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引言

我國現行《憲法》雖未直接對訴權作出明確宣示，但2014年修改后的《行政訴訟法》已經在“總則”部分構建起行政訴權的基本保護框架，主要體現在該法開篇四條的規定上：第一條重申了“保護公民、法入和其他組織合法權益”的訴訟目的；第二條確認了公民、法入和其他組織的行政訴權；第三條規定了作為行政訴權核心內容的起訴權；第四條突出了人民法院對行政審判權的依法獨立行使。可以說，上述規定奠定了新《行政訴訟法》作為“當事人行政訴權保障法”基本法的地位。如果說上述法律規定體現的還只是一種觀念層面行政訴權的話，那么新《行政訴訟法》的實施無疑就是一種現實層面行政訴權的展示。“觀念訴權”只有轉化為“現實訴權”，對于訴權主體來說才真正具有價值。新《行政訴訟法》實施五年來，行政案件受案數量快速增長，為行政訴權保障提供了廣闊舞臺；“立案難、審理難、執行難”的問題得到了有效緩解，為行政訴權的實際擁有提供了有力佐證。與此同時，訴訟程序空轉、裁判口惠而實不至、少數當事人頻繁啟動政府信息公開訴訟等現象涌現，暴露出當事人行政訴權保障和規范方面的不少問題。如何在加強行政訴權保障與必要規范之間取得平衡，是我國今后行政審判工作面臨的重大考驗之一。正是基于對行政訴權保障法落地實施的關切，筆者率先提出“行政訴權分層保障”的理論命題，主張以原告實際行使訴權的理性程度為標準，分別就訴權“理性行使”“精明行使”“不當行使”“惡意行使”設計出不同的機制加以保障和規制，引導我國公民養成理性維權、依法維權的習慣，進而促進法治社會的實現。

行政訴權理性行使的有效保障機制

黨的報告提出了“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”的社會建設任務，為行政訴權保障機制的優化提供了目標指引。行政訴權理性行使有效保障機制的優化可從如下三個方面展開：第一，科學把握立案登記和審查的關系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就公正司法明確提出了“有案必立、有訴必理”的要求。作為對該決定“變立案審查制為立案登記制”的首次貫徹，新《行政訴訟法》第51條規定了“登記立案”制度。受所處特殊環境和媒體過度宣傳等多方面因素的影響，部分法院機械理解執行立案登記制的規定，甚至收到訴狀材料不經審查徑行立案。這種做法雖然使一審行政案件的受案數量在短時期內有了明顯增加，但相伴而來的高裁定駁回起訴率卻證明了一審受案數的“虛高”，既不利于當事人訴權的有效保障，更是對有限司法資源的浪費。為此，最高人民法院在《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》中明確提出，要正確理解立案登記制的精神實質，“既要防止過度審查，也要堅持必要審查”。鑒于新《行政訴訟法》第49條已經規定了起訴的基本條件，因而行政審判實踐需要在《行訴解釋》細化起訴諸要件規定的基礎上作出相對寬容的解釋。在“李波、張平訴山東省惠民縣政府行政強制及行政賠償案”中，最高人民法院就創設地運用“推定被告”方法，撤銷了一、二審法院以起訴的被告不適格為由作出的駁回起訴裁定。這一創造性的裁判體現了最高人民法院對立案登記制內涵的科學把握，可謂“在保障起訴權與防止濫用訴權兩方面”的精準平衡，其公正意識和正義立場應當為地方人民法院所接受。第二，訴訟類型選擇法官釋明義務機制。新《行政訴訟法》雖然沒有直接明確行政訴訟的類型化，但《行訴解釋》第68條通過對作為起訴條件之一的“有具體的訴訟請求”的詳盡解釋，部分地實現了行政訴訟的隱形類型化。來自行政訴訟類型精細化設計的德國經驗表明，法院不可以因原告選擇了一個不適當的訴訟種類而將該訴駁回。在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院認為，行政訴訟類型制度的意義在于對法院的訴訟行為進行規范，使法院能夠根據不同的訴訟類型選擇對當事人最適宜的救濟方式和裁判方式。“設置訴訟類型的目的既然在于為公民權利的保護提供一種具體方式，那么選擇一個適當的類型不應成為公民的任務甚至額外增加的負擔。”在“王吉霞、黃貴蘭訴河南省人民政府不履行法定職責案”中，最高人民法院對一審和二審法院以原告拒絕法官釋明、訴訟請求不具體為由駁回起訴的做法并不認同，認為當事人訴訟請求的提出并不影響法院對請求的合并。在“張艷麗訴北京市人民政府不履行行政復議法定職責案”中，最高人民法院認為，在經過釋明后原告堅持不作更改的情況下，人民法院可以根據原告訴求的實質性質，選擇最為合適也能最大限度實現其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。這種有利于當事人行政訴權有效保障的訴訟類型釋明制度，應當成為各級人民法院行政審判的基本遵循。第三，靈活運用行政案件協調化解機制。行政糾紛的實質性化解具有三個內在標準：一是案件已經終結；二是當事人之間的矛盾真正地得以解決；三是行政機關和社會成員能夠自動根據法院的裁判調整自身行為。各級人民法院在實質性化解行政爭議的目標指引下，充分運用協調化解機制處理行政案件，改變了某些情況下判決結案“口惠而實不至”的窘況。2019年5月，上海市高級人民法院在上年度行政審判白皮書的同時，還首次了2018年行政爭議實質性解決十大案例，實現了案件類型和調處手段的多元化。2019年6月，安徽省高級人民法院也對外了全省法院實質性化解行政爭議十大典型案例。滬、皖兩地新近的行政審判實踐，代表了行政訴權理性行使有效保障的新動向，彰顯了實質性化解行政爭議目標指引下協調結案的中國智慧。

