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摘要:基本養老保險關系轉移接續是我國基本養老險制度的重要組成部分，在經濟高速發展和人才流動性極具加強的新形勢下為確保參保人的參保權利和到達退休待遇領取條件時完整享受養老保險關系提供了重要保障。本文根據現行養老保險關系轉移接續政策和流程，對照實際轉移接續工作中遇到的問題和難點，在確保現有參保人員轉移接續權利和養老待遇不受影響的前提下，通過分析當前經濟社會趨勢，以結果為導向，從專業化的視角，對現行養老保險關系轉移接續分析并評價，試圖找到更好保障養老保險關系繳存信息，避免參保人員來回奔波，化解政策堵點、難點的短期和中長期解決方案。

關鍵詞:基本養老保險關系;轉移接續;數據安全;退休待遇;公平;便民

一、引言

從《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發［1997］26號)實施至2010年1月1日起實施的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，基本養老險轉移接續工作隨著我國經濟、社會的高速發展從無到有在不斷地改進完善中，朝著安全、可靠、可持續、高效、公平、法治的方向不斷探索前行。它起到了保障參保人員參保信心、助力人才資源高質量流動、保障養老待遇完整享受作用，更重要的是逐步落實當前黨中央一再強調的“以人民為中心”的發展思想。在保障基本、完成任務、取得成績的同時，在當前轉移接續工作中，由于政策規范的歷史變遷、各地經濟發展水平不同、地方征繳政策區別、不同機構對于社保繳存記錄的認知不同、人員流動性積極增強、參保人員層次不同、都會給轉移接續工作帶來各種阻礙。參保人員經常發生轉移數據的失效，不知為何而轉、反悔轉移等困境。而經辦機構對于轉移過程中的政策沖突、地區差異、數據難題、歷史遺留問題以及轉移業務量的激增也是疲于應對。因此，有必要對現行轉移接續政策和流程進行完整的梳理和改進。本文的目的即試圖對養老保險關系轉移接續工作和流程找到短期和長期優化方案。

二、轉移接續政策的探索的意義

(一)參保人社會保險權益的保護

基本養老保險統籌區域、征繳政策、數據碎片化一直是困擾著基本養老保險制度改革的一大難題。雖然《社會保險法》規定，基本養老保險逐步實現全國統籌，但是多年多來進展十分緩慢。產生這一問題的重要原因之一是我國各地區經濟發展水平的巨大差異。即使未來實現了全國統籌，基礎養老金是否能按統一標準發放也是有待探討的問題。所以各地區待遇水平的差異將長期存在。由此我們將不在本文就實施全國統籌或提升當前統籌級別進行討論，就目前來看、統籌區域的不同造成了參保人員在跨區域流動后，繳存賬戶資金和記錄數據的安全、完整轉移接續和數據的有效應用就成為放在所有人眼前的當務之急，由于歷史包袱的不同和技術手段信息化程度的不同，賬隨人走成為歷史的必然選擇。

(二)為將來采用先進手段和理念完善參保人員記錄轉移接續積累經驗

經過多年的探索，我國養老保險關系轉移的有效性和實用性正日趨完善，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的出臺在更高的層次上把保證參保人員退休時完整享受應有待遇，統一養老保險關系業務經辦流程做出了巨大貢獻。但總體上，我國的養老保險從征繳到待遇結算以及眾多細節操作基本上還是由國務院部門及地方政府行政法規、規章及大量的政策文件堆砌而成，跨區域甚至區域內規定相互沖突、規范分散、政策節點不一致、計算方式不統一，導致參保人員和經辦機構經常遇到困惑，無論人工計算還是信息系統運算涉及面都過于復雜。而隨著經濟的高速發展和人才流動性日益增強，流動的跨度和頻率也大大增強，現有養老保險關系轉移接續流程可能很快會面臨來自業務量激增、頻率提升甚至政策本身復雜性的挑戰，這就要求今后轉移接續工作發展趨勢必然是走向統一化、法制化、連續性的軌道。因此有必要對現有的轉移接續邏輯和規則進行相應調整，如本文所關注的一次性補繳、臨時賬戶設立、計算規則等需要持續進行梳理，為未來的轉移接續工作積累寶貴的經驗，有利的可吸收或修改明確，不利的要果斷舍棄。

