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2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出推進實施“一帶一路”重大倡議。此后，“一帶一路”經濟區開放，越來越多的企業“走出去”。截至2021年6月23日，中國已與172個國家和國際組織簽署了206份共建“一帶一路”合作文件。在這一背景下，應急管理法律規范也需要進一步體系化、規范化、國際化，同時需要加強對這一領域立法人才的培養。應急管理法律體系建設需要更加體系化突發事件應急管理主要可以分為兩類：一是公共突發事件應急管理，二是企業層面的突發事件應急管理。

（一）加強公共突發事件應急管理法律體系建設

對于公共突發事件的應急管理，一些國家較早制定和實施了一些應急管理政策法規。例如，英國于1948年頒布《民防法》，日本于1961年頒布《災害對策基本法》，美國于1988年頒布《斯塔福德法案》，新西蘭于2002年頒布民防應急管理法。我國于2007年11月1日正式實施了《突發事件應對法》。此后，以該法為核心，中央各部門以及地方政府和部門制定的應急管理領域和社會安全管理領域的60余部法律法規陸續出臺，我國的應急管理法律體系框架基本建立。但是筆者認為，這一體系中仍存在一些問題，需要我們進一步完善。首先，需要進一步修改完善《突發事件應對法》。《突發事件應對法》是我國第一部針對災害事件預防、控制、減輕和消除而制定的綜合性法律，體現了我國對災害應對普遍規律的深入認識。但是該法實施后逐漸暴露出一些條款規定與現實中的應急工作相脫節的問題。為充分發揮《突發事件應對法》在我國突發事件應急管理中的核心地位和法律保障作用，應盡快在總結實踐經驗的基礎上對《突發事件應對法》予以進一步修改完善，使之更符合應急工作的現實需要。其次，缺失部分重要的應急法律規范。“9·11”事件使美國遭受了重大損失。我國雖然未曾遭受恐怖襲擊，但是當今全球范圍內地區沖突不斷，恐怖襲擊事件時有發生，打擊恐怖襲擊事件已成為全球各國的共同任務，也是維護世界和平的重要舉措。為此，我國應盡快制定《反恐怖主義法》和《緊急狀態法》，使緊急狀態啟動制度、緊急權制度、緊急狀態解除等制度納入法治軌道，做到權力的行使有法可依，問責于法有據。此外，當突發事件發生時，為了公共利益，常需要犧牲部分公民和法人的利益。應急管理中，最常見的就是對部分公民個人以及法人財產的征用。對此，《物權法》以及后期頒布的《民法典》等部分法律法規中有明確規定。但是對于應急管理過程中對公民個人財務的保護、征用程序以及補償等內容尚缺乏詳細的規定，對應急管理過程中的違法征用、過度征用以及補償不到位等情況的問責機制及國家賠償、追償的具體制度尚未建立，突發事件應對過程中的行政問責等具體制度建設仍需加強，這些都需要以法治思維、以法律規范的形式盡快予以完善，為我國的應急管理工作提供更為完善的法律制度保障。

（二）加強企業層面應急管理法律體系建設

企業層面的突發事件應急管理已經形成了風險管理的學科體系。國外的不少企業近年來已經將業務持續管理納入企業日常管理中，這就要求法人實體在遭遇可能會對其正常的生產、經營活動產生不利影響的突發事件后采取一系列的應急措施。國際上一些大型公司在“9·11”事件發生后都對公司數據備份提出了更高的要求，如提出需要在25英里之外實時進行數據備份。目前，我國大部分公司并未將應急管理作為一項重要的內容納入公司管理。對于一些涉及國計民生重要領域或者國家安全領域、基礎設施建設領域的重要企業特別是對于國家建設具有重要戰略地位的國有企業，應通過立法的方式明確其針對突發事件對公司業務影響的預防、損失降低方面的責任。