行政訴權精明行使的適度容忍機制

按照通行的訴訟法理，訴訟行為是組成訴訟程序的基本要素，是實現訴訟程序價值和目的的基本載體。司法機關主要還是根據法律規定對當事人訴訟行為是否成立、是否有效、是否合法、有無理由進行評價，并非通過當事人的外在行為進行訴訟心理層面的推斷。從近年來行政審判實踐中所謂的“職業打假人”“投訴專業戶”“信息公開申請專業戶”維權現象上看，有些是屬于現有法律制度規定的模糊地帶，有些是當事人采取的訴訟策略，有些則是傳導社會壓力的工具。這些舉動固然增加了行政機關的工作量，甚至給行政機關和司法機關增添了麻煩，但其本身也具有社會監督、倒逼行政機關依法行政的“溢出”效應。除了完善法律規定、堵塞規范漏洞之外，人民法院可以通過訴訟風險交流機制和訴訟繁簡分流機制予以積極應對。第一，訴訟風險交流機制。目前，對行政爭議實質性化解理念的推行更多借助各種類型的府院良性互動機制。相比之下，法院與原告之間的常態深度交流機制尚未確立。從訴訟風險防范和管控出發，應當建立法院與原告之間的互動交流機制，與府院互動相向而行。特別是在當事人精明行使行政訴權可能造成諸多消極影響時，應當通過法院與原告之間的深度溝通交流加以規避。以安徽省高級人民法院對外的實質性化解行政爭議十大案例之首的“葛某某訴安徽省人民政府行政復議案”為例，原告因與征收實施單位無法就補償安置達成協議，已經針對土地征收過程中的項目選址意見書、立項復函、公告等多個行為提起了十余起行政訴訟。安徽省高級人民法院在審理該案的過程中，并未機械地就案論案，而是經過反復溝通，了解到葛某某提起多起行政訴訟的真實意圖是尋求補償安置問題。按照實質性化解行政爭議的要求，法院緊緊抓住當事人補償安置的痛點直接展開調解，最終促使葛某某與征收實施單位之間達成補償安置協議，葛某某不僅撤回本案上訴，而且提起的其他行政訴訟也都撤訴。受案法院通過反復釋明和交流掌握了當事人的內心真實訴求，以適度容忍最終換回了行政爭議的實質性化解。第二，訴訟繁簡分流機制。新《行政訴訟法》第82條規定了行政訴訟簡易程序的適用范圍，為人民法院開展繁簡分流改革提供了立法支撐。不過，受制于審理期限、當庭宣判、績效考核、管轄改革等多重因素的影響，行政審判實踐中繁簡分流改革進展并不順利，修法的紅利未獲釋放，“繁案精審、簡案快審”的格局并沒有形成。一些行政審判基礎扎實、環境良好的地區已經率先進行更大范圍的繁簡分流探索，對提升行政審判質量和效率發揮了積極作用。行政案件的速裁程序、普通程序簡易審等繁簡分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯合下發《關于進一步優化司法資源配置全面提升司法效能的意見》，明確提出了“完善分案機制”“推動簡案快辦”“推動類案快審”“探索示范訴訟”“簡化法律文書”等具體改革任務，還特別針對行政訴訟提出“依法擴大行政案件簡易程序適用、探索建立行政速裁工作機制”的改革構想，為行政審判實踐拓展繁簡分流提供了指引。

