鄉村振興下的土地承包經營權流轉問題
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摘要：以安徽省蕪湖市作為研究樣本，對農村土地承包經營權流轉現狀進行調查，探究其顯現的問題和成因。總結蕪湖市農村土地承包經營權存在的流轉引導不足、流轉價格評估體系不健全、流轉方式簡單、流轉效益偏低等問題。對此，提出統籌規劃抓好源頭，完善流轉保障機制，優化流轉利益分配制度體系和穩步建設流轉交易平臺等建議。
農村土地承包經營權流轉是實施鄉村振興和發展農村經濟的重要抓手。近年來，隨著鄉村振興戰略的推行，農村土地承包經營權流轉問題凸顯，阻礙了農村土地的規模化、集約化利用。2018年1月2日，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》中指出:“農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。”土流網數據顯示，截至2019年年底，全國農村土地承包經營權流轉率不斷加大，流轉中轉包、合作、轉讓、入股、出租分別占6%、5%、48%、1%、41%，流轉地塊面積以6．67～66．67hm2居多，年限以40～50年為主，應積極引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業，穩步提高農戶收入。安徽省作為農業大省及糧食主產區，發展不平衡、不充分問題在鄉村最為突出。筆者以安徽省蕪湖市作為研究區域，調查整理蕪湖市農村土地承包經營權流轉現狀數據，總結流轉中存在的主要問題，并對其成因進行分析，探尋加快城鎮化、適應農村生產力發展和實現現代農業的鄉村振興的途徑［1］。蕪湖市作為國務院批準的沿江重點開放城市和皖江城市帶承接產業轉移示范區核心城市，總面積6026．61km2，2018年末戶籍人口388．85萬，GDP3278．53億元，居安徽省第二位。2012年行政區劃調整以來，蕪湖市設鳩江區、弋江區、鏡湖區、三山區，轄蕪湖縣、繁昌縣、南陵縣和無為縣4縣，涉及44個鄉鎮，鄉村戶數為725770戶。以蕪湖市作為研究樣本，設計調查問卷，采用實地走訪的方式，抽樣調查蕪湖市農戶，就流轉政策、流轉方式、流轉原因、流轉用途等方面進行走訪調查，了解農村土地承包經營權流轉中存在的問題，并提出針對性的改進意見。
1蕪湖市農村土地承包經營權流轉顯現的問題
通過設計調查問卷，采用隨機抽樣、實地走訪和網絡調查等方式，隨機抽取240個農戶，獲得流轉相關信息。240個樣本中，被調查者男性占比較大，多數人學歷偏低，以小學及以下為主。目前，調查區域農村土地承包經營權流轉以農戶主導模式為普遍現象［2］，其中86%存在流轉現象，剩余14%不存在流轉現象。經過調查取證，顯現的問題主要有以下幾點。
1．1農村土地承包經營權流轉引導不足
此次調查中，農戶進行流轉的動機主要是因為務農收入低流轉收入高。以非農就業農戶為例，由于家中年輕勞動力進城務工，剩余勞動力不足，只能轉出土地承包經營權，自留小部分土地用來種植蔬菜。蕪湖市城鎮化發展進程較快，當前形勢下農業生產的投入與收益不成正比，大量勞動力外出務工，新生代農民農業耕種能力在下降，農村土地耕種形勢日趨嚴峻，承包人棄耕、撂荒耕地等問題仍然存在［3］。農戶沒有深刻認識農村土地承包經營權流轉和再流轉的意義，流轉效率不高。1．2農村土地承包經營權流轉價格評估體系不健全據農戶反映，農村土地價值評估機構少，價格評估流于形式，評估方式簡單。在調查的240戶農戶中，以雙方自行協商占比56%，找評估機構占比6%，按市場價格占比34%，其他占比4%。農戶多數采用自行協商評估流轉價格，主要因為鄉鎮農村土地價值評估機構較少，評估管理和技術規范實施細則不完備、不健全［4］，部分農戶怕麻煩，認為自行協商比較簡便易行、容易操作。按照市場價的多為土地征收、征用，農戶極少部分去找評估機構進行評估。價格認定的不合理性，提高了農村土地承包經營權的風險程度。
1．3農村土地承包經營權流轉方式趨于簡單
