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摘要：今年來我國加強對土地進行合理的利用規劃，得我國在土地用地總量方面得到了進一步控制，并且耕地方面也得到了進一步地保護，但是情況還是不夠樂觀。特別是在黨提出了保護自然，建設生態文明理念后，順應環境需求尤為凸顯。如何把生態文明建設和土地利用規劃合理有效地結合起來是迫在眉睫需要進一步解決的。因如，文章積極探索生態文明背景下土地利用在規劃上存在的問題及對策。首先提出生態文明背景下土地整治規劃改革的意義，再分析現有土地利用規劃面臨的問題，最后指出生態文明背景下土地利用規劃相應的解決對策。一方面進一步增強生態文明建設意識，突出強調生態建設的重要性，融入生態文明理念的必然性，在今后土地規劃中是不可或缺的，另一方面也為推動綠化建設，促進生態文明建筑提供新構思。

關鍵詞：生態文明建設；土地規劃；問題及對策

1生態文明背景下土地利用在規劃上改革的意義

目前很多國土單位在土地利用規劃方面還是簡單地以解決耕地“占補平衡”或建設用地指標為目標進行規劃，在土地利用規劃上幾乎沒有融入生態文明理念，所以顯現了一連串問題，例如資源日益緊張、嚴重的環境污染、生態系統惡化等。面對如此嚴峻的形勢，必須要轉變思想，納入生態文明建設的理念，尊重、順應、保護天然環境，讓土地在原有風貌的基礎上可持續性發展，穩定生態系統的平衡，避免環境惡化加劇。因此，在生態文明的背景下，土地規劃改革勢在必行，重點要以生態文明理論為指導，全面統籌、綜合協調土地整治活動與自然環境的關系。優化土地資源，整治規劃模式是優化國家土地空間開局的主要途徑和關鍵點，在生態文明背景下土地利用在規劃上的改革一方面有利于建設生態空間更好地讓山更清水更秀，另一方面也給自然環境留下更多的修復空間，大力發展環保型生態農業，給子孫后輩留下綠水青山。

2土地規劃整治利用中出現的問題

2.1城鄉缺乏統籌，土地開發利用存在較多弊端

農村土地流轉雖有中央政策的引導，但缺乏執行力度，土地資源的管理和利用仍呈現分割狀態。（1）城鎮與農村建設用地所有權不同，流轉性也隨之天差地別，前者屬國家所有，可進入市場流轉；后者屬集體所有，依法不能流轉。城鎮和農村土地無法統籌開發，空心村、閑置地等低效粗放經營問題凸顯，而且這種土地制度的二元結構，導致的土地利用收益也有著天壤之別。（2）農業土地利用效益低，為促成城鎮用地迅速擴張，導致違規用地行為增加。（3）經濟的高速發展的代價是能源、資源的高消耗以及生態環境的犧牲。以至于局部地區土地破壞、退化嚴重，土地生態環境總體呈惡化趨勢，耕地保護和糧食安全受到影響。（4）受傳統經濟體制制約，各類用地比例、結構失調。城市用地中生產性用地比重較高，例如工業區等，占比相對較低的道路交通用地已不能滿足城市發展及生態環境改善的需求。“攤餅”式城市發展規模，利用率不高，城市開發建設的盲目性導致城鎮地價差異明顯，郊區、鄉村被占土地現象日益嚴重。同時，由于土地利用與空間布局的不合理，造成用地緊張與浪費并存，嚴重違背可持續發展戰略。（5）由于受城市戶口政策限制，進城農民工無法享受和城市居民同等待遇，工資低、工作忙，加上無力負擔城市生活成本，促使其選擇回農村養老。農民工無法融入城市，無法脫離鄉土的情況，造成了他們的雙重身份，雙重占地現象使農村居民點和城市用地同步增長，用地緊張。

2.2生態保護意識淡薄，生態環保觀念未納入實施過程

當前生態環保觀念尚未真正納入到土地整治規劃中，土地用途管制針對性和靈活性不足。土地整治規劃仍停留在傳統范疇上，新增耕地范圍、農用地整治力度、農村建設用地整治目標、宜耕后備土地開發廣度等，嚴重滯后了生態土地建設的發展需求。土地規劃項目實施形式化，普遍存在重“量”輕“質”的情況。相對重點管制對象——耕地而言，我國對非農用地、生態用地等管控力度較弱，用地轉用手續審查不嚴，流程不夠嚴謹規范，缺乏一系列前期基礎研究工作，如土地適宜性評價、水文地質調查、自然災害評價、生物多樣性調查等，從而導致部分項目布局在山水資源保護敏感區域，生態環境遭到嚴重破壞。同時，建設用地布局管制方式過于理想化、建設階段實施的較多不確定性，甚至占用基本農田導致無法實施，多種矛盾，既加重了規劃調整的負擔，又阻礙了優勢項目落地。