行政訴權不當行使的必要矯正機制

在近幾年的行政審判實踐中，一些不當行使行政訴權的現象開始出現，如有的當事人或者人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請；有的當事人將法庭當成發泄個人不滿的舞臺，不服從審判長指揮；有的當事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無法進行。可以從誠信訴訟的程序規則支撐和訴訟失權制度的精準適用兩個方面入手，針對行政訴權的不當行使進行必要的矯正。第一，誠信訴訟的程序規則支撐。總體來看，五種情形可以納入誠信訴訟的程序規則支撐體系之中：一是針對重復起訴、執意纏訟的徑行裁定駁回起訴機制；二是針對明顯不屬于法定回避事由申請的當庭駁回機制；三是針對經傳票傳喚原告無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭的按照撤訴處理；四是針對妨礙庭審活動進行的中止訴訟機制；五是針對庭審中拒絕陳述導致庭審無法進行的視為放棄陳述權利機制。值得肯定的是，行政審判實踐中人民法院的裁定已經多次使用了“誠信訴訟”“理性合法表達訴求”等字眼，并對當事人不當行使訴權行為進行了相應的矯正。第二，訴訟失權制度的精準適用。行政訴訟中的失權是指當事人在行政訴訟活動過程中原本享有的訴訟權利，因某種特定原因或者事由的發生而喪失。從訴權充分保障的角度上看，失權要件的構成應當盡可能明確、具體。新近發生在江蘇省南通市的“紀愛美訴如皋市人民政府、南通市人民政府征地補償安置方案行政批準及行政復議案”（以下簡稱“紀愛美案”）之所以引起社會廣泛關注，就緣于法院認為原告紀愛美的穿戴（頭戴黑色鴨舌帽）不符合司法禮儀要求，且經法院多次釋明后仍然無正當理由拒絕糾正（拒絕脫帽），導致庭審活動無法進行，應視為紀愛美放棄本案的訴訟權利按照撤訴處理。鑒于行政訴訟失權制度關系到個案中行政訴權的剝奪，人民法院在行政審判實踐中宜采取慎重態度。

行政訴權惡意行使的嚴厲制裁機制

2015年2月，江蘇省南通市港閘區人民法院在“陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”中率先大膽提出“濫用訴權行為的法律規制”命題，認為“保障當事人的訴權與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權的應有之義”。最高人民法院在一系列再審行政案件裁判中延續了“陸紅霞案”的裁判思路。對于當事人最極端的濫訴行為必須予以嚴厲的制裁措施，將有限的司法資源真正用于對理性行使行政訴權者的充分保障。從新近的司法判例及權威文件來看，如下兩項制裁機制亟待明確。第一，濫訴差異化立案審查機制。行政訴權的濫用通過人為制造案件，擠占了有限的司法資源，不僅干擾了行政機關的正常工作，而且阻礙了行政審判功能的正常發揮。考察“陸紅霞案”以來最高人民法院的一系列裁判，可以大體上看出行政訴權濫用兩方面的構成要件：一是客觀要件，即行為人在一定周期內反復多次提起相似的無關痛癢的訴訟請求；二是主觀要件，即行為人故意通過頻繁起訴起到騷擾施壓的案外目的。為了及時有效制止行政訴權惡意行使，可以探索建立差異化的立案審查機制，即人民法院對認定濫訴行為者所提起的類似行政訴訟進行嚴格審查，一經核實直接按照《行訴解釋》第55條第2款的規定，徑行退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，直接以濫訴為由裁定不予立案。最高人民法院在“陳則東訴浙江省人民政府不履行行政復議法定職責案”的判決為認定濫訴行為提供了范本，所提出的差異化立案審查機制和快速退回機制都具有推廣適用價值。第二，訴訟失信人信用懲戒機制。在經濟下行壓力增大、社會矛盾糾紛激增的特殊社會歷史時期，行政機關和人民法院擔負著艱巨的發展和穩定任務。如果任由極少數人濫訴行為的繼續橫行，不僅有限的司法資源被無端耗費，行政機關的正常工作受到滋擾，而且國家治理體系和治理能力的現代化也會遭受巨大挑戰。《全面提升司法效能意見》提出，要探索建立訴訟失信人名單制度，并與社會征信系統接軌，對不誠信的訴訟行為人實施信用懲戒。訴訟失信人信用懲戒機制的構建可從兩個方面入手。一是權利救濟系統內的聯合審查機制。對于記錄在冊的濫訴行為人，應當實現權利救濟系統內的信息共享。濫訴行為人在啟動新的申訴、復查復核、復議等救濟程序時，主管機關可以對其進行差異化的嚴格審查，防止其再度掀起新一輪毫無實質意義的救濟。二是法律服務領域內的從嚴審核機制。人民法院所認定的濫訴行為人的信息，可以逐步開放為司法行政機關、公安機關等與法律服務有關的行政機關共享使用，在其接受法律援助、從事公民等與法律服務相關的活動時從嚴審核，防止其對國家法律實施系統造成新的滋擾。當然，對濫訴行為人失信聯合懲戒的運用是一把雙面刃，需要在懲戒對象、懲戒范圍、懲戒周期等方面審慎推行，避免行政系統失信聯合懲戒過多過濫引發的合法性和正當性危機。

結語

自提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重大政治論斷以來，法治社會建設日益引起法學理論界的關注。法治社會的核心內涵是公權力運作系統之外的社會生活的法治化，社會成員的普遍守法、信法、尊法則是法治社會構建的基礎。行政訴權是否理性平和行使，關乎當事人實體權利的有效保障，關乎司法機關糾紛化解和社會治理功能的實現，關乎誠信社會建設的實效，需要加以及時規范和有力引導。通過行政訴權分層保障機制的健全，能夠引領依法維權、理性維權、誠信維權社會新風尚的形成，真正使法治的陽光照耀到行政訴訟活動的每一個環節。

作者：章志遠 單位：華東政法大學法律學院教授