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一、中央財政投資扶持的范圍和對象

(一)扶持范圍

三峽庫區的種植、養殖等生態農業項目及農產品加工和配套儲藏、批發等流通設施項目，只要符合國家農業產業政策，都應該屬于國家投資扶持的范圍。具體來說主要包括果園、蔬菜、食用菌、苗木、茶葉、花椒、胡椒、藥材等種植類生態農業園建設項目，生豬、雞、牛、羊、魚類等養殖類生態農業園建設項目，生態觀光、立體種養等綜合類生態農業園建設項目，以及以上各種農產品的加工、儲藏、批發等配套建設項目。

(二)扶持對象

國家投資扶持對象主要包括:第一是三峽庫區從事生態農業產業化經營的龍頭企業。我們的調研發現，三峽庫區每個縣市目前都已經培育了數十個具有一定規模的農業龍頭企業，這些龍頭企業在促進三峽庫區社會經濟發展、增加農民收入、改善生態環境等方面發揮了重要作用。但是農業龍頭企業還存在生產規模小、科技創新能力不足、抵御風險的能力較差等一系列問題，還需要國家投資的大力扶持，幫助他們做大做強，從而為三峽庫區生態、經濟、社會的可持續發展發揮更大的作用。第二是三峽庫區生態農業園區的農民專業合作社。按照《中華人民共和國農民專業合作社法》的定義，農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合，共同民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務，是一個非盈利性的組織。三峽庫區農民人均耕地面積不到0．8畝，如果由農戶獨立組織生產銷售，不僅成本高、產量低，而且市場風險特別大，農民生產的積極性普遍不高。大力發展農民專業合作社，將分散經營的農民組織起來，統一組織生產資料的采購，統一組織科技培訓，統一進行市場開拓，就可以大大降低生產經營成本，提高產量，顯著增加農民收入，降低農民的市場風險。第三是三峽庫區生態農業園區的農民。生態農業園的經營管理模式不同，國家投資扶持的對象就會有所不同。在“公司+農戶”模式下，園區農戶已將土地租賃給龍頭企業，部分人外出務工，部分人成為龍頭企業的雇工，生態農業園完全由龍頭企業投資，并由龍頭企業承擔全部的經營風險，國家投資扶持的對象就是龍頭企業;在“公司+基地+農戶”模式下，龍頭企業一般是從事農產品加工業務，他們會向基地的農戶提供種植、養殖技術，提供良種等部分生產資料，并向農戶收購農產品，基地主要還是由農戶自主投資、自主經營并承擔經營風險，那么龍頭企業和農戶都應該是投資扶持的對象;在“農村經紀人+農戶”模式下，生態農業園由農戶投資建設并自主經營，農村經紀人主要通過農產品的購銷業務獲取利潤，并沒有參與農業園的投資，只有農戶才應該享受投資扶持;在“農民專業合作社+農戶”模式下，農民專業合作社是農民自發成立的互助組織，他們服務于全體社員，統一購置農業生產資料，統一組織生產，統一進行技術培訓，統一組織產品銷售，對農戶的增收致富起著非常關鍵的作用，國家投資扶持主要以農民專業合作社為對象。

二、中央財政投資扶持的內容

國家資金應該主要用來扶持農業園區具有社會公益性或社會正效應的項目和部分資金需求量較大的項目，因為農業園的經營者往往不愿意或無力投資這些項目。根據這一原則，國家對農業園的投資扶持主要包括以下幾個方面:一是三峽庫區生態農業園區的道路交通、土地整治、農田水利設施、電網改造、農業技術推廣設施、氣象服務設施等農業基礎設施建設項目;二是三峽庫區生態農業園區農作物種子、種畜禽、牧草種子、食用菌菌種、獸藥、農機及零配件、蔬菜大棚、高科技殺蟲設備、水產苗種、漁藥、農機漁具等農業生產資料的購置;三是三峽庫區生態農業園區生活污水處理利用池、農村改水、改廚、改廁、改圈配套設施建設、農田廢棄物收集池、農村廢棄物發酵處理池等建設、環境監測設施等節能減排和生態環境保護設施建設;四是三峽庫區生態農業園區農業技術推廣、動物防疫體系、農產品質量安全檢驗檢測體系、食品質量安全檢驗檢測體系、糧油儲存設施、退耕還林工程和天然草原退牧還草、生豬奶牛標準化規模養殖小區、植保工程、種養業良種工程、漁政漁港、保護性耕作、基層農技推廣體系建設、農產品批發市場建設。