3生態文明背景下土地利用整治的解決對策

（1）充分發揮政府職能作用，轉變觀念。將政府職能真正轉移到公共服務上，使政府成為土地管理者，確保土地規劃利用工作的順利開展。堅持“可持續發展”的理念，實現城鎮化建設與環境、人口、經濟的高度統一。（2）注重落實，強化執行力，加強土地資源優化的質量。將土地利用生態化貫徹落實到位，環環相扣，使各類用地得以合理布局和安排。對嚴重影響生態環境、污染重的建設項目不安排建設用地，從源頭上嚴格控制，杜絕建設項目對環境的污染。不斷完善土地制度，以統籌城鄉土地資源為主線，統一土地市場，規范土地規劃，讓土地最大限度地得到優化。（3）以科學發展觀為統領，堅持“保護優先，預防為主，防治并舉”的生態環境保護基本方針，遵循土地環境保護和建設有效結合的基本原則，將基礎性生態用地作為重點保護對象，加強對土地生態環境的治理力度，根據年度規劃，提前摸排申請的項目，視輕重緩急，嚴格城鎮建設用地預審和審批程序，有序控制城鎮規模擴張，并因地制宜改善土地的自然環境，以保障區域生態安全。用科學的發展觀指導土地編制、整治規劃，是土地規劃工作有序進行、實現預期目標的有力保障。（4）做好土地整治規劃的環境影響分析，在土地布局規劃中是否存在制約區域地塊的生態自然環境發展，是否能充分利用土地結構，依據生態系統建立和諧友善的土地開發利用模式，切實做到生態與建設協調發展。（5）根據經濟社會發展的需要，按照土地適宜性，重視土地的循環、低碳、生態利用，對園地、林地及其他農用地進行合理布局，明確城區、鄉村用地改建的重點工程，推進特色農業規模化、專業化經營，充分發揮農用地的生產、生態、景觀等綜合功能，拓展綠色空間。還要充分考量區域內的實際發展情況和民眾的不同需求，以及城市周邊的自然環境，土地利用規劃應與周邊自然契合，自主地保護自然環境。需要做到以下幾點：①合理規劃引導城鎮擴張。②統籌協調城鎮鄉村區域居民點的建設用地。③優化區域城鄉用地布局，不斷優化城鄉建設用地的結構。④嚴格遵循規劃主體功能區，以科學配置為重點，對城鄉密集區進行土地規劃，以級別為要點，劃分生態環境保護區。不同功能區的區域管制、土地開發利用率、用途等要有差異性，從而優化不同城鎮鄉村區域的土地空間布局。（6）因地制宜規劃城鄉各類用地格局，使其符合生態文明建設的要求，協調配置社會活動用地和居民點，保護原有耕地、林地、草場、河流水系等生態系統，與此同時，加強生態環境基礎設施建設，大力開展生態環境問題治理等方面的綜合整治工作。（7）順應形勢發展，加快修訂、完善有關法律法規，各種有效地管理手段均可納入土地管理的法律體系內，有效地保障城鎮鄉村土地整治規劃順利進行。一方面使農村土地管理制度規范化，切實保障農民土地權益，保障農民土地使用權。另一方面，貫徹落實土地有關法律規定，增強管制，嚴格執行耕地“占補平衡”，用法律法規進行約束，增進責任感，全面加強執行力，有效進行土地資源整治規劃行動，推進生態文明建設。（8）市場具有完整性，不僅包括國有土地使用市場，也應包含農村集約土地使用市場。因此，統一土地交易市場，合并國有土地和農村集體土地的使用權市場交易勢在必行。應當充分發揮市場在農村工農業用地的調節配置的作用，建立規范統一的土地資源配置市場，嚴格遵守并執行相關制度。通過市場價格促進土地合理、高速有效地流轉。同時，規范市場配置規則，進行標準化管理，提升服務質量，對用地規模嚴格把控，節約利用土地，讓鄉村建設用地規劃的深度和廣度得以延伸。（9）建成多方位、全面協同的信息化平臺。以信息技術做支撐，將各方面信息整合、整理、透明化，優化用地審批，強化用途監控，防止違章建設，減少耕地流失。賦予土地用途管控新內涵，納入土地利用強度、架構、模式等內容，從單一向立體多元化管理方向轉變。（10）強化批后監管政策和措施。如：①定期巡查記錄，土地市場動態、監管系統數據及時更新。②提升監管水平，明確職責分工，專人專管。③提高土地利用率，加大力度清理閑置土地，提升效益。④建立批后監管檔案。包括現場公示牌、交地、動工開發、竣工等各階段現場圖片、項目跟蹤卡，并采取有效地激勵或處罰措施。

4結束語

通過探索生態文明背景下土地利用在規劃上的改革，指出生態文明背景下土地利用規劃改革的意義，分析了現有土地利用整治規劃目前存在的問題及解決對策。一方面進一步增強生態文明建設意識，突出強調生態建設的重要性，融入生態文明理念的必然性。另一方面也是為推動綠化建設，促進生態文明建筑提供新構思。

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作者：朱美玲 單位：廣西桂林市臨桂區自然資源局