(三)學術研究意義

隨著老齡化社會的到來，關于基本養老保險制度研究已經長期處于政府、專家、學者的關注之中，但主要的關注點基本處于制度設計、制度并軌接、延遲退休年齡和賬戶增值等方面。但是對于養老保險制度構成所必需的最基本的操作層面和制度落實中的問題解析這類問題課題的討論研究相對較少，缺乏全國性的統一處理意見，甚至同一省份內部經辦機構之間對于相關話題的理解都不一致。筆者在養老保險關系轉移接續業務經辦中發現各地各時期政策解讀不一致所導致的各種問題，切實影響參保人員的社保權益，甚至很多是臨近退休待遇領取時間點的，很容易對辛勤工作幾十年的參保人員待遇計算產生巨大的影響，無論從法理上還是公平性、可持續性還是便捷性上都非常有必要將此領域的研究提升到學術研究的水平進行探討。局限于理論知識水平和研究資源，筆者期待能夠引起學界對研究基本養老保險關系轉移接續及規則中現實與理想的差異的研究興趣。

三、養老保險關系轉移接續的心路歷程

(一)養老保險關系轉移接續的作用

我國《憲法》第十四條第四款規定，國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度;第四十五條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這是在憲法的高度所體現的公民具有包含社會保險權在內的社會保障權。而養老保險是國家依據相關法律法規規定，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限或因年老喪失勞動能力而退出勞動崗位后而建立的一種保障其基本生活的社會保險制度。目的是以社會保險為手段來保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。而隨著改革開放的到來經濟的發展，參保人員流動就成為全社會所不可避免的問題，相較于計劃經濟時代就業的固定性而言，為了能讓就業人員在跨企業跨地區就業后依舊能夠按照事實的勞動關系記錄最后享受到應有退休待遇，這時候養老保險關系轉移接續就成為社保體系中不可或缺的一環。

(二)養老保險的演變過程

早養老保險制度誕生之前我國的養老保障制度經歷了勞動保險制度以及企業保險制度兩個階段，其間由于用人單位的經營收入和支出均由上級財政承擔，用人制度和待遇支付由財政托底，無論人員如何流動，對應的養老待遇償付由人員流入單位通過上級財政撥款支付，并不存在個人賬戶以及統籌賬戶轉移需求。而隨著80年代經濟體制改革過程中各地企業經營權的擴大，政府職能的轉變，既有企業保險制度成為企業無可避免的包袱，尤其進入90年代后，企業經營情況的不同會導致職工養老保險待遇產生不確定性和不穩定性，企業職工的養老保險關系無法得到兌現，于是在1991、1995和1997年國務院三次發文要求建立個人與統籌賬戶相結合的養老保險體系。

(三)養老保險關系轉移接續的演變

在1990年代確立統賬結合養老保險關系制度后，隨著改革開放力度的增加，如何確保流動人員養老保險關系有效接續成為擺在眼前的課題，1996年勞動部頒布的《關于企業職工基本養老保險基金轉移問題的通知》(勞部發［1996］78號文)標志著轉移接續工作有了統一的標準來源，而從1997年26號文之后多個文件又對賬戶基金轉移規則及其他細則在不同的時間段內對養老保險關系轉移接續作出了微調，直至2010年1月1日起實施的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》將全國范圍內養老保險關系轉移接續的工作流程和計算交接標準進行了確定。

(四)養老保險關系轉移接續的重要性

前面說到了養老保險關系對于經濟高速發展人才流動性增強的重要支撐作用，這樣的描述比較模糊，很多人可能無法領會到這給參保人員帶來單位實際作用，而這些作用將最后作用于參保人員從繳存身邊至領取完整應有的養老待遇，或者發生亡故時候由繼承人領取完整的亡故待遇，除了法定的待遇領取以外，養老保險關系轉移接續還對當今很多地方的落戶條件、購房門檻、工齡核定等與日常息息相關的地方起到意想不到的作用。

