省域農業論文：循環農業中職責研究
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本文作者：陳紅衛 宰波 陳鋒正 作者單位： 河南科技學院
(一)政府在推動循環農業發展中的“應為”責任落實得還不夠到位
根據發達國家循環農業發展的成功經驗，循環農業發展的背后動力主要來自于政府財政壓力和糧食生產可持續發展的內在需求。2009年，河南省財政總收入為1921．8億元，農業投入資金為361．6億元，占財政收入總量的18．8%;2010年，河南省財政總收入為2293．4億元，農業投入資金為399．19億元，占財政收入總量的17．4%［4］。雖然河南農業投入總額在增加，可所占比例卻在下降，而同期全國農業投入的比例在不斷攀升。由于河南省是人口大省，整體經濟水平還比較低，特別是人均經濟指標還比較落后，政府總體財政能力是有限的，要維持耕地面積僅占全國十六分之一、產量卻達到全國十分之一的河南省糧食生產快速可持續發展，還是有相當難度的。相關數據顯示，盡管政府在農業方面的投入在不斷加大，但是由于生產總量的不斷增長和環境治理要求的不斷提高，經費缺口可能會繼續拉大［4］。從2004年起，河南省陸續出臺了一系列條例法規，對全省循環農業的發展起到了積極的推動作用。如《關于推進農業現代化建設的意見》(2004)、《關于開展創建生態農業示范區活動的通知》(2006)、《河南省節約資源條例》(2006)、《河南省清潔生產管理辦法》(2006)、《河南省水污染防治條例》(2009)、《關于進一步加強農業基本建設項目管理工作的意見》(2011)、《河南省農業綜合開發條例》(2012)等。這些政策法規的制定不僅從制度上保證了循環農業的健康發展，而且也為循環農業的可持續發展提供了法律保障。但是，由于受到經濟發展水平的制約，政府在加大對循環農業財政扶持力度方面卻表現出了較多的能為缺失。
(二)政府的引領責任在循環農業發展中的作用未得到充分發揮
首先，政府推動循環農業發展的機制還不健全。河南省政府對全省發展循環農業還沒有制定具體的總體規劃和推進計劃，農業主管部門對于關乎循環農業發展的主要工作缺乏計劃性。一方面，由于價格和成本的困擾，許多農戶和企業缺乏發展循環農業的積極性，加上政府宏觀調控政策的引導性差，農業循環經濟發展只能是紙上談兵。另一方面，河南省許多自然資源價格偏低，價格形成機制不合理，沒有真實地反映資源的市場供求關系、稀缺程度和利用的環境成本，資源價格體系改革滯后也制約了循環經濟的發展。其次，促進河南省循環農業快速發展還缺乏有效的激勵機制。河南省還沒有建立獎罰機制來引導人們按照循環經濟的思想進行生產和消費，引導全省農業生產按照循環農業的基本原則和途徑提升層次，還沒有形成市場機制吸引企業積極參與，政府在鼓勵農戶生產循環經濟產品以及鼓勵公眾購買與消費循環經濟產品方面，還沒有有效的激勵措施。而且由于宣傳不到位，農民了解較少，缺乏參與的積極性。第三，盡管河南省已經頒布了《節約能源條例》《農業綜合開發條例》《清潔生產管理辦法》等法律法規，但因這些都只是基于污染的末端治理，是等污染后再治理的被動措施，某些條款僅有一些方向性和概念性的籠統表述，并且專門針對循環農業發展的法規還沒有建立，不能適應發展農業循環經濟的要求。
(三)政府的監管責任在循環農業發展中還沒有履行到位
首先，河南省循環農業公共基礎設施投入不足、建設不到位。目前，河南省農業基礎設施還比較脆弱。一是許多地方農田水利基礎設施年久失修、功能老化，致使河道淤積、溝渠滲漏、防洪排澇能力減弱，保障能力明顯下降。二是鄉村道路交通情況雖有所改善，但地區差異很大。三是農村信息化設施和服務網絡還不健全，農民很難獲得國家農業政策法規、品種技術、市場供求、價格行情、農事氣象等信息。落后的農業基礎設施，已成為制約循環農業發展的主要障礙。其次，河南省循環農業的科技研發與推廣服務體系建設還不到位。近年來，河南省通過財政補貼等方式鼓勵開發秸稈氣化、固化成型、發電、養畜、廢水廢棄物循環再利用等清潔高效的循環農業新技術，并進行推廣應用，獲得了較好的成效。