(xiàn)行狀況。

于建華、薛興利、畢紅霞（2016）對各地城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施細則進行差異性分析，發(fā)現(xiàn)一類地區(qū)多數(shù)屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，實施細則各有不同：北京市最低和最高繳費額度均屬全國最高，最低和最高繳費額度之間沒有標準設(shè)定，參保者可自由選擇繳費數(shù)額，并且沒有規(guī)定長繳多得的補貼政策；天津市最低和最高繳費檔次都異于其他地區(qū)，且是全國唯一設(shè)定10個繳費檔次的地區(qū)，每個檔次分別對應(yīng)不同數(shù)額的繳費補貼，超年限增發(fā)4元也與其他地區(qū)不同；上海市不僅針對各繳費檔次分別給予的繳費補貼較高，且超年限增發(fā)額在全國也屬最高；廣東省最低繳費標準與最高繳費均異于其他地區(qū)，且僅規(guī)定了繳費補貼不低于最低要求；江蘇省設(shè)定了全國唯一的最高繳費標準，按照基礎(chǔ)養(yǎng)老金1%規(guī)定超年限增發(fā)的做法，屬全國僅有的兩個省份之一；黑龍江省最高繳費標準全國最低，其最高補貼標準為全國唯一，且沒有具體規(guī)定長繳多得的政策。二類地區(qū)包括山東、河南兩地，其最大特點是最高繳費標準遠超上海、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。三類地區(qū)包括河北、四川等8個省份，該類地區(qū)規(guī)定的繳費檔次在12～14個（以13個居多），且最高繳費檔次相同，均規(guī)定了超年限增發(fā)的具體措施。四類地區(qū)包括山西、甘肅等10個省份，該類地區(qū)最低和最高繳費標準相同，繳費檔次均為12個（其中福建為20個）。五類地區(qū)包括吉林、重慶等5個省份，該類地區(qū)均設(shè)定了12個繳費檔次。許莉、萬春（2018）以江西省為樣本，劃分養(yǎng)老保險制度城鎮(zhèn)子系統(tǒng)、農(nóng)村子系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)兩個子系統(tǒng)存在顯著的差異性，城鎮(zhèn)具有明顯的現(xiàn)收現(xiàn)付制特點，而農(nóng)村地區(qū)則高度依賴財政支持的普惠特征。人口數(shù)、一般公共預(yù)算支出中社會保障和就業(yè)支出的增長率越高，農(nóng)村待遇低、依附財政支持的特征越明顯，趨向城鎮(zhèn)化的概率越低；而人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增長率越高，即經(jīng)濟條件越好，城鎮(zhèn)高繳費高給付的要求越能體現(xiàn)，趨向鎮(zhèn)化概率越高。

（三）制度成效。

王美桃（2014）認為，我國合并城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度打破了公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元制，減少了農(nóng)村剩余勞動力向城市流動的阻力，有利于完善勞動力市場、增強公眾信心，提高了社會穩(wěn)定性，有助于我國應(yīng)對老齡化社會的挑戰(zhàn)，順利渡過人口老齡化高峰期。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險合并后，經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)和信息系統(tǒng)并軌運行，由同一班經(jīng)辦人員統(tǒng)一管理兩項制度，提高了制度運行效率，精簡了制度運行經(jīng)費，進而增強了制度的財務(wù)可持續(xù)性。薛慧元、鄧大松（2015）表明改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度方面取得了如基本實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)逐年增多，基本養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模及基金積累數(shù)額不斷增大，穩(wěn)步推進個人賬戶試點，全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌等成就。王曉東（2017）提出，經(jīng)過30多年來的改革與發(fā)展，中國社會養(yǎng)老保險已基本實現(xiàn)了制度安排的“從無到有”和“從點到面”，目前正在走向成熟、定型和一體化發(fā)展的新階段。楊婭（2018）表明，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策最重要的變化就是體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用，明確了各級政府的責(zé)任，有力推動了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的順利實施。

二、問題綜述

（一）待遇水平問題。

張怡、薛慧元（2017）發(fā)現(xiàn)當前保障水平過低是城鄉(xiāng)居保制度存在的重要問題之一。其中，繳費標準不合理是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保制度保障水平過低的重要原因。王雯（2017）從財政補貼機制的角度，指出城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的定位不清，“強福利”和“弱保險”的嫁接模糊了社會保險和社會福利的制度邊界，產(chǎn)生了福利化的傾向。巴曙松、李羽翔（2017）從待遇水平的角度入手，對城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩種養(yǎng)老保險制度待遇水平進行了對比測算，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度中，農(nóng)村參保居民待遇水平高于城鎮(zhèn)參保居民，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度的待遇水平遠高于城鄉(xiāng)居民，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度繳費和計發(fā)辦法的不同，最終領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇差距很大，這是非常不公平的，會導(dǎo)致公眾對政府公信力的質(zhì)疑。