四、當前養老保險關系轉移接續流程和亮點

當前養老保險關系轉移接續的基本流程如下:①參保人員跨省流動就業的，由原參保所在地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地;②新參保地社保經辦機構在15個工作日內，審核轉移接續申請，對符合本辦法規定條件的，向參保人員原基本養老保險關系所在地的社保經辦機構發出同意接收函，并提供相關信息;③原基本養老保險關系所在地社保經辦機構在接到同意接收函的15個工作日內，辦理好轉移接續的各項手續;④新參保地社保經辦機構在收到參保人員原基本養老保險關系所在地社保經辦機構轉移的基本養老保險關系和資金后，應在15個工作日內辦結有關手續，并將確認情況及時通知用人單位或參保人員。相較以往缺乏統一標準和流程的轉移接續規則，現有的接續方法最大限度地保障了參保人員的參保信息的完整流轉，確保參保人員今后享受待遇的完整性和唯一性，各個操作環節有了明確的操作規程并有個與之配套的若干實施細則，保證了賬隨人走，記錄完整的線性關系，參保人員可以放心地根據職業規劃調整工作地點，保障企業和社會價值創造的靈活性性開放性，也避免以往參保人員需要多次來回奔波的情況發生。

五、當前養老保險關系轉移接續過程中面臨的問題

由于養老保險關系轉移接續無論從流程長度涉及各地繳存政策標準和歷史遺留現象的不統一，導致當前各地轉移接續工作量大、壓力大、計算復雜，政策沖突頻繁，以及數據共享交流困難等諸多問題，時常造成參保人員的不滿和經辦機構的無效重復工作。首先由于我國養老保險制度從設計、試點到全國實施是一個長期的過程，其間充滿了艱辛險阻、各地對于政策理解和經濟發展水平的制約程度也不同，尤其是20世紀90年代國有企業、集體企業轉型改革期遇到的實際困難，會導致歷年各地區參保繳費率水平也高低不齊，而后期由于缺乏統一的補繳政策出現進行缺乏有效監管的一次性補繳現象，在這里我們不單獨針對一次性補繳這個話題的合理性、公平性以及歷史問題進行分析，我們僅就人社部2016年5號文中規定的養老保險一次性補繳限制轉移的條款進行梳理，目前各地在辦理養老保險關系轉移接續過程中可能最突出的難點沖突點就在于歷史上已經發生的一次性補繳記錄能否轉移的問題上，人社部出臺此條款的初衷是維護最基本的公平，讓所有的參保人員依規按時繳納養老保險，而實際操作中就直接涉及以下幾個難點:①對于歷史上當年度實際與原用人單位存在事實勞動關系的，由于企業效益不好導致的未按時繳納養老保險，后期補繳行為缺乏完整的補繳規定，容易造成2016年5號文中涉及的四項法律文書的缺失，而且相較企業后期有能力承擔這筆費用補繳的，很多企業甚至企業的上級主管機構早已破產或者解散，很多參保人員只能自行以靈活就業身份對缺失的養老保險進行補繳。同時辦法中論述的補繳滿三年這個時間長度的判斷應該以累積還是單次補繳時長作為限制條款的觸發機制各地在繳存以及后期轉出至轉入時不同經辦機構理解也不盡相同，判斷限制轉入的時間以補繳時間還是申請轉移時間來對照2016年5號文的實施日期各地也理解不同。這些沖突涉及的參保人員在下崗后迫于生活壓力有的背井離鄉到其他地區就業、創業落戶，為當地經濟發展做出貢獻，這類參保人員回原參保地領取退休待遇的意愿和現實情況都會與文件本身的初衷產生沖突，如何讓這群在歷史上已經嘗盡艱辛的參保人員有一個比較穩妥的歸宿，在異鄉能夠更好享受天倫之樂也成為擺在我們每個轉移人面前繞不過的話題;而與此同時對于補繳記錄如何進行清退也擺在了我們面前，由轉出地還是轉入地進行清退，清退全部補繳費用還是只清退個人繳費金額，清退計算是否包含從繳費之日起也予以結息;②關于臨時賬戶的轉移接續，從《國務院辦公廳關于轉發人力資社會保障部財政部城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》國辦發2009年66號文到2016年5號文一直在強調臨時賬戶轉移接續的相關規定，參保人員再次跨省流動就業或在新參保地達到待遇領取條件時，將臨時基本養老保險繳費賬戶中的全部繳費本息，轉移歸集到原參保地或待遇領取地，而現實情況中經常發生臨時賬戶建賬地經辦機構發出的建賬通知書由于缺乏統一高效的信息平臺，或者臨時賬戶參保人員一般賬戶所在地與戶籍地為兩地，導致信息無法百分之百傳送到臨時賬戶參保人員的一般賬戶或者待遇領取地，而即使能夠確認待遇領取地的情況下，經常遇到轉入地對于政策中關于“已經按國家規定領取基本養老保險待遇的人員，不再轉移基本養老保險關系”的描述解讀為退休待遇一旦核定完畢，其他地區的參保記錄無論一般還是臨時賬戶都不予以接收，而這樣就給臨時賬戶建賬地經辦機構提出難題，不滿足退休條件不能發放養老金，但是規定要求臨時賬戶必須轉移不能提取，就讓臨時賬戶的最終處理充滿矛盾;③除了上述兩條由于政策之間缺乏明確解釋導致的沖突以外，當今高速發展的社會，人才流動頻率和跨度不斷增加的情況下，如何做到轉移接續的高效安全就成為無法避免的話題，從轉移經辦的流程來看，一個完整的養老保險關系轉移接續手續從規定上可以達到45個工作日，這還沒有算上公函寄送的時間，如果中途發生遺失或者數據錯誤的話整個流程會被繼續拉長，這樣的話很難百分百做到及時完成轉移接續工作，而且就以長三角為例，就業流動性急劇增加，80后90后參保人員還有一線重復性勞動崗位跳槽的意愿強烈程度驚人，跨統籌區轉移接續的情況日益增加，日常操作中經常會遇到上一個轉入業務還沒完成就又要轉出的情況，有的甚至是來回往復轉移，這無論對參保人員自身還是經辦機構來說都不是好事，說到這個就肯定無法繞開現行養老保險關系轉移接續信息表本身的數據要求以及計算的復雜程度，其中涉及繳費類型、繳費比例、記賬金額、年度結息時間節點，歷史上不同地區可能不盡相同，本身如果是固定的計算方式，對于現有信息系統來說不是問題，可是涉及重復繳費清退、轉出、轉入方歷史繳費結構存在差異之后重新辦理轉出甚至多次轉移的時候很多地方的信息系統就無法順利完成，需要費人費時的人工計算干預，數據計算結果的準確性、安全性和實效性都無法得到完整的保障。

