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［摘要］2011年，武漢將新型農村養老保險與城鎮居民養老保險合并為城鄉居民社會養老保險。2015年，武漢根據經濟發展情況對城鄉居保進行調整。武漢城鄉居保盡管建立時間不長，卻已實現城鄉居民的全覆蓋，為城鄉居民的養老提供了社會保障。但由于其尚處于制度定型階段，其還存在政策激勵效果較差、基金規模小以及投資途徑單一、基礎養老金動態調整機制不完善、個人賬戶利息水平過小、城鄉居保待遇水平偏低等問題。建議實行繳費梯度補貼制度、逐步實現城鄉居保市級統籌、探索基金投資手段多元化途徑、建立基礎養老金動態調整制度、提高個人賬戶計息標準、建立繳費與經濟發展水平聯動機制。

［關鍵詞］城鄉居保；優化路徑

2010年10月1日，武漢開展新型農村養老保險（簡稱新農保）試點工作。2011年，依據《武漢市人民政府關于實施城鄉居民社會養老保險制度的意見》（武政規[2011]61號），武漢新農保和城鎮居民養老保險（簡稱城居保）合并為城鄉居民社會養老保險（簡稱城鄉居保）。2015年，因經濟發展和城鄉居民養老的需要，武漢市政府出臺了《武漢市人民政府關于完善城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》（武政規[2015]10號），對城鄉居保制度進行了調整，主要調整內容為建立基礎養老金正常調整機制、提高城鄉居保繳費標準、加大政府財政補貼力度和新建喪葬補貼金這一項目。早在2012年，武漢市就已基本實現城鄉居保的全民覆蓋，參保人數高達140萬人。武漢城鄉居保的制度框架已經基本上搭建起來了，然而在其機制建設的新階段，如何根據武漢現有制度弊端進行制度優化路徑設計，成為武漢政府當前新的研究命題。

1武漢城鄉居保概況分析

依據武政規[2015]10號，從保障對象、繳費標準、政府補貼、個人賬戶、待遇計發、喪葬補貼金六個方面進行武漢現行城鄉居保制度分析，從制度宏觀設計層面把握其概況。

1.1保障對象

與國家規定相一致，武漢城鄉居保的保障對象為年滿16周歲（不含在校學生），在職工基本養老保險制度覆蓋范圍之外的城鄉居民。

1.2繳費檔次

2015年，武漢市政府對2011年城鄉居保規定的繳費標準進行了調整，從2011年的每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元到每年200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元14個檔次?？梢钥吹剑渥畹屠U費檔次從100元提升為200元，最高檔次也從原來的1800元提高到5000元，繳費檔次有了較大提高。

1.3政府補貼

2011年的政府補貼為每人每年不少于30元。而武政規[2015]10號規定，對于選擇200元到400元繳費檔次的參保居民予以每人每年不少于45元的補貼，對于選擇500元及以上的予以每人每年不少于60元的補貼。

1.4個人賬戶

為每位參保人員建立養老保險個人賬戶，將個人繳費、政府補貼、集體補助等繳費全部計入個人賬戶。

1.5待遇計發

城鄉居保待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分構成?；A養老金部分，在中央確定的基礎養老金最低標準及中央、省人民政府建立的調整機制基礎上進行發放，并探索基礎養老金標準正常調整機制。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部存儲額除以139。若參保人員死亡，個人賬戶的資金余額由其繼承人或指定受益人繼承。

1.6喪葬補貼金

領取城鄉居保待遇參保人員死亡次月發放養老金，一次性發放喪葬補助金，補助金不低于參保人員死亡當月享受的基礎養老金標準的10個月養老金。

2現存問題

由于武漢城鄉居保建立時間不長，目前尚處于機制建設和制度定型階段，其仍存在著發展不平衡不充分的問題，具體表現為：政策激勵效果較差，大多數參保人員選擇最低檔次繳費標準；基金規模小以及投資途徑單一，面臨基金貶值縮水的風險；財政補貼力度小，基礎養老金動態調整機制不完善；個人賬戶利息水平過小，進一步降低個人賬戶的權益；城鄉居保待遇水平偏低，無法保障參保人員老年生活。這些發展不平衡不充分的矛盾貫穿著武漢城鄉居保發展的始終，各個問題都并非孤立的環節，而是互相影響互相制約的一個有機整體。

2.1政策激勵效果較差，大多數參保人員選擇最低繳費檔次

城鄉居保對居民的激勵引導體現在兩方面，一是“多繳多得”，這是鼓勵參保人員選擇在其經濟承受范圍之內的高檔次繳費標準；二是“長繳多得”，通過鼓勵參保人員延長參保年限，使參保人員獲得更多的養老金待遇。然而，從現實的具體情況來看，大部分參保居民選擇的是最低的繳費檔次，一般的繳費年限都不會超過15年，政策激勵效果沒有得到充分的體現。這主要是政策設計的激勵效果不強，如武政規[2015]10號規定，對于選擇200-400元繳費檔次的參保居民予以45元補貼，對于500元及以上的予以60元補貼，這一政策設計，沒有體現出繳費檔次的“梯度補貼”，且兩種補貼之間一年僅差15元。

2.2基金規模小以及投資途徑單一，基金面臨貶值風險

城鄉居保的基金規模較小，一方面是由于前文所說的大多數參保人員選擇最低繳費檔次，籌資水平有限，另一方面則是由于城鄉居保的統籌層次過低。武漢城鄉居保實行的縣級統籌，統籌層次低，無法實現基金的規?；芾恚^多的基金機構設立帶來了管理成本的上升。由于基金規模較小，保障基金安全性的考量，武漢城鄉居?；鹨话氵x擇購買國債或存入銀行，基金的收益率較低，在中國存在通貨膨脹率的情況下，面臨著貶值的風險。

