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一、國家發展戰略與科技稅收政策

創新是人類發展永恒的主題，是經濟增長的持續動力。我國促進科技創新的稅收政策起步于1978年，經過四十多年的發展完善，目前已經形成包括企業所得稅、增值稅等多個稅種，涵蓋投入、產出等多個環節，涉及財政部、國家稅務總局、海關總署和科技部等多個部門的政策支持體系。為了系統梳理我國科技稅收政策的演變歷程，本文按照我國經濟發展時期國家宏觀政策和科技政策的重點，結合稅制改革把我國科技稅收政策劃分為幾個階段。

（一）第一階段：1978～1993年，實施促進科技進步戰略

1978年是我國改革開放的元年，中共中央召開科學技術大會明確科學技術是第一生產力，通過了《1978～1985年全國科學技術發展規劃綱要（草案）》，這是新時期我國科技政策和產業發展的開端（梁正，2017）。當時科技政策的重點是強化科技地位，通過技術引進，實現對國外先進科技的跟蹤模仿，促進科技進步。配合國家戰略，我國進行了兩次大的稅制調整：一次是建立了包括《中外合資經營企業所得稅法》和《外國企業所得稅法》在內的涉外稅制，利于引進國外先進技術和企業；另一次是通過兩步“利改稅”明確國企和國家的分配關系，發揮稅收調節經濟的作用。這一時期，科技稅收政策主要以引進外資、引進先進技術為目的。國家通過設立經濟特區和國家高新技術產業開發區對外資企業和引進先進技術企業實施所得稅和流轉稅優惠，以及對企業引進先進技術和設備給予關稅優惠等來實現科技進步。

（二）第二階段：1994～2005年，實施科教興國戰略

1995年，中共中央在全國科學技術大會上提出實施科教興國戰略，隨著科技戰略的調整，科技政策也從單純技術引進和技術模仿轉到強化技術創新、發展高科技、實現高新技術產業化的方向。與此同時，我國進行了大規模的稅制改革，建立了增值稅、營業稅并存的流轉稅制度。這一時期，科技稅收政策的目的是鼓勵技術研發和支持高新技術產業發展，提高國家經濟實力。國家通過對重點支持的計算機軟件產業、集成電路產業實施所得稅和流轉稅優惠，以及對企業的技術研發、技術轉讓給予稅收優惠來實現科教興國。

（三）第三階段：2006～2011年，實施自主創新戰略

2006年的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》提出走自主創新道路，建設創新型國家的科技戰略?？萍颊叩闹攸c轉向全面支持自主創新的軌道。2008年，我國進行了內外資企業所得稅改革，統一內外資企業所得稅稅制，有效降低了內資企業稅負，這有利于內資企業從事自主科技創新。這一時期，國家除了對企業自主研發給予稅收支持和對高新技術企業給予所得稅率優惠以外，稅收優惠政策的范圍也擴展到了風險投資企業和科技企業孵化器和大學科技園，通過多主體、多環節的稅收優惠來實現國家科技跨越式發展。

（四）第四階段：2012年至今，實施創新驅動發展戰略

2012年，黨的十八大提出創新驅動發展戰略，把科技創新擺在國家發展全局的核心位置。2016年，國務院了《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出2020年進入創新型國家行列、2030年躋身創新型國家前列、2050年建成世界科技創新強國的“三步走”戰略目標?？萍颊叩闹攸c是實現科技創新強國。2012年，我國率先對交通運輸、現代服務業進行營改增試點，歷經四年完成營改增，目前已經形成增值稅覆蓋全行業的流轉稅制度?？萍级愂照叩闹攸c是鼓勵萬眾創新，強化科技創新體系。這一時期，國家繼續實施對高新技術產業的稅收優惠，與此同時，增加對創新成果商業化、中小科技企業以及對創新人才的稅收優惠，通過對科技創新全過程的稅收優惠來實現科技創新強國。通過上述分析，我們看到，科技稅收政策和國家發展戰略密切相關，國家發展戰略的每一次調整必然伴隨著稅收制度和稅收優惠的深刻變革。為了順利實施國家創新驅動發展戰略，我國科技稅收政策適時調整成為必然。

二、創新驅動戰略下科技稅收政策現狀分析

當前，我國的科技稅收政策已經覆蓋現行主要稅種，對國家科技進步和科技創新起到了積極作用，政策效果有目共睹。但是，在國家創新驅動發展戰略下，科技稅收政策受舊有思維影響仍存在諸多問題。

（一）分散化的科技稅收政策降低創新效力

我國科技稅收政策主要是由財政部、國家稅務總局、科技部、海關總署以及發展改革委等部門以單獨或聯合的方式制定的。這些科技稅收政策散落在行政規章和政策性文件中。由于政出多頭，缺乏統一協調的政策體系，當前科技稅收政策呈現分散化和碎片化的特點，降低了政策實施效力。此外，由于各部門職責定位不同，政策之間不可避免存在著銜接不暢、交叉重疊甚至互相沖突的問題。當前，為應對經濟增長壓力，我國增加了短期化或臨時性的科技稅收政策，這些政策有助于刺激企業增加創新投入，但從長期看，這些短期的科技稅收政策不利于激發企業持續創新的積極性。