六、當前養老保險關系轉移接續政策優化的短期展望

就展望而言，本文將分短期目標和中長期方向兩個維度進行探討，以便在不同時期針對當下緊急難點找到易于解決的必要方案和針對中長期隨著技術和社會認知能力發展而可能做到的可持續性優化方案。就當前而言比較棘手的是那些涉及一次性補繳又臨近符合在異地領取退休的參保人員以及那些由于對政策不理解或者信息傳遞問題導致臨時賬戶參保人員在一般賬戶所在地領取養老保險待遇不全又無法進行賬戶清退這兩種情況，如何讓參保人員完整享受到應有的退休待遇是當前我們工作的重中之重，這直接影響到群眾對于當前經濟社會發展先進性和我們是否做到以民為本的評判結果。對于一次性補繳問題，筆者認為最直接也是最根本的處理方案是對于當前操作中的幾個重點問題由省級人社主管部門甚至人社部發文就相關問題進行規范，比如:①對于一次性補繳設計四項法律文書的約定，應對秉持文件前置的原則，各地經辦機構硬強制要求在進行補繳工作之前必須經由文件所述四個指定機構出具文書作為補繳依據;②對于2016年5號文之前由于歷史原因和地方政策已然辦結的以企業員工身份補繳業務，如四項法律文書缺失的，可通過參保人員的個人檔案、工資記錄、原用人單位歷史文件等為依據，對于其在原用人單位工作期間的社保記錄進行補繳的應當予以認可，但是離開原用人單位后或者就業前的個人身份(靈活就業)未繳納社保的一次性補繳不可予以認可，這樣區分對待是對辛勤勞動的參保人員對社會貢獻的認可，同時可以阻止各地違規補繳現象的泛濫，做到現實與法規目標的有機結合;③如果上述兩條建議能夠最終被主管機構認可并實施，那么對于觸發2016年5號文一次性補繳限制轉移條款的時間節點的認定應當從參保人員申請轉入之日起進行審核，以此嚴肅文件描述的解讀確保政策與落實的一致性，如上述兩條建議最終未獲認可，則建議各轉入地可以自行根據補繳的情況與歷史記錄從以民為本的角度出發對企業就業身份的補繳予以認可;④對于補繳清退問題的建議，對于補繳記錄的清退，建議由補繳發生地也就是轉出地由參保人員申請清退，轉入地不應當也沒有歷史責任對補繳記錄承擔后果，此舉也可以更好地限制各地的補繳行為，若真由于歷史原因需要補足養老保險繳費記錄的，應當在核定完參保人員待遇領取地后由待遇領取地社保經辦機構根據政策予以落實，至于補繳記錄的清退，建議在按年度結息后清退個人賬戶，以此確保參保人員權益不受損失，同時也保證統籌基金的安全延續。對于臨時賬戶在參保人員開始在待遇領取地落實待遇后才發現未進行轉移的，為了規范待遇領取地的規則義務，避免人為的疏忽，應當強制要求一旦發生此類情況，參保人員的待遇領取地必須將退休待遇予以回退，待臨時賬戶轉入完成后重新進行轉移，當前政策中關于“已經按國家規定領取基本養老保險待遇的人員，不再轉移基本養老保險關系”這句話應當理解為養老保險待遇的關系不再予以轉移，退休待遇的發放主體不再予以變更，否則就容易造成待遇領取地經辦機構不予以接收這樣的操作對臨時賬戶只可轉移不可提取這樣的原則產生沖突。至于通過健全的信息共享機制對參保人員臨時賬戶信息予以查詢甚至是臨時賬戶這個概念是否需要進一步討論延續的必要性將不進行展開討論，待機會成熟可另行探討。