但目前，河南省政府在循環農業科技研發方面的投入仍顯不足，對循環農業實用技術的研究還較薄弱，農業循環經濟的技術支撐體系還沒有建立起來，特別是缺乏與循環農業產業鏈各個環節相配套的技術綜合與集成。調查發現，許多地方農技部門普遍存在基礎設施陳舊、科研設備匱乏等問題，不僅農業循環經濟發展中急需的技術無法得到滿足，而且已有的技術推廣應用也很不到位。第三，農業生態環境保護和市場監管機制還不夠健全。由于投入不足和市場監管機制還不夠健全，河南省農村生態環境問題仍十分突出。2008年，河南省環保投入占GDP的比重為3．2%，2009年下降到2．8%［4］，低于發達國家的平均水平，且由于監督管理機制不健全，專項資金使用效率較低;環境執法機構不健全、體制不完善，環保執法難以開展;且許多地市片面追求經濟績效，不重視對農業生態環境和自然資源的保護，致使有法不執行，甚至抵觸循環經濟相關法規的實施。與此同時，由于政府對循環農業市場缺乏培育和規制，如農產品市場監管還存在許多漏洞，農產品產地監測和質量追溯體系尚未建立起來、市場價格調節機制也不健全等，致使普通農產品與綠色、無機的循環農業產品處于同一銷售水平，循環農業的效益難以體現。
強化政府責任促進循環農業發展的若干建議
(一)完善推動循環農業發展的法律法規體系
盡管河南省已經陸續出臺了不少與循環農業有關的法律法規，但是這些法律和法規主要是為了保護生態環境、提高農業生產水平而制定的，僅其中的個別內容與發展循環經濟有關。為了加速河南省循環農業發展，應該從實際出發，借鑒發達省份的成功經驗，盡快制定一整套行之有效的政策和法律體系，諸如循環農業發展條例、農業生態補償辦法、農業投入品廢棄物回收與處理辦法等法規和措施，以此來調節和影響農業投資主體的經營行為，從而建立自覺節約資源和保護環境的激勵機制，激發農民發展循環農業的積極性。
(二)完善資金投入機制，多渠道籌集循環農業發展資金
縱觀世界上循環農業發展比較發達的國家均對從事綠色農業的經營者提供貸款和利息、價格等方面的財政補貼，而且還為需要資金支持的企業提供貸款擔保，從而保證了經營者能夠得到充足的資金，如美國、印度、日本、瑞典、荷蘭等［6］。河南省循環農業的建設和發展，諸如優良品種的引進、沼氣的建設、節水工程建設等無一不需要大量的資金物資支持。因此，要推動循環農業的快速發展，政府就必須要構建完善的資金支持體系，不斷增加對循環農業的人財物投入，對一些重大項目進行直接投資或資金補助、貸款貼息和稅收優惠等支持。
(三)建立生態循環型現代農業的技術創新與推廣服務體系
加大科研投入，大力建設一批先進的綠色技術科研基地，努力培養農業科技人才，聚合政府、生產、學校、科研部門的力量，加強對三類急需實用技術的研發:(1)廢棄物資源化技術，如飼料化、基質化、肥料化、能源化技術等;(2)減排減量化技術，如水肥藥高效利用技術等;(3)耦合技術，如循環生產中各個環節的耦合組裝，沼液肥料與作物養分需求以及施用時間的匹配等。創新農技推廣服務體制，全力建設以農村專業合作組織為主體，農技推廣站、畜牧獸醫站、農機服務站等政府涉農機構相結合，社會力量廣泛參與的多元化農技社會服務網絡體系，加快農業科技成果轉化步伐，全面提高農民科技文化素質。另外，政府還應采取積極有效的措施，促進農業部門形成跨區域的資源層級利用關系，從而使各系統之間通過產品、中間產品和廢棄物的交換與利用而互相銜接，成為一個比較完整的生態循環產業網絡，使資源得到最佳配置、廢棄物得到有效利用、環境污染減少到最低水平。
(四)切實強化對循環農業的組織領導
河南省各級地方黨委、政府要把認識統一到中央和省委的戰略部署上來，把推進農業現代化、實現河南農業持續健康發展作為“中原經濟區”建設的重要內容，把循環農業納入國民經濟和社會發展總體規劃，要制定政策措施，黨政主要負責同志親自抓，要進一步明確工作責任，強化督促檢查，確保各項政策落到實處。要將循環農業建設情況納入各級黨委和政府“三農”工作考核內容，納入有關黨政領導干部績效考評內容。省級有關部門，應盡快研究制定循環農業考核評價體系，認真做好監測評價工作［7］。省直有關部門要結合工作職責，抓緊研究配套措施。各級地方黨委和政府要根據本地實際，研究制定實施辦法，確保河南省循環農業有力、有效、有序推進。