通過調查發現，目前蕪湖市農村土地承包經營權流轉方式仍以轉讓、轉包為主，出租、互換或者其他方式流轉占比較少。以蕪湖市2017年4區為例，在流轉的1．44萬hm2土地中，轉讓面積占36．5%;其次是轉包占14．6%。當前，在積極提倡轉讓、轉包的同時，更應加大租賃和入股等新的流轉形式的比例，統籌城鄉發展調整用地結構矛盾，最大限度地實現農地資源的保值增值。在發生流轉關系的農戶中，農戶之間通過書面協議約定各自的權利和義務。絕大多數被調查的農戶認為書面協議比口頭協議更加保險和安全，書面協議大多是自行草擬，法律效率欠缺。也有一部分是口頭協議進行流轉，主要原因是家中勞動力不足或者已經搬離農村，流轉給親戚朋友以防止土地閑置。其中，耕地流轉的主要補償形式有多種，如收取現金、實物折價、承包地換社保、無償使用和其他等，現金或者實物是最常用的補償形式。承包地換社保大部分都是政府政策強制要求，被調查者的興趣不大，主要傾向于現金。
1．4農村土地承包經營權流轉效益偏低
根據農戶反映，農村土地承包經營權流轉后主要用于征收征用、糧食作物、蔬菜大棚、苗木花卉種植等方面，以征收征用和種植糧食作物居。土地流轉回收后，仍用于耕作占31%，繼續流轉占47%，挪作他用及其他等占22%。其中，繼續流轉雖然占比較大，但是仍不能有效農戶增加收入、改善農民生活。部分種糧大戶反應，雖然流轉后提高了土地利用效率，但隨著農藥化肥等成本日益增高以及糧價走低，致使流轉效益低于預期目標。有些種糧大戶因管理不善等造成收益較差，甚至出現虧本，引發提前退租、再流轉等矛盾糾紛。如作為蕪湖市城鄉結合部的火龍港周邊的村落，多數農戶在土地流轉后重新選擇就業渠道，進入安徽三只松鼠股份有限公司等其他就近企業或工廠務工，提高家庭收入。
2蕪湖市農村土地承包經營權流轉現狀成因分析
安徽省農村實施土地承包經營權流轉時間較早，以蕪湖市南陵縣農村土地使用制度改革試點區域作為代表，立足地區實際，深入模式研究和評估，構建區域差異化的流轉模式。但是，由于流轉形式和內容不斷的變化，流轉過程中產生的糾紛矛盾等問題日益凸顯。調查顯示，在被調查的240戶農戶中，流轉過程中權益受到侵害的占13%，主要集中在補償不到位、不及時、不符合標準等方面。為了找尋問題產生的原因，對其作如下分析。
2．1政策落實和信息服務不完善
調查數據顯示，多數農戶反映流轉信息流通渠道窄，信息化建設力度不夠，政府部門對農村土地承包經營權流轉政策落實程度不高。部分農戶指出，很多流轉政策在上傳下達環節不通暢，農戶對政策信息的獲取渠道有限，政府宣傳力度不到位，農戶關心的政策實施力度不強等。當前，多地市推出農村土地承包經營權流轉信息化應用平臺，響應智能化、智慧化服務的號召，以此方便群眾，將復雜的農村土地承包經營權流轉簡單化、便利化。蕪湖市作為農村土地使用制度改革先行者，更需要加快農村土地承包經營權流轉信息化服務建設進程。此外，由于宣傳欠缺、法律意識淡薄，受自身文化素質限制，多數農戶對農村土地承包經營權流轉的政策或法律了解不全面，農戶主動意識不強。
2．2流轉程序和公開交易規則不規范
據統計，蕪湖市農村土地承包經營權流轉數量逐年增多，但流轉程序不規范的現象仍屢見不鮮。經整理，有127個農戶沒有進行備案直接流轉，占總調查戶數的52．91%，反映出絕大多數流轉往往都是農戶私下進行，缺少申請或者備案程序。按照現行的《土地承包法》規定，流轉環節需要進行備案，以備后期查看，保障流轉參與主體對流轉方面的審批權和知情權，監督流轉工作。以蕪湖市三山區螃蟹磯村為例，在被調查的28戶農戶中，私下流轉簽訂合同的達到19戶，只有1戶是嚴格按照流程進行備案流轉的，而其他農戶簽訂了一些書流轉面協議，協議中也只是對流轉的金額和期限作了說明。為實現農村土地的規模化、集約化利用，只有按照流轉程序、符合交易規則，才能形成長久的穩定的流轉關系，保護參與主體的合法權益。
2．3流轉信息動態監控不及時
從調查統計數據來看，蕪湖市農村土地承包經營權流轉過程管理匱乏，流轉信息監控不及時。隨著蕪湖市經濟社會的快速發展，外來人口不斷增多，少部分外地人員看中蕪湖市農村土地的經濟價值，選擇承包農村土地進行種植蔬菜和樹木。在調查中，有57戶農戶存在農村土地承包經營權流轉到非本村集體經濟組織的現象，集中在火龍崗、三華新城等城郊結合部區域。另外一部分農戶遷入城市，原有的農村土地距離較遠，只能選擇承包給非集體經濟組織以外的農戶。除此之外，還存在流轉后土地“非農化”“非法化”的現象，例如通過收取高昂的補償費，將流轉土地轉給他人建住房或者廠房等。為了有效利用農村土地，提高利用效率，必須全面梳理流轉信息，及時有效登記、監測，強化過程監管，倒逼土地流入方不斷提高自身合同履約能力，防止違法用地現象的發生。
2．4土地政策及制度保障不健全