七、當前養老保險關系轉移接續政策優化的長期規劃

由于歷史原因和技術手段以及既有政策法規的意見建議反饋需要長期的搜集過程，很多優化或者調整不是一蹴而就的，在這里筆者就對幾個大的方面進行粗略的闡述，以期能夠對今后各經辦機構和主管部門的政策制定和落地起到啟發作用。在當今信息化水平日新月異的情況下，如何完善人社信息在經辦機構內的安全共享和信息傳輸，減少參保人員來回奔波辦理轉移接續業務就成為擺在面前的首要課題。筆者建議借鑒黑龍江省、廣東省等地的平臺，設立省級甚至全國性的人社信息溝通系統，當然此系統可以建立在當前金保系統之上成為擁有完整功能權限的模塊，這樣就可以確保待遇領取地為參保人員核定退休待遇時其在外地的參保記錄不會遺失。若上述系統能夠建立，那么建議今后關于一般賬戶參保人員轉出后，如回頭重新在當地就業時已達到開設臨時賬戶條件的，只能開設臨時賬戶，后期依照養老保險臨時賬戶轉移規定在退休待遇核定時予以轉移。這樣可以在參保人員到達退休年齡時更準確判斷退休待遇領取地產生非常重要的幫助，避免現在判斷條件過于復雜的問題。同時當前社會經濟高速發展，人才流動性激增的情況下，若參保人員來回往復甚至多地轉移，就目前的操作技術和辦理流程都相當耗時耗力，參保人員本身也疲于奔波，自己也不知道為何而轉，在上述信息系統建立的基礎上，參保人員和當前參保機構或者待遇領取地經辦機構能夠核實到參保人員完整參保記錄的情況下，建議人社主管部門可以擇機將當前轉移接續的流程進行調整，參考當前全國住房公積金轉移接續平臺的操作邏輯，在待遇領取地由待遇領取地審核后符合條件的由待遇領取地向轉出地經辦機構(原參保機構)提起申請，做到真正的帳隨待遇走，避免當前賬隨人走政策對于經辦機構和參保人員本身所提出各種時效性的要求和義務，真正做到簡政放權、便民為民。另外隨著信息技術的提升和各地經濟財政條件的進一步發展，當前養老保險關系轉移接續信息表中各種復雜的信息記錄和年度結息顯示功能可以予以簡化，強制實施全國統一征收比例、記賬方式和結息方式以及各個時間節點，因為當前要求的這些信息來源時間不同，歷史上的轉移錄入方式不同，例如年化基數，月化基數，是否需要錄入結息信息等對一般非專業人士沒有直接的價值作用，建議今后信息表中只顯示與上述信息系統一致的參保人員歷史繳費信息，所有的計算由統一的規則在待遇領取地(轉入地)計算待遇時一并通過全國統一的方式進行結算，足夠精簡的數據才能更好地保證轉移接續工作的準確性和及時性。這才是養老保險關系轉移接續工作價值的真正體現。

作者:虞舜輝 單位：蘇州工業園區社會保險基金和公積金管理中心