（三）加快推進大數據立法

大數據當前已經成為各國重要的基礎性戰略資源。我國已經明確提出加快大數據產業發展，相關的綱領性文件也陸續出臺。大數據時代下，無論是政府從事政務工作，還是企業從事生產、經營活動均離不開大數據的管理和運用。隨著政府數據進一步開放，企業生產經營對大數據的依賴性進一步增強，數據資源安全與跨境傳輸等問題日益突出，而重要領域的公共管理數據和商業數據泄漏，本身即會引發重大突發事件，因此大數據立法緊迫且重要。很多國家通過立法方式對大數據的保護和使用進行了規范。比較典型的如美國的《2002年電子政務法》《2012年美國信息共享與安全保障國家戰略》《聯邦信息技術采購改革法》；歐盟的《通用數據保護條例》《公共部門信息再利用指令》；澳大利亞的《電子交易法案》《情報服務法案》等。我國在2017年實施了《網絡安全法》，對數據跨境作出了規定。與此同時，一些地方政府也出臺了地方性條例和規章辦法。例如，貴州省出臺了《貴州省大數據發展應用促進條例》《貴州省政府數據共享開放條例》，天津市出臺了《天津市促進大數據發展應用條例》，上海市出臺了《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》等。但是，我國尚缺乏國家層面針對公共數據管理的法律法規。因此，我國應加緊推進統一的大數據立法，堅持發展與安全并重，針對數據收集、存儲和使用等全流程建立數據安全和保護的相應規則，出臺突發事件發生時數據管理和安全保護的措施以及相應的問責機制。應急管理法律體系建設需要更加國際化應急管理需要中央的統一部署、戰略指導，同時也需要各地方政府的積極配合和支持。特別是在突發事件發生時，地方政府作為一線組織對地方情況最為熟悉，反應也最為快速，地方政府能否及時、準確應對將決定應急管理中災難損失降低、災后重建的成敗。這就需要通過立法確立地方政府在應急管理中的權力和責任。《突發事件應對法》中對多級負責、屬地管理為主的應急管理體制作出了規定。地方政府需要根據該法的規定，制定更為詳細的適宜本地情況的應對突發事件的地方性法規，明確各相關政府部門的職責、權力以及義務，避免不同部門之間因管理職責交叉而引起互相推諉和內耗。目前，我國的應急管理法律法規中，除處于核心地位的《突發事件應對法》之外，中央各部門和地方政府制定的其余60多部涉及應急管理和公共安全的法律、法規中有些制定的時間較早，已經不能適應現階段我國應急管理的實踐需求，有些內容甚至與上位法相沖突，因此需要根據我國《立法法》的規定予以修訂和完善、制定相關的實施細則，使地方應急管理規范符合上位法的規定，更具實操性。“一帶一路”倡議下，我國走出去的企業越來越多。因此，我國的應急管理制度建設不僅要關注國內突發事件的應急管理立法，而且要注重應急管理中的涉外內容。一方面，我們要注重對境外其他國家在應急管理方面先進立法經驗的借鑒和學習，完善我國應急管理立法制度。國家政治體制不同，中央和地方政府之間的權力劃分不同，對社會治理的機制也就不同。但是縱觀歐美發達國家及日本政府在國家應急管理方面的立法規定和職責劃分可以看出，各國均強調中央的統一戰略管理和地方政府的具體執行相結合的特點。因此，這些較早在應急管理領域實行綜合管理的國家的先進經驗值得我們借鑒和學習，并以立法的方式予以規范化。對這些國家在應急管理領域的先進立法模式和立法技術的借鑒也必將對我國應急管理制度的完善起到促進作用。隨著我國企業特別是國有企業境外業務的發展，我們也更需要關注其他國家應急管理制度以及在駐在國發生突發事件時我國相關部門和機構的應對措施，以盡可能減少我國企業和公民個人在駐在國突發事件發生時所遭受的損失，保護其利益。我國應加緊與“一帶一路”沿線國家簽署應急管理領域的多邊協議和雙邊協議，加強國家間在應急管理領域的合作，在駐在國發生突發事件時相互支持、支援以及對我國公民、法人提供保護方面的相互配合工作。同時，我國應該通過立法的方式對負有維護我國公民、駐外機構、我國公民和法人在外國設立的法人機構利益的相關政府部門如外交部、商務部、我國駐外使領館的工作職責、權力和責任作出明確規定。

作者:張靜 單位:華北科技學院