（二）養(yǎng)老基金統(tǒng)籌管理問題。

鄧大松、仙蜜花（2015）提出養(yǎng)老保險基金的安全性和收益性直接關(guān)系到參保人的切身利益，由于統(tǒng)籌層次較低，大部分地區(qū)的城鄉(xiāng)居保基金仍是縣級管理。在由縣級管理向省級管理的過渡過程中，存在影響基金安全性的因素。同時，國內(nèi)眾多縣級城鄉(xiāng)居保管理機構(gòu)導(dǎo)致管理成本的增加，加重地方政府支出負擔(dān)。并且由于沒有出臺具體的投資運營細則，為保證基金的安全性，城鄉(xiāng)居保基金目前的投資渠道主要是存入銀行或購買國債，收益率較低。王敏（2017）以河南省為例，指出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金以縣級管理為主，過低的基金統(tǒng)籌層次，使基金分散、難以形成規(guī)模效益，影響基金的保值增值，容易受地方政府行政干預(yù)，產(chǎn)生基金被挪用、漏損等方面的安全隱患。對于我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金管理“疲軟”態(tài)勢，劉冰（2017）認為主要原因有相關(guān)法律體系不健全，養(yǎng)老保險基金管理制度缺乏硬性的法律效應(yīng)；基金收支、給付機制不完善，基金補貼缺少固定的方式與比重要求，不同地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距過大；基金運營機制缺陷，養(yǎng)老基金缺乏穩(wěn)定的籌資渠道和專業(yè)高效的投資、發(fā)展方向，國家單一的投資控制。最終導(dǎo)致當前我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金管理呈現(xiàn)出投資方向單一、責(zé)任分配不合理、參保人資金權(quán)益不能保障等多方面問題。

（三）繳費激勵機制與補貼問題。

李文軍（2017）提出在個人繳費方面，各省份依據(jù)本省經(jīng)濟情況制定檔次的情況較少，大多數(shù)都與國家標準相一致；在政府“入口”補助方面，除了上海以及西部的民族地區(qū)新疆、青海等地，多數(shù)省份都相對較低，財政資金的繳費補貼與城鄉(xiāng)居民繳費水平的比例不斷下降，對居民的激勵效果較小；在政府“出口”補助（超年限增發(fā)額）方面，全國只有17個省份明確規(guī)定增發(fā)額度，其他地區(qū)則僅明確“可適當加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，不僅增發(fā)額度較小，對居民起不到激勵作用，而且對下一級地方政府也缺乏引導(dǎo)作用，難以保證制度的規(guī)范性；對喪葬補助規(guī)定的省份少，有的按照基礎(chǔ)養(yǎng)老金的月數(shù)給，有的按照具體金額給，且金額較低。劉海寧（2018）認為，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險方案由于選擇低繳費檔次帶來的貢獻與收益比遠遠大于選擇高繳費檔次，貢獻與收益比差距過大易造成參保者集中選擇較低繳費檔次而不按繳費能力選擇繳費檔次。趙靜（2016）將造成我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次低、個人賬戶積累功能弱的原因總結(jié)為以下幾點：（1）未就業(yè)人員（尤其是農(nóng)村居民）大多沒有穩(wěn)定收入，繳費能力較差；（2）繳費檔次的高低，只與個人賬戶養(yǎng)老金有關(guān)，并不影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時，個人賬戶的回報率較低，并非“多繳多得”，導(dǎo)致人們有激勵選擇較低檔次繳費；（3）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立較晚，人們對制度究竟能否按時足額發(fā)放養(yǎng)老金缺乏信心，在求穩(wěn)怕變的心理下，會選擇較低繳費檔次來“試一試”。王敏（2017）以我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼政策為基礎(chǔ)，梳理了中央及全國各級財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補貼的基本情況，分析了該政策面臨的不公平、激勵性不足、補貼水平低和責(zé)任分擔(dān)失衡四大困境。