三、中央財政投資扶持的方式和條件

(一)扶持方式

目前，國家財政資金對農業投資的扶持方式主要采取國家直接投資、投資補助、貸款貼息、獎勵四種方式，而《2011年國家農業綜合開發產業化經營項目申報指南》明確規定，國家扶持農業產業化經營采取貸款貼息和財政補助兩種方式，以貸款貼息為主。根據三峽庫區的自然、經濟、社會條件特征和庫區生態農業園建設發展的要求，國家財政資金對三峽庫區生態農業園建設發展的扶持，可以根據不同的項目分別采取直接投資、投資補助、貸款貼息和獎勵四種方式。

1．直接投資

直接投資是指運用國家資金投資建設三峽庫區生態農業園區具有廣泛公益性而且沒有財務收益的項目。三峽庫區生態農業園區的道路交通、土地整治、農田水利設施、電網改造、農業技術推廣設施、氣象服務設施等農業基礎設施和環境監測設施等部分生態環境保護設施的建設具有明顯的正外部效應，單個農業園業主或農民專業合作社根本不愿意也無力投資建設，而這些項目的建設完善對生態農業園的建設發展至關重要，所以只有依靠國家資金的無償投資去完成。我們在調研過程中也發現，三峽庫區大部分縣市的生態屏障區的基礎設施還非常薄弱，農業園的經營者普遍反映道路交通、農田灌溉等基礎設施是阻礙他們生產經營活動的最主要的難題。

2．投資補助

投資補助就是為調動龍頭企業、農民專業合作社和農民發展生態農業的積極性，降低他們的資金壓力，按照他們投資額的一定比例或一定金額給予現金補助的投資扶持方式。這種扶持方式在前期的幫扶過程中采用得比較多，效果也比較好。在后期的幫扶過程中，應該繼續對生態農業園的基礎設施建設、農業生產資料購買、農業科技推廣、農業技術創新等方面的投入給予投資補助。

3．貸款貼息

貸款貼息的主要扶持對象為農業產業化龍頭企業。農業是成本高、風險大、收益低的弱質產業，農業龍頭企業購置固定資產、收購農副產品等生產經營環節需要大量的資金投入，申請金融機構貸款是解決自有資金不足的一個重要途徑，但是高額的貸款利息成本會吞噬企業微薄的利潤。通過貸款貼息方式對龍頭企業進行扶持，既可以降低金融機構的信用風險，提高其發放貸款的積極性，從而讓更多的資金需求企業獲得信貸支持，又可以降低農業龍頭企業的投資成本。

4．獎勵

科技是第一生產力，生態農業園的發展要想實現預期的生態效益、經濟效益和社會效益目標，同樣離不開科技創新與科技成果的應用，所以應該對生態農業園的農業科技創新和科技成果應用給予相應程度的獎勵，對采用新的生產技術獲得國家“綠色食品”、“有機食品”認證的農業園也給予獎勵，以調動農業園經營者進行農業科技創新和科技成果應用的積極性。

(二)扶持的條件

1．預期效益良好

生態農業園的運營效益可以從生態效益、經濟效益和社會效益三個方面來評價，申請國家投資扶持的生態農業園應該具有良好的生態效益、經濟效益和社會效益，而且生態效益是首位的。在三峽庫區發展生態農業園，首要的目標就是減少農業生產過程中產生的面源污染，改善庫區生態環境，減少自然災害。生態農業園正常運營后園區的生態環境必須比建園前有所改善，也就是生態農業園的生態效益必須為正效益才能獲得國家的投資扶持。

