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【內容摘要】從2014年4月1日起，醴陵市正式全面將全市31家鄉鎮納入財政國庫集中收付改革。本文結合醴陵市鄉鎮財政國庫集中收付改革后現狀，就如何進一步改進與完善鄉鎮財政國庫集中收付制度改革，加強收入管理，嚴格預算執行，規范財務支出，擴大直接支付，提高資金效益，進行了有益的探討。

【關鍵詞】鄉鎮財政;國庫集中收付;財政支付

一、醴陵市鄉鎮財政國庫集中收付制度改革采取的措施

按照財政部改革的指導意見，為實現“橫向到邊，縱向到底”的改革目標，從2014年4月1日起，醴陵市全面實施鄉鎮財政國庫管理制度改革。主要圍繞進一步提高鄉鎮財政資金運行的安全性、規范性和有效性，保證財政收支信息反饋的真實性、準確性和及時性，構建從源頭上預防和治理腐敗的重要制度屏障等改革目標，從理念設計、制度建設、權責劃分、管理模式、流程設置、要素完整等方面建立與完善了相關管理制度。

(一)遵循五權不變原則。

遵循了“資金所有權、資金管理權、資金使用權、資金審批權、債權債務管理權”五權不變原則。各鄉鎮仍是鄉鎮財政預算的執行主體，對其財務活動的真實性、合法性、合理性實行全面負責。鄉鎮財政資金的所有權和使用權歸鄉鎮，資金結余歸鄉鎮所有，市財政不集中、不平調。屬于鄉鎮財權和事權范圍內的資金歸鄉鎮管理，資金使用按規定程序由鄉鎮審批。鄉鎮債權債務關系不變，仍由鄉鎮享有和承擔。

(二)實行五統管理模式。

實行了“賬戶統設、票據統管、預算統編、工資統發、支付統辦”的管理模式。將鄉鎮視同為市本級預算單位執行國庫集中收付制度，結合“鄉財市監管鄉用”改革，市財政全面加強鄉鎮財政管理、嚴格執行非稅收入“收支兩條線”管理、規范執行國庫集中收付制度。

(三)實現五項改革目標。

實現了“規范賬戶設置、規范預算管理、規范收入管理、規范支付程序、規范賬務處理”的改革目標。健全與完善財政專戶管理制度，取消各鄉鎮在各金融機構的原有賬戶。建立健全統一的非稅收入收繳與撥付管理體系，實行票據“限量領用、定期繳銷”，執行非稅收入“收支兩條線”，做到票款同步、以票管收。按國庫集中收付制度改革要求，加強鄉鎮財政預算管理、指標管理、計劃管理、支付管理、資金管理、績效評價、監督檢查、績效考核。同時，進一步完善村賬鄉代管辦法，加強與規范“村級會計委托服務”的財務管理與監督。

二、醴陵市鄉鎮財政國庫集中收付制度改革取得的成效

醴陵市納入國庫集中收付制度改革的鄉鎮31家，從2015年1月1日起至10月30日止，共支付資金86，276萬元、27，107筆，其中直接支付85，854萬元、26，393筆，直接支付比例為99．51%;授權支付421萬元、714筆，授權支付比例為0．49%。

(一)建立了鄉鎮財政財務管理體系。

建立了具有可操作性、符合本地實際的鄉鎮國庫管理制度體系，包括資金支付辦法、會計核算辦法、基本業務流程等;推進鄉鎮收入全面預算編制，分大類項目逐項定額編制支出，使鄉鎮資金的支付都建立在全面預算基礎之上;制定了市財政與鄉鎮財務管理的相關工作職責，分工協作，加強對鄉鎮資金與財務的指導與監督。

(二)建立了鄉鎮國庫單一賬戶體系。

建立了鄉鎮國庫單一賬戶體系，明確市財政局為管理國庫單一賬戶體系的職能部門。撤銷了不符合改革需要的原鄉鎮賬戶，相應開設了國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、鄉鎮零余額賬戶、鄉鎮其他資金結算戶，通過鄉鎮國庫單一賬戶體系對鄉鎮資金進行集中直接管理，堵塞了資金管理，增強了財政調控能力。

