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摘要：農村土地流轉是基于對生產要素優化配置而提出的長期性政策，是土地使用權的流轉，關系到農村生產力與生產關系的發展，其本質是讓渡土地的使用價值。當前我國在農村土地流轉的實施過程中，在土地要素活力、土地流轉主體、商業資本注入、農民土地思想以及土地流轉利益方面還存在一定的問題，很大程度上阻礙了鄉村振興戰略的推進與開展。因此，本文主要對鄉村振興戰略下農村土地流轉存在的問題進行分析，并在此基礎上提出針對性的優化路徑，為鄉村振興戰略背景下的土地流轉提供借鑒。

關鍵詞：土地流轉；鄉村振興；農村；問題

引言

農村經濟的發展與產業結構的調整有賴于生產要素的優化配置，隨著鄉村振興戰略的提出，加快調整農村落后的生產關系，促進生產力的提升被提上議事日程，土地要素首當其沖，由此提出改革土地管理制度，土地流轉應勢而生。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，開啟了農村土地流轉的序幕；2014年，中央和國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，農村土地流轉進入新的發展階段。隨著土地流轉的加深，土地流轉規模逐漸擴大，根據國家統計局公布的數據顯示，從2004年到2018年，全國家庭承包耕地流轉面積從0.58億增長到5.3億畝，有力地推動了農業規模化發展和生產力的提升，促進了農村經濟的發展。農村土地流轉在解放生產力的同時，還帶來了充足的資金，根據中國社科院調查，農地整體租金水平每畝每年290元，按5％的平均收益率計算，我國18億畝耕地的潛在價值為10.44萬億元①。如此龐大的市場體量，不僅有助于開拓農村市場，還有力地促進了鄉村振興戰略規劃的實施。

一、鄉村振興戰略下實施農村土地流轉的現實要義

1.鄉村振興戰略離不開土地流轉對于農村經濟而言，土地是重要的生產要素，是農村經濟的有機組成部分，發展農村經濟，離不開對土地這一生產要素的優化配置，而土地流轉恰好迎合了這一發展需要，因此，通過土地流轉，可以實現規模化生產，從而成為鄉村振興中發展農村經濟的保障。對于農民素質而言，土地流轉可以解放土地要素上的勞動力，轉化部分勞動力投入到農村規模化生產經營中，同時刺激另外部分勞動力轉移到城市，從事現代化建設，這種勞動力的轉化與轉移，都能較大水平的提高勞動力素質，從而為鄉村振興戰略的實施提供充足勞動力。對于農業產業調整而言，土地流轉的推行，使得農業規模化種養與集約化生產成為可能，提升農業產品的附加值，從而推動農業產業結構的調整，最終也能促進鄉村振興戰略的進程。2.土地流轉促進鄉村振興戰略的進程鄉村振興戰略涉及新農村建設的方方面面，貫穿了農村經濟、政治、文化、社會等發展內容，屬于上層建筑的范疇。土地流轉是通過對土地這一生產要素的內部調整來達到提升生產力，改善生產關系的，因此屬于經濟基礎范疇。經濟基礎決定上層建筑生，因此，土地流轉通過對生產力與生產關系的影響，最終決定鄉村振興戰略的實施效果。土地流轉是社會主義經濟快速發展與農村集體經濟得到改善的情況下，對家庭聯產承包責任制的延伸，是進一步解放勞動力，改善生產關系的重要舉措，對于農村社會經濟的發展具有推動作用，因此，可以促進鄉村振興戰略的進程。