2.3財政補貼力度小，基礎養老金動態調整機制不完善

政府在城鄉居保中起到兩個不可或缺的作用，一是對參保人員進行財政補貼；二是承擔基礎養老金的財政責任。武漢市政府對參保人員進行每年45-60元的繳費補貼，平攤到每個月只有3.75-4元的補助，財政補貼力度偏小，對參保人員的老年生活的水平保障起不到應有作用。2012-2017年這五年間，武漢城鄉居?；A養老金實現了“五連漲”，五年間的基礎養老金分別為每人每月100元、120元、144元、180元、225元、270元，漲幅分別為20%、20%、25%、25%、20%，平均漲幅為22%。該部分基金由省、市、區三級政府負擔，其中省負擔部分較小，市、區按照1:1比例負擔。盡管基礎養老金每年都在調整，但武漢市的基礎養老金調整機制尚不完善，基礎養老金的調整更多的是一種政策性調整，而非基于通貨膨脹率和經濟發展水平的科學調整，存在較大的主觀隨意性，不利于城鄉居保長期有效的運轉。

2.4個人賬戶利息水平過小，進一步降低個人賬戶的權益

武政規[2011]61號規定，個人賬戶存儲額每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。而武政規[2015]10號則對這條進行了修訂，改為個人賬戶存儲額按照國家規定計息?？梢钥吹诫m然政策進行了修訂，但是目前由于個人賬戶的投資手段缺乏，武漢城鄉居?；鸶嗟剡€是存入銀行或購買國債，個人賬戶計息仍是以一年期銀行存款來計算。個人賬戶是一個長期的基金，僅僅以一年期銀行存款來計算其利息無疑是缺乏合理性的。而在不合理的計息方式背后，是個人賬戶權益的損失。

2.5城鄉居保待遇水平偏低，無法保障參保人員老年生活

待遇水平問題無疑是城鄉居保的核心問題，待遇是否足以保證參保人員的老年基本生活，關系到這一制度能否發揮其社會養老的作用。而由于武漢城鄉居保存在參保人員多數選擇較低的繳費檔次、繳費時間不長、基金投資回報率較低和財政補貼水平不高的原因，其待遇水平偏低，其養老金替代率不足以保證參保人員的老年生活。而在眾多原因中，繳費問題又是最主要的矛盾。武漢城市城鄉居保實施的是定額繳費制，在存在通貨膨脹和人均收入提高的情況下，這變相地削減了參保人員的繳費水平。

2.6政策建議

2.6.1實行繳費梯度補貼制度，鼓勵參保人員“多繳”“長繳”

武漢現階段的城鄉居保激勵政策效力低下，參保人員往往選擇最低檔次進行繳費。建議實行梯度補貼制度，按照理想情況，城鄉居保參保人群的繳費檔次分布應當符合正態分布。因此，應當按照“倒U型”進行補貼，低檔和高檔的補貼相當較少，而提高中檔的繳費補貼，這樣既能提高繳費標準，也不至于將政府的財政負擔控制在一定范圍之內。此外，應當提高繳費年限基礎養老金，使“長繳”的參保人員能夠得到切實的利益，激勵城鄉居民提高繳費年限。

2.6.2逐步實現城鄉居保市級統籌，探索基金投資手段多元化途徑

針對目前城鄉居?；鹂h級統籌形成的制度“碎片化”問題，武漢市政府要逐步提高城鄉居保的統籌層次，這樣能夠節省城鄉居保的管理成本，同時也能夠使城鄉居保的基金池得到擴大。在城鄉居保基金池擴大后，探索基金投資手段的多元化，思路有二：一是建立專門的基金投資運營機構，同時需要聘任一批有投資能力的人員，建立組織的規章制度等，這種方式相對來說具有成本較大的缺點；二是通過委托的方式，通過將城鄉居保的基金交給專業化的基金投資機構，這種方式要求政府對機構予以充分的監督，保障基金的安全性。

2.6.3建立基礎養老金動態調整制度，科學合理地保障參保人員老年生活

目前的基礎養老金調整更多的是基于政府的政策性調整，科學合理的基礎養老金制度尚未正式建立起來。建議考慮每年的通貨膨脹率和經濟發展水平，使用這兩個指標建立基礎養老金調整指數，從而使基礎養老金能夠不因通貨膨脹的因素影響而貶值，同時將經濟發展水平考慮進去能夠使城鄉居保共享經濟發展成果，形成“人人參與、人人盡力、人人共享”的發展態勢。

2.6.4提高個人賬戶計息標準，維護參保人員合理權益

城鄉居保中的個人賬戶計息標準過低，往往是參照一年期的銀行存款利率來計算的，而城鄉居保中的存款的期限可達15年以上，因此要提高個人賬戶計息標準，可參照銀行五年定期存款利率或者更高標準進行設定，同時個人賬戶的計息標準需要公開透明，以便于參保人員明確其自身的合理權益。

2.6.5建立繳費與經濟發展水平聯動機制，切實提高城鄉居保的待遇水平

目前的武漢實行定額繳費機制，但是由于每年人均收入的提高以及通貨膨脹率的存在，若繳費標準不變，則會導致繳費水平相對下降，從而使待遇水平下降。建議建立繳費標準與經濟發展水平聯動機制，以經濟發展水平作為指標設定一個繳費標準動態調整指數。在充分分析武漢具體情況的基礎下，可借鑒北京和成都的比例繳費制模式，比例繳費制最大的好處便在于能夠每年動態調整繳費標準，使繳費標準隨經濟發展水平提高而上升。

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[3]項潔雯.城鄉居民基本養老保險制度繳費檔次研究[J].中國人力資源社會保障,2016(02).

作者：陳耀鋒 單位：武漢大學  政治與公共管理學院