(三)實行了鄉鎮資金零余額管理。

鄉鎮資金集中保存在人民銀行國庫或財政專戶，并根據鄉鎮企業每日辦理支付業務情況，通過財政零余額賬戶或鄉鎮零余額賬戶進行清算，有利于資金統一調度，減少撥付環節，提高資金使用效率。

(四)規范了分月用款計劃管理。

鄉鎮根據預算指標結存與收入進度情況，編報分月用款計劃，財政部門當日即可批復后申請用款，增強了鄉鎮使用預算資金的計劃性，提高了預算單位的用款及時性，財政部門也可以從源頭上監督與控制資金的用途和流向。

(五)運用了信息網絡系統。

鄉鎮用款計劃管理、資金支付管理、財務管理、會計核算等方面，均實現了網絡聯接、網上申報、網絡查詢，實現了實時支付、當日清算、適時查詢、信息共享，提高了支付效率，加強了資金監控。

(六)理順了鄉鎮財務管理。

在原“鄉財縣管鄉用”管理的基礎上，通過完善財務管理制度、明確會計崗位設置、規范操作系統與流程、組織業務培訓與指導，并按照全年無遺漏、分月有計劃的管理模式組織對鄉鎮進行財政監督檢查和業務指導，保證了改革后鄉鎮財務正常運行。

(七)明確了村賬鄉代管。

制定了《村賬鄉暫行管理規定》，明確鄉鎮財政所要加強對村級資金的管理，開設村級會計委托服務中心集中專用賬戶，并建立規范、有效的監管體系。財政部門及市直部門撥付村級的資金全部通過鄉鎮財政所下撥，并由鄉鎮財政所指定專人負責管理與核算村級會計服務業務。

三、醴陵市鄉鎮國庫集中收付制度改革后存在的問題

國庫集中收付制度改革是公共財政管理的基礎性、機制性的變革，是財政管理的根本性創新。國庫集中收付制度所確立的一整套管理流程，對預算執行的各環節都有嚴格的規范化、程序化要求，體現了科學理財和依法理財的觀念，增強了財政宏觀調控能力，加強了預算執行過程的監督控制和預算信息的透明度，將為醴陵市繼續全面深化財政體制改革、加強財政監督管理帶來深遠影響。要圍繞財政改革的目標和基本內容，剖析目前鄉鎮國庫集中收付業務與財務管理運行情況，在預算編制分類較粗、職能劃分不清晰、管理流程不完善、預算執行環節不嚴謹、財務管理分散無序、財務數據統計不完整等方面深化改革、完善制度、加強監管、推進考核等進行思考與解決。

(一)鄉鎮部門預算編制有待進一步細化。

鄉鎮部門預算編制是深化國庫集中收付改革的基礎，目前雖然實行了收入支出全面預算管理，但部門預算編制還未細化到具體執行的相應功能科目與經濟科目，且在預算執行過程中分類支付、指標調整比較繁瑣，不利于進一步推進鄉鎮國庫集中收付改革、加強鄉鎮財政收支管理。

(二)分月用款計劃管理有待進一步強化。

實行分月用款計劃管理主要是規范預算執行、方便預算單位用款。在實際執行過程中，實行網絡系統管理可以方便鄉鎮編報計劃與財政下達指標，提高資金撥付效率。但仍存在僅以預算指標與收入進度簡單控制撥付進度，鄉鎮基本支出與業務性專項簡單以授權方式下達，鄉鎮年度預算可使用指標超進度預撥等現象，財政部門從源頭上控制資金的用途和流向上所體現的管理職能不強、發揮效率不高。

(三)鄉鎮財務管理水平有待進一步規范。

鄉鎮負責人和財務人員要按照財經法律、法規和會計制度，對本鄉鎮經濟活動的真實性、合法性負審核和監督的責任。部分鄉鎮人員配置缺乏、財務素質欠缺，對改革政策認識不充分，對規章制度理解不到位，財務管理與核算不規范、不準確、不及時，執行過程中容易出現偏差，增加了進一步完善與推進鄉鎮國庫集中收付改革的難度。