三、健全與完善綜述

對于我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展過程中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)分離、階層分化和地區(qū)分割的失衡局面，王曉東（2017）認為應(yīng)當由政府主導(dǎo)，形成一種自上而下的統(tǒng)籌治理戰(zhàn)略思維和自下而上的利益導(dǎo)向改革機制，建設(shè)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險一體化發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)和服務(wù)模式。通過建立城鄉(xiāng)均衡的公共財政投入機制、增強養(yǎng)老保險多元化主體的合作治理能力、創(chuàng)新一站式和流動服務(wù)相結(jié)合的養(yǎng)老保險服務(wù)模式等具體策略，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌覆蓋的社會養(yǎng)老保險服務(wù)體系，促進養(yǎng)老保險服務(wù)升級與制度整合的聯(lián)動互促發(fā)展，最終實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)一體化。李瓊、李湘玲（2018）針對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展中的保障水平較低、待遇確定和正常調(diào)整機制尚未健全、繳費激勵約束機制不強等問題，提出釋放增長潛力、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長；加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革進程；建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制；改變統(tǒng)一比例的財政補貼分擔(dān)方式等完善措施。學(xué)者郭光芝、曾益（2018）從參保居民需求角度出發(fā)，認為城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度合并后，短期內(nèi)應(yīng)因地制宜地選擇是否采用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標準；城鄉(xiāng)居保制度今后可參照現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中進入統(tǒng)籌賬戶的繳費部分占所有個人和企業(yè)繳費的比例，安排城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金在居民養(yǎng)老金中所占份額，即為70%，個人賬戶養(yǎng)老金占30%；基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)能滿足老年居民對食品的基本需求，其增長應(yīng)不低于基本需求的增加速度；積極探索如增加對長繳、多繳參保者獎勵的政策鼓勵更多符合條件的年輕人繳費參保，有利于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險長遠發(fā)展。劉曉玲、屠堃泰（2017）對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金運行效率進行評價時指出：逐漸改善相關(guān)資源分配不充分的問題；養(yǎng)老保險“捆綁制度”會增加地區(qū)參保率，因此其他地區(qū)也可以通過提高養(yǎng)老保險覆蓋面提高基金效率；對于部分地區(qū)基金累計結(jié)余較多造成投入冗余，相關(guān)部門可以通過資本市場運作等途徑加強基金的保值增值；技術(shù)創(chuàng)新的退步對提高我國養(yǎng)老保險績效水平有較大阻礙。張怡、薛慧元（2017）針對目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費情況，提出以下建議：參照經(jīng)過計算的有效繳費標準區(qū)間和居民繳費能力來設(shè)定繳費檔次；根據(jù)收入增長情況逐年提高繳費標準，適時改為比例費率制；提高最低繳費年限，由目前的15年提高至28年；完善繳費激勵政策，鼓勵居民長繳、多繳，一是對長期繳費人員所加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，采用超額累計制、階梯式補貼的辦法；二是采取繳費年限越長，城鄉(xiāng)居保個人賬戶記賬利率越高的做法，還可以采用比例制的辦法來進行補貼；適時改為強制繳費；努力增加居民收入，重視城鄉(xiāng)居保的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政職責(zé)方面，文太林與胡尹燕（2016）提到可以通過提高財政補助水平，調(diào)整不同層級政府的補貼責(zé)任以及個人賬戶的市場化投資等手段加以完善。

四、評述

通過上文中對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險相關(guān)文獻的梳理，不難發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展至今，由于所具有的“保基本、廣覆蓋”特點，致使其保障水平較低的劣勢一直為人詬病，并且在基金統(tǒng)籌管理與繳費激勵、政府補貼方面的問題也成為老生常談。所以，對現(xiàn)有文獻中這些出現(xiàn)頻率較高的問題進行統(tǒng)計整理，可以為今后學(xué)者們關(guān)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險研究與討論的重點提供參考，綜合學(xué)者們對于不同方面問題的解決看法，也為進一步的研究提供方向與理論基礎(chǔ)。同時，現(xiàn)有的研究還存在一些不足，對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展較為具體的評價研究匱乏，并且定性研究相對定量研究較多。例如，目前的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，以及全面評估目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展程度的文章鮮有問津。針對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在發(fā)展過程中的影響因素也很少有學(xué)者進行比較系統(tǒng)的研究。

主要參考文獻：

［1］楊婭.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平確定及繳費機制探討［J］.學(xué)術(shù)探索，2018（6）.

［2］蔣軍成.農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度演進與發(fā)展趨勢探析［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017.34（2）.

［3］沈毅.養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響因素及發(fā)展對策——以遼寧為例［J］.地方財政研究，2016（11）.

［4］邊恕.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老需求、調(diào)整機制與城鎮(zhèn)化水平［J］.社會保障評論，2017.1（4）.

［5］李春根，廖彥，夏珺.欠發(fā)達地區(qū)社會保障體系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)：困境及路徑［J］.求實，2016（6）.

［6］于建華，薛興利，畢紅霞.農(nóng)村基本養(yǎng)老保險保障水平及其差異性分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2016.37（8）.

［7］許莉，萬春.養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)比較實證分析：差異性、穩(wěn)定性及趨同性［J］.統(tǒng)計與信息論壇，2018.33（9）.

作者：張楊 單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院