（二）科技稅收政策與創新驅動發展戰略協調性不足

首先，特惠性稅收優惠政策抑制科技創新。長期以來，我國科技政策主要是通過政府選擇特定產業，有針對性地進行政策支持，來實現科技趕超。這樣的模式導致我國科技創新政策具有濃厚的政府干預色彩（王波等，2018）。當國家處于要素和投資驅動時期，政府根據技術先進國家經驗，選擇特定產業或企業給予支持，對實現科技趕超具有積極作用。但是，當國家處于創新驅動戰略階段，科技創新已經由技術引進、技術追趕轉向科技引領和科技帶動，企業由技術應用主體轉向技術創造主體，科技稅收政策也需要及時作出調整。因為在創新驅動發展階段，國家的科技發展以引領和帶動為主，科技創新已經沒有可資借鑒和模仿的對象。加之，科技創新具有的不確定性特點，任何一國的政府都很難對科技創新的方向和產業進行預測，通過選擇特定產業進行稅收支持的方式會鎖死科技創新的方向。二十世紀八十年代，日本政府對科技創新方向判斷上的失誤導致高科技產業整體落后的教訓值得我們警惕。其次，促進各創新主體協同發展的稅收政策缺失。創新是一個復雜的過程，涉及政府、企業、高校、科研院所和社會中介機構，各主體之間相互配合、相互協同才能實現融合發展。近年來，我國對企業、高校、科研院所和創新平臺制定了相應的稅收支持政策，但是沒有對各創新主體之間深度融合、協同創新出臺稅收支持政策。這造成高校和科研機構更關注科學研究，忽視與企業互動；企業更關注生產和市場開發，忽視科技創新研發等問題。協同創新政策的缺失導致創新主體注重自身發展，不注重合作，產學研協同發展的聚集效應很難形成，抑制了科技創新的整體活力。

（三）增值稅稅制設置不利于高科技產業的創新

我國增值稅制度建立于1994年，經過營改增，增值稅已經覆蓋所有行業，這對確保增值稅抵扣鏈條的完整性、避免企業重復征稅起到了積極作用。增值稅是對生產經營中的增值額征稅，由于不允許抵扣人力資本的進項稅，增值稅相當于對勞動報酬和利潤所得征稅。高科技企業處于產業鏈高端，人力資本投入高，可抵扣進項稅較少，產品附加值又高，“雙高”的結果必然增加其增值稅稅負。雖然理論上企業的增值稅稅負可以轉嫁，但是企業最終能否轉嫁還取決于市場供需和市場結構等多種因素。在經濟不景氣和企業市場話語權較少時，增值稅稅負很難轉嫁，更多是由企業自行負擔，這無疑制約其對科技創新的投入。我國的增值稅采用留抵稅額方式，即當企業進項稅大于銷項稅時，未抵扣完的進項稅額不能當期退稅只能留待下期抵扣，這種方式導致企業的進項稅額無法及時得到抵扣。初創期高科技企業由于前期投入較大，又暫時沒有銷售收入，會形成大量留抵稅額，這必然占用企業生產資金，進而制約企業發展和創新。

（四）科技稅收政策驅動創新的優惠方式有待完善

首先，稅收優惠的形式有待調整。稅收優惠是國際上促進科技創新的常用政策手段，對彌補市場失靈、降低投資風險和補貼投資收益具有不可替代作用。從當前實施的稅收優惠形式看，我國更偏重減免稅、降低稅率等直接優惠形式，對加計扣除、加速折舊等間接優惠形式使用不足。直接優惠是對生產經營中獲利企業的獎勵，屬于一種事后激勵，沒有考慮科技創新的前期投入和風險，很難激發企業持續創新的積極性。間接優惠是直接對企業的特定行為進行獎勵，屬于事前激勵，既能體現對初創期企業的扶持，又能避免企業科技研發中的短期投機行為，因此，間接優惠更能發揮稅收對企業創新的激勵效應（包健，2017）。其次，稅收優惠的環節存在結構性失衡。從稅收優惠的環節看，我國多集中在生產經營環節，對前期風險投資和后期成果轉化環節的稅收優惠較少。前期的風險投資對初創期企業至關重要，風險資金的投入能有效支持企業因為資金短缺而無法持續的科技創新活動。后期成果轉化環節的稅收優惠不足，將影響企業創新成果市場化的預期收益，最終制約國家提升科技創新能力。再次，對人力資本的稅收優惠明顯不足。人才是科技發展和技術進步的核心要素，創新驅動本質上是人才驅動?，F行的科技稅收政策一直延續要素驅動和資本驅動方式下的優惠模式，即將優惠政策的重點放到土地、資源、資本等要素上，對人力資本的稅收優惠明顯不足。目前，我國依然缺乏對科技企業人力資本投資的稅收優惠，如對人員教育和培訓費用不能據實扣除，不允許企業對科技創新人員的引進費用在所得稅前扣除。此外，對科研技術人才期權稅收優惠的范圍和力度仍待加強。這些政策的不足直接影響科技人才創新的積極性。