(四)財務信息統計數據有待進一步優化。

鄉鎮會計單獨核算分散、鄉鎮領導認識重視不夠、財務管理基礎參差不齊、列支項目比較任意，且有些鄉鎮人為地通過授權支付方式避開了財政資金直接支付稽核審計，導致財務核算基礎數據不完整不準確，相關財務指標難以完整準確及時統計上報，難以有效為預算編制、執行分析和財政監管提供準確明了的依據。

(五)支付核算軟件系統有待進一步整合。

目前，國庫集中收付軟件使用的是方正春元系統、鄉鎮財務核算使用的是U8系統，軟件系統需要交叉使用、相互查詢，也為日常工作帶來一定的不便;支付系統與財務系統使用網絡聯接，網絡速度比較慢、聯接不穩定等因素也影響正常業務辦理;行政單位會計制度改革，如何有效結合國庫集中收付與財務管理核算，達到進一步提高軟件使用效率、促進工作開展的目的。

四、完善醴陵市鄉鎮財政國庫集中收付改革的設想

新預算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關重要，其關鍵是要做好新預算法實施的立法配套工作。財政部已明確提出，將抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度，加快形成一套較完善的現代預算制度。中央也相繼出臺了一系列厲行節約反對浪費政策規定，同時開展第二批群眾路線教育實踐活動，對進一步改進與完善鄉鎮財政國庫集中收付改革提出了全新的更高的管理要求，也要求我們積極適應深化財政體制改革形勢，進一步解放思想、統一行動、與時俱進、創新改革、求真務實、精益求精，全面深入推進鄉鎮財政國庫集中收付制度改革。

(一)加大宣傳、提高認識。

要加強對外、對內的政策宣傳與業務溝通，提高財經紀律意識，掌握政策規定精神，抓住業務管理環節，形成齊抓共管的局面。對“外”就是學習與宣傳中央與省級出臺的一系列作風建設規定，倡導鄉鎮厲行節約反對浪費、全面規范公務支出行為、統一規范津補貼發放、積極推行公務卡結算，確保政策規定落實到位;抓好與人民銀行、各銀行，特別是與各鄉鎮的密切配合，做好政策的解讀與宣傳工作，使改革得到理解和支持，也為進一步完善與改進鄉鎮國庫集中收付改革奠定基礎;積極主動搞好鄉鎮財務人員培訓和業務指導，不斷提升鄉鎮財務人員業務素質，大力提高嚴格執行財務制度的自覺性與主動性，確保支付改革工作得到鄉鎮領導與財務人員的支持與配合。對“內”就是要積極爭取領導與業務股室對改革政策的認知與業務的熟悉，繼續完善深化改革的配套方案與執行措施，形成職責明晰、協作配合、相互牽制、操作簡便的財政內部監督管理體系。

(二)加強監督、預防風險。

要分析建立鄉鎮財政財務監督風險點，并圍繞風險點建立相應系列防范管理制度與業務規程，確保改革順利推進與財政規范管理。通過建立與完善“政策安全、業務安全、資金安全、人員安全、信息安全”五個安全監管機制，抓好政策規定落實、業務審核監督、資金運行監管、人員廉政建設、財務信息保密等工作重點環節，全面深入推進鄉鎮國庫集中收付改革。一是完善內控制度，規范操作程序。進一步理順財務報賬業務流程，完善稽核審計規定，規范報賬業務審核要素，堅持分級牽制稽核制度，以防范財政資金風險，確保資金安全。二是監督關口前移，防患于未然。鄉鎮財政資金撥付前，預算、國庫、業務股室、采購辦、財政評審等相關業務部門要切實負起責任，對鄉鎮的資金申請額度、性質、類別等，要進行分析鑒定、監督審核，確保支付安全。三是完善財政直接支付與授權支付的后續監管機制。建立銀行、支付局、鄉鎮定期對賬制度，及時進行票證傳遞與核對，發現問題及時采取補救措施，確保業務安全。四是實行跟蹤問效，強化事后監督。建立由鄉財局、支付局、監督局對鄉鎮的財務行為進行事后監控與跟蹤問效的聯動制度，督促與檢查鄉鎮嚴格執行改革文件規定與財務制度;推進鄉鎮預算公開，主動接受社會監督、單位監督、組織監督、審計監督，確保人員安全。五是建立鄉鎮財務數據報送制度。明確規定報表時間、編制內容、報送范圍，及時掌握分析鄉鎮財務信息，支付局建立辦公性行政經費等財務指標動態備查賬，為執行分析、數據統計、財務決策提供準確依據;建立軟件內網封閉運行、檔案歸檔借閱規定、數據查詢報告制度、信息審批備案等制度，牢固樹立保密意識，嚴格執行保密紀律，自覺保守財政機密，確保信息安全。