2．具有一定的規模

受制于中國的農地集體所有制，中國的傳統農業生產基本上是采取以家庭為單位的分散經營模式，單個家庭的農地面積一般都在10畝以下。不論是從生態效益角度還是從經濟效益和社會效益的角度來看，這種小規模分散經營的模式都無法發揮大規模集中經營的規模效益。建設生態農業園，推進現代農業發展，從某種程度上說，就是推進農業的規模化、集約化經營。國家資金對三峽庫區生態農業園投資的扶持應該鼓勵或者引導這種規模化、集約化經營，只有具有一定規模的龍頭企業或農民專業合作社才給予投資扶持。但是，鑒于三峽庫區的經濟基礎和地形地貌特征，這個規模標準不宜過高。而且可以制定多個規模等級，對不同規模等級的龍頭企業或農民專業合作社給予的扶持力度不同。

3．享受國家投資扶持的農民專業合作社應該是農民自發的組織，是一個非盈利性的機構。

4．接受國家投資扶持的生態農業園應該符合三峽庫區生態農業園的相關建設標準。

5．接受國家投資扶持的生態農業園應該有最低經營年限約束，未達最低經營年限停止經營的生態農業園，要根據未滿年限的長短補償國家投資。

6．接受國家投資扶持的生態農業園應該建立合理的移民收益保障機制，以確保生態農業園的發展能帶動移民增收致富。

四、中央財政投資權益的管理

國家對三峽庫區生態農業園的建設發展進行投資扶持的目的是在改善庫區生態環境的前提下，帶動庫區經濟發展，使庫區廣大農民尤其是移民能夠增收致富，所以國家對生態農業園的投資扶持都是無償的，投資形成的資產都會轉變成園區的農民尤其是移民的資產。具體來說，根據投資扶持的對象不同，資產權益的轉換有幾種不同的形式。一是對農民專業合作社和分散自主經營的農民的投資扶持，直接受益對象就是農民，投資后形成的資產由農民管理，或者由農民專業合作社代表農民進行管理，自然就轉成了農民的權益。二是對農業產業化龍頭企業的投資扶持，其中以貸款貼息和獎勵的方式進行的投資扶持，可以直接轉為龍頭企業出資人的權益。但以直接投資方式進行的投資扶持和對農業園建設初期的基地設施建設和固定資產購置等給予的投資補助，就不應該轉為企業出資人的權益，而應該讓更廣大的農民或移民享有權益。這部分資產如何轉為農民的權益可以采取兩種方式:第一種方式是根據投資扶持資金占企業投資總額的比例轉換為向企業出租土地的農民的股權;第二種方式是將這種投資扶持當做是對農民土地的投資，從而增加土地的級差地租，龍頭企業在與農民商定土地租金時，由政府相關部門出面干預，將投資扶持形成的級差地租考慮進去。此外，對生態農業園的產權轉讓也是需要注意的一個問題。農業投資是一個風險高且投資回收期非常長的產業。龍頭企業帶動型的生態農業園，接收國家資金的投資扶持后，其市場價值必然上升，農業園的產權所有者可能存在短期內高價轉讓農業園的產權套現、騙取國家投資的傾向，這是其規避風險和追逐利潤的理性選擇。但這種行為將導致三峽庫區后期規劃資金的流失，也使生態農業園失去健康穩定發展的基礎，甚至會直接導致生態農業園的經營困難或破產。在前期國家對農業企業投資扶持的實踐中不乏這樣的先例。為了防止這類事件在三峽庫區的生態農業園中發生，應該加強對生態農業園產權轉讓的監督管理，對于在合同期未滿前轉讓產權的農業園經營者，應該按一定比例退還或補償國家投資，否則不予辦理產權轉讓手續。