二、鄉村振興戰略下農村土地流轉存在的問題

（一）土地要素的活力不足，流轉水平不高當前我國農村土地流轉的水平還不高，按18億畝的耕地紅線計算，截至2018年底，全國土地流轉面積僅為5.3億畝，占比為29.44%，流轉規模相對較低。在流轉總量上，從2004年土地流轉試點進行到2018年的十幾年時間里，土地流轉的增量有限，主要分布于小規模的個體戶種植、養殖的土地需要，因此單塊土地流轉規模小，流轉形式比較低級。在市場參與上，據不完全統計，自2008年以來全國已成立市縣級農交中心（所）一千多家，但是由于農村土地的特殊性，在農交中心進行流轉交易的數量極為有限，土地產權進場交易比例低，市場化程度較低。在功能覆蓋上，土地流轉包括林地、耕地、草地等多種類型，但是由于地區產業結構的不同，流轉中的土地類型分布也不盡相同，導致某一區域內部分類型土地流轉過熱，而另一類型土地則無人問津的情況發生。這些因此的存在，影響了農村土地流轉的整體水平，降低了土地要素的活力。

（二）土地流轉的主體錯位，缺乏規范程序農村土地流轉過程中，受讓方大多是以家庭為單位的土地承包責任人，而承包方大多為家庭農場、農業合作社或農業企業，二者之間的流轉基本沒有中間方的直接參與，從而導致流轉主體之間的關系不均等，受讓方往往處于劣勢。同時，單個農戶比較分散，擁有的土地量有限，承包方基于統一需要，主要將對象鎖定在擁有土地所有權的村集體，從而造成了主體錯位。在主體錯位之下，土地流轉的問題突出表現在以下三個方面：一是土地流轉的簽訂不正式，尤其是較小規模的承包方，如家庭農場，土地流轉往往是口頭約定，缺少法律支持。即便是鑒定了土地流轉合同，也面臨簽訂手續不規范，合同條款不明確等問題，從而造成土地流轉后管理上的麻煩。二是土地流轉的效力減失問題，根據法律規定，農村土地流轉的期限不得超過承包期的剩余期限，但是目前部分土地流轉合同期限超過了二輪承包合同時間，造成一定時限內土地流轉在法律上的效力減失。此外，部分土地尚未確權，不明晰的產權讓流轉交易無從談起。三是土地流轉的備案登記不全面，例如部分土地在流轉過程中違反相關規定，如改變土地用途等，導致土地流轉審批未能通過，更未報備政府國土管理部門，從而形成土地流轉證件不齊，土地用益物權不確定以及相關資料欠缺等問題。

（三）商業資本的盲目侵入，土地性質多變商業資本進駐農業領域取決于地區資源稟賦，土地作為一種農業生產資料，土地流轉需要商業資本的注入，但是在實際開展過程中，資本以逐利為目的，自發性與盲目性的特點為商業資本的違規運作創造了條件。在自發性上，地區政府并沒有對土地流轉制定詳細規劃，商業資本的進入以市場為基礎，例如對于可開發性強的土地，資本涌入則相對較多，如此一來，自發的資本進駐會加大部分農村地區資本的負荷，并且由于資源稟賦差異，地區資本過剩或稀少的情況大量出現，為農村經濟同步發展造成影響。同時，市場中以土地流轉平臺、供需對接系統等方式存在的商業資本服務體系，由于沒有形成系統化的服務原則與交易規則，導致商業資本的入駐難以體現市場的公允性與權威化。在盲目性上，由于資本的逐利是一個前后相繼的過程，較早進入土地流轉的資本獲得了利益，后面的市場資本便會盲目跟風，大量涌入，假如運營不善，便會引發資本撤資，最終導致土地流轉成為一紙空談。再加上地方政府的追求的績效工程，在利益驅動下，利用土地招商引資，也成為助長土地流轉中商業資本盲目性的重要原因。與此同時，在自發性與盲目性的商業資本涌入基礎上，由于缺乏規范的程序，農村圈地、炒地現象屢見不鮮，違規占地、變更土地性質用途現象，導致出現土地“非農化”“商業化”問題，擾亂了農村經濟的正常發展秩序。