三、創新驅動發展戰略下對科技稅收政策的建議

在創新驅動發展戰略下，為了更好促進我國科技創新能力提升，應從以下方面優化我國科技稅收政策。

（一）建立統一穩定的科技稅收政策體系

科技稅收政策的實施需要多部門協同合作，必須從國家戰略層面，依據《國家創新驅動發展戰略綱要》和《“十三五”國家科技創新規劃》，制定更具整體性、協調一致的科技稅收政策體系，發揮稅收對科技創新的引導作用。同時，必須提高科技稅收政策的立法層次和穩定性，確保其有較高的法律效力，避免政策短期化所引致的企業投機行為。

（二）實行普惠性科技稅收政策

波特（MichaelE.Porter）在《國家競爭優勢》中將經濟發展分為要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動四個階段，認為處于創新驅動發展階段的國家，其政府不可能再掌握或控制既有和新發展產業的動向，政府需要從直接干預產業政策，轉向間接創造更好的生產要素和改善需求質量。在創新驅動發展戰略下，政府應逐步取消對特定產業、區域和企業的差別性稅收政策，制定普惠性稅收政策，以消除制度障礙，營造公平的稅收環境。

（三）加大支持產學研合作創新的科技稅收政策

當國家處于創新驅動發展階段，創新成為經濟發展第一動力。政策制定上除了應注重發揮各創新主體自身作用以外，更重要的是注重發揮創新主體之間相互聯系、協同創新的集群效應。為此，我國需要加大對產學研合作創新的稅收政策支持，對企業與高校和科研機構的合作研發給予更多的稅收優惠，對高校和科研院所對企業的科技服務、科技轉讓或科技投資給予稅收優惠，從而盤活科研成果，推動科技創新的產業化。

（四）深化稅制改革促進科技創新

近期，應逐步推進增值稅制度改革。增值稅產生于二十世紀傳統工業社會，它是為了適應規模化大生產而設置的。增值稅對降低企業成本、促進經濟發展發揮過積極作用。但是在新時代，企業固定資產投資逐步減少，人力資本投資逐步增加，依靠無形資產創造價值成為未來的發展趨勢。增值稅存在的環境已經發生深刻變化，對增值稅制度進行改革必須提上議事日程。為此，建議將對裝備制造等行業退還增值稅留抵稅額的改革全面推廣到所有行業，盡快把增值稅留抵稅額改為增值稅退稅方式。此外，應繼續適當降低增值稅稅率，減少合并增值稅稅率，以降低企業創新成本。

（五）完善科技稅收優惠政策的方式

首先，應強化對風險投資和成果轉化的稅收優惠。稅收優惠對創新具有較強的引導作用，但只有平衡各主體利益訴求，合理設置優惠環節，才能有效發揮激勵創新的效果。當前稅收優惠政策的著力點應該放到風險投資和成果轉化兩個環節：一是加大對風險投資的優惠力度，對風險投資從科技創新投資中獲得的收益給予稅收減免或退稅優惠，提高風險投資投向科技創新企業的投資抵免比例。二是借鑒歐洲國家“專利盒”制度，強化科技創新成果轉化環節的稅收優惠政策。如將專有技術、技術秘密等列入專利技術轉讓范圍，并給予稅收減免優惠，同時將專利產品所得納入優惠范圍，鼓勵企業將專利自行商品化，進一步推動科技創新。其次，應優化稅收優惠形式。我國當前主要采用直接優惠方式。直接優惠屬于結果導向型優惠，它把企業享受優惠的時點放到企業獲利階段，企業盈利才能享受稅收優惠，企業虧損無法享受稅收優惠（如減免優惠）。但是企業易受市場風險等影響，很難保證盈利的持續性，如此，直接稅收優惠方式難以激勵企業持續進行創新投資。在間接優惠方式下，企業享受優惠與是否獲利不直接相關，企業的投入在稅前扣除，這能降低研發成本，更有利于發揮稅收優惠效應。美國、日本、德國等科技創新強國主要采用間接優惠方式對科技創新進行支持。因此，我國應更多采用投資抵免、費用稅前扣除、提取風險準備金等間接優惠形式，形成間接優惠為主、直接優惠為輔、兩者協調配合的稅收優惠方式。最后，加大對創新人才的稅收優惠。對創新人才的稅收優惠主要從兩個方面體現：一是降低企業引進創新人才的成本，允許企業扣除引進人才的費用，將企業的職工教育培訓費在應納稅所得額中限額扣除的規定改變為全額扣除或者加計扣除；二是對科技人才給予稅收優惠，通過完善股權激勵、成果轉讓、科研獎勵、技術投資等的流轉稅和所得稅稅收優惠，激發科技人才的創新熱情。

參考文獻：

[1]梁正.從科技政策到科技與創新政策：創新驅動發展戰略下的政策范式轉型與思考[J].科學學研究，2017(2).

[2]王波，張念明.創新驅動導向下財政政策促進科技創新的路徑探索[J].云南社會科學，2018(1).

[3]包健.促進科技創新的稅收激勵政策分析[J].稅務研究，2017(12).

作者：包健 單位：首都經濟貿易大學財政稅務學院