(三)嚴格支付、規范運行。

嚴把支付節約關、支付時間關、支付內容關、支付方式關，堅持做到了事前監督、事中控制、事后檢查相結合，構筑了資金運行的“快捷安全通道”。一是要形成以財政直接支付為主，授權支付為輔的支付格局。明晰直接支付與授權支付范圍劃分細則，嚴格執行相關文件操作規程，嚴禁將應該實行直接支付或轉賬支付的項目改為提取現金或變相實行授權支付，限制提取現金作為備用金的行為。二是根據鄉鎮預算項目分類情況，年初科學合理核定預算單位授權支付上限額度與比例，擴大鄉鎮工資、津貼補貼統發范圍，防范下達授權支付資金的隨意性。三是要規范分月用款計劃鄉鎮申報、財政審核機制。督促各鄉鎮在預算指標內，按資金用途分月編報用款計劃，預算股、國庫股、鄉財局根據預算指標與業務性質認真區分、確認與批復用款計劃。

(四)強化預算、做好審核。

建立從預算編制、預算執行、預算約束、預算調整、預算績效的完整預算管理體系。一是建立預算編制體系。按照新《預算法》的規定，推進鄉鎮預算精細化。鄉鎮要認真細化預算編制的內容，把所有項目資金都編入部門預算，分別編制支出功能分類和經濟分類預算，詳盡地反映財政支出的金額、類型和用途，強化預算、規范執行、完整決算，并探索推進鄉鎮預算公開。市財政要加強鄉鎮預算的編制指導與審核，為完善鄉鎮預算資金分配程序和規范預算資金支付方式提供有力的支撐。二是建立預算監管體系。要加大財政業務股室審核職能，業務股室應詳細審核鄉鎮分月用款計劃，做到“八審核”，即“審月份進度、審鄉鎮、審預算科目、審支出要素、審金額額度、審支付方式、審資金用途、審專項說明”，并提出合理可行的財政直接支付和財政授權支付的款項和額度的建議數。三是要建立績效評價體系。要通過財政部門與鄉鎮兩級預算績效評價與資金績效評價，合理劃分市鄉村三級財權與事權，繼續逐步加大市財政對鄉鎮、村級轉移支付力度，實行資金使用跟蹤問效，確保鄉村兩級正常有效運轉。

(五)完善配套、積極探索。

積極打造鄉鎮國庫集中收付平臺，完善相關配套管理措施，全面促進改革進程。一是要根據鄉鎮財政國庫集中收付改革工作與業務發展的需要，不斷修訂完善規章管理制度、優化操作規程，構建業務與資金安全運行的保障體系。二是要以財政部門為核心建立財務數據處理中心，建立財政部門、銀行、鄉鎮專線聯網的自動化處理程序，逐步推進財政管理與財務管理軟件系統的統一協調，實現支付工作相關部門間的信息共享，構建全過程控制的網絡體系。三是結合行政單位會計制度改革，進一步完善鄉鎮財務管理與會計核算，建立財務運行、會計報表、數據分析的管理體系。四是積極探索鄉鎮公務卡改革試點工作，用改革的方式推進信息公開、推動廉政建設，構建懲防并舉的預防腐敗體系。

作者：譚軼濤