（四）傳統思想的制約束縛，流轉意識不強農戶作為土地的承包者，是土地流轉中的受讓方，也是決定土地使用權流轉的關鍵。但是，由于受到早期小農經濟的影響，傳統個體農戶的小農思想根深蒂固，一是對家庭承包責任制下的土地存有深深的眷戀，不愿流轉，二是對土地流轉后的生存基礎存在憂慮，不敢流轉，從而導致部分農戶對土地流轉產生一定的抵觸，影響土地流轉的正常進行。同時，由于中國五千年的農耕文明，使得農戶將土地看作比生命更為珍貴，寧肯撂荒，也不愿與土地使用權分離，從而加強了土地流轉問題的程度。傳統思想的制約束縛，導致農村土地流轉發展進程緩慢，最終影響到農村生產力與生產關系的調整，不利于鄉村振興戰略的全面實施。此外，由于部分地區土地流轉沒有做好農戶的思想工作，出現強迫流轉等一系列惡性事件，惡化了土地流轉過程中承包方與受讓方的關系，成為部分農戶不愿流轉的原因之一。

（五）土地流轉的矛盾突出，利益協調不均農村土地流轉的矛盾有兩個方面，一是來自農戶、企業與政府三方面的利益沖突，其矛盾集中圍繞著各自利益的爭取。與土地流轉直接的利益攸關者只有農戶與企業，農戶讓渡土地使用權，獲得土地流轉補償；承包者獲得土地經濟權，給付補償，二者均為理性的市場主體，在利益協調上具有矛盾。在服務型政府的構建中，政府也參與到農村土地流轉的過程中，為受讓方與承包方搭建合作平臺，起著居間調節的作用，但是在政績驅動之下，加之農地價值評估制度不健全，為急于招商引資的政府提供了妥協操作的可能性，這種妥協讓步一定程度上損害了農戶的利益。二是來自村民個體利益與農村整體利益之間的矛盾。由于土地要素的差異性，區域內土地流轉的開展也隨之具有差異性，而農村是集輿論、傳統、習俗為一體的內生秩序圈，在“不患寡而患不均”的小農思想下，當農戶在面臨土地流轉差異下的利益分配差距時，便會導致原本存在的內生秩序失衡，從而加深土地流轉的沖突。

三、鄉村振興戰略下農村土地流轉的路徑優化

（一）保障農民利益，深化制度改革鄉村振興需要放活農村市場，因此，針對土地流轉過程中活力不足，流轉水平不高的問題，需要在保障農民利益的基礎上，深化體制改革，盤活農村存量土地資源。具體而言，保障農民利益就是要完善農村土地管理辦法，讓農民在逐漸與土地生產要素脫離過程中享受到帶來的紅利，同時完善農民利益維護的法律通道，通過農戶積極性的提升來提高農村土地流轉的活力。在深化制度改革方面，一是提高土地流轉主體的參與性，盡量提高流轉的規模化與集約性，通過擴大農業生產規模來帶動土地流轉的規模化，通過形成產業集群來促進土地流轉的集約性。二是完善市場服務體系，在提高農村土地流轉服務質量的時候，降低費用與精簡程序，提高農村土地流轉的進場交易比例。三是以打造多元化的農業經濟體系來應對土地流轉的功能覆蓋面積小的問題，結合區域土地類型情況，發展相關產業，以增加各種類型的土地流轉覆蓋面。

（二）理順產權關系，完善規范程序農村土地流轉中的主體錯位很大程度源于產權關系混亂，農戶在家庭聯產承包責任制下享有土地的使用權，村集體享有的是土地所有權，而土地流轉是使用權的流轉，因此，承包方不經過農戶直接與村集體商討土地流轉是主體錯位之下的產權關系紊亂形成的。理順產權關系，需要健全農村土地管理制度，明確農村土地確權的依據，建立流轉土地預期預警監管制度，加大政府在土地流轉中的作用，盡快完成農村土地確權工作。完善規范程序，一是通過普及法律、制定政策、召開會議等方式提升土地流轉合同簽訂的正規性，綜合規范土地流轉的申請流程、簽訂合同、發放證件以及歸存檔案等細節，逐步建立起土地流轉的規范化體系，抵制口頭約定等不正式的土地流轉程序。二是堅持市場化導向，確定土地流轉的市場定價與流轉期限，規范市場主體的經營活動行為，維護承包方與受讓方的合法權益，避免土地流轉的違規失效。三是強化政府監管，嚴格執行土地流轉備案登記管理辦法，明確農地流轉的性質與證件審批管理。