2019年，蕪湖市城鎮化率達到65．54%，比2010年54．60%上漲10．94%。在新型城鎮化快速發展的背景下，鄉村振興步伐不斷加快，農村經濟社會發展速度逐步提高，但土地作為農民的基本依靠的狀況沒有改變。在現行的農村中，農戶的社會保障問題仍存在，農業發展受自然影響大，農村土地投入回報周期長，部分農戶思想意識上仍以土地作為生存的根本，不愿意或者抵觸農村土地承包經營權流轉，流轉積極性不高。因此，需要因地制宜制定流轉政策，從利益分配和權益保障的角度，逐步構建完善的流轉體系。
3完善農村土地承包經營權流轉的建議
不同的地理區位、經濟社會發展水平、地貌特征以及土地節約集約利用情況，對農村土地承包經營權流轉的影響程度也大相徑庭。當前，應結合不同區域的農村土地承包經營權流轉現狀，采用不同的流轉模式和方法，建立農村土地承包經營權流轉動態臺賬，穩步提升農村土地承包經營權流轉效率。相關建議如下［5－12］。
3．1抓好源頭統籌規劃
以土地利用總體規劃作為龍頭，協調和銜接好基本農田保護、產業發展、村鎮建設和生態環境保護等規劃。以村為單位，積極穩妥地推進農村土地承包經營權流轉，實現全域規劃、全域設計，緩解城鄉用地結構矛盾，在保護耕地的基礎上發展農村經濟。加大對新型農業規模經營主體的支持力度，在財政、金融、工商和稅收等方面給與政策傾斜，建立健全金融信貸扶持機制。穩步推進農村金融體制改革，著重發揮金融支農功能，提高農民的貸款能力，鼓勵農村土地承包經營權、農作物等實施抵押。多維度、多層次建立穩定的投資回報機制，為投資者的合法權益提供有效保障。
3．2完善農村土地承包經營權流轉保障機制
以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度，逐步建立有序、規范流轉的體系。對打破地域、行業和城鄉界限的農村土地承包經營權流轉要加強監督，有效提高入股、出租等其他流轉方式的比重。設施農業、觀光農業和農業科研用地過程中確需征收的，允許農村土地承包經營權跨所有制流轉。對“確權不確地”的流轉方式要因地制宜、分類指導，加速農業生產要素流動和土地規模化經營。通過規范流轉管理工作、機制和規程，建立常態化的第三方評估農村土地承包經營權流轉價格制度，提高土地流轉風險防控能力。
3．3優化農村土地承包經營權流轉利益分配體系以惠農
利農政策為基礎，對自愿流轉土地的農戶給予適當補助，包括對發展土地規模經營的專業農戶給予項目和資金扶持，對帶動農民就業較多的農業龍頭企業給與專項資金獎勵，提高農民技能水平。對農村土地承包經營權流轉獲得的土地交易收益，參考農村集體資產管理規定，應納入農村集體財產統一管理，用于本集體經濟組織成員社會保障、福利分配以及新農村建設等。可采取建立農村土地承包權經營權流轉專項基金，來滿足流轉過程中亟需的資金需求。
3．4構建智能化農村土地承包經營權流轉交易平臺拓寬
中介組織參與的土地市場交易體系范圍，建立土地流轉交易信息庫和智能應用平臺，以市場導向，形成以政府服務為主、自負盈虧、自主經營的土地流轉交易中心，及時供求信息、提供交易場所、縮短交易時間，構建城鄉一體化的土地市場。不定期考核中介組織，為市場信息收集、咨詢、預測、評估等服務做好監督。設立農村土地流轉糾紛仲裁機構，由農業、司法、國土等部門共同組建，處理土地流轉糾紛相關事宜，為平臺建設保駕護航。
4結語
鄉村振興之“基”包括鄉村振興之生產、生活和生態基礎，依托“人、地、業”，而農村土地是農村經濟社會發展的根本。但是，隨著農村土地承包經營權流轉的不斷推進，制度缺陷、土地市場缺失、流轉利益分配不均等制約因素仍阻礙流轉進程，非農化、非糧化、非法化等現象仍然存在［13］。因此，在遵循因地制宜、統籌整合、以民為本，維護權益的原則的基礎上，不僅要在規劃層面做好統籌協調，更要落實基層保障機制，加強流轉各環節的監督和管理，積極發揮中介組織的信息收集、、咨詢等功能。與此同時，積極推出相關金融政策來促進土地流轉項目的發展，加大農村土地整治和鄉村扶貧力度，以農業生產基礎設施建設來帶動農村土地承包經營權流轉。從農村土地權屬、集體土地交易制度、農村金融制度等角度，因地制宜探索不同區域的流轉方式和發展模式，確保農村土地承包經營權流轉的順利推行。
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作者：張平平 魯成樹 單位：安徽商貿職業技術學院