（三）控制資本進駐，依法實施流轉在土地流轉的商業化發展過程中，資本進駐不可避免，但是針對商業資本的盲目侵入，可以采取以下手段合理規避：首先，堅持資源稟賦理論，立足于土地要素的優劣進行資金要素配置，避免不科學的粗放式投入，可對部分開發性較強的土地優先流轉，在帶動農村經濟發展過后，再集中流轉開發性較弱的農村土地。其次，制定商業資本進駐準則，以農村經濟發展為根本立足點，著力解決土地流轉市場信息不對稱的問題，保證土地流轉供給資金規模的合理性。控制資本進駐的主要目的在于避免市場經濟自發性引起的無序競爭，土地流轉遵循先入為主的原則，一旦流轉程序辦理完結，便不再接受其他資本進駐。再次，加強政府引導，避免商業資本的盲目進入。制定農村土地流轉規劃與定價范圍，避免政府因為績效工程引入的劣幣資本導致后續的撤資問題。最后，加強土地流轉后的土地性質管理，提高土地流轉交易的公平、公開與公正，完善法律政策，不得變更流轉土地的性質用途與使用類型，嚴厲打擊農村圈地、違規占地、炒地等行為，杜絕土地流轉出現的“非農化”與“商業化”問題，維護農村經濟的正常發展秩序。

（四）加強教育宣傳，提高農民收益針對傳統小農思想對鄉村振興下農村土地流轉的制約束縛，需要在保障農民收益的基礎上，通過教育宣傳來解放思想，提高流轉意識。教育是改造思想最好的辦法，受到農耕文化的影響，農民對土地情有獨鐘，因此，教育的目的不在于剝奪農民對土地的熱愛，而是在提升收入水平，并保障了基本的生存條件之后，以土地的集約效益為突破口說服農民，達到土地流轉的目的。在宣傳方面，以土地所有權與使用權為基礎，解讀黨中央關于土地流轉的相關政策與制度，說明土地流轉的本質以及對鄉村振興的意義，并通過具體的施行案例，消除土地承包方與受讓方之間的誤會，解除農民后顧之憂，從而改造農民的小農思想。此外，教育宣傳離不開實踐的結合，通過培育一批土地流轉經營的典型，讓農民看到土地流轉的積極作用和前景，并使土地流轉后的農業企業“反哺”農民再就業，讓農民得到實惠，增加收益，對農村思想解放起到事半功倍的效果。

（五）尊重內生秩序，緩解矛盾沖突農村經濟的流通度不高，具有一定的封閉性，因此在長期生產活動中形成了內生秩序，土地流轉中利益的分配與矛盾的解決，都需要尊重這一內生秩序。面對企業、農戶與政府之間的利益沖突，首先需要合理處置企業與農戶之間的利益關系，納入市場體系，遵從市場經濟發展的客觀規律，制定土地流轉的補償標準，從而保證雙方利益的獲得。其次，對由于政府盲目追求政績引起的利益分配失衡，可以通過公開透明的土地流轉程序與服務型政府的強化，緩解利益沖突，使農村土地流轉有序進行。再次，當村民個人利益與集體利益發生沖突時，以資源稟賦理論為基礎，正確認識土地要素的利益分配差距，也可以通過集體補償的方式，使全體農戶在土地流轉方面補償的標準具有一致性，從而營造和諧的社會環境，增強村集體的凝聚力，最終促進土地流轉活力的提升。

參考文獻

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［3］王曉雯，劉蕾.農村土地經營流轉問題探析——以壽光市“大棚兩改”為例［J］.科技經濟導刊，2019，27（33）：179-180.

作者：朱敏霞 單位：江蘇商貿職業學院