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一、社區管理社區服務創新實踐的理論依據問題

創新城市社區管理是基于城市基層社區變革現實的理性選擇。社區管理創新主要是通過社區組織、社區管理體制及由此基礎上形成的社區運營新機制來實現的。社區管理實踐需要社區理論的指導。社區管理模式創新方式方法途徑和效果與理論指導直接相關。在當前社區管理出現諸多問題的情況下，與其說創新社區管理是一個實踐問題，不如說是一個理論問題，是一個思路問題，這就需要從理論上反思社區管理創新實踐。當前，從中央到省、市地方的黨組織和政府相關機構無不重視社區建設與管理服務問題，各地有著大量的社區管理模式創新實踐，但所依據的理論和制定的政策措施五花八門。由于特定理論所固有的邏輯與衍生的管理理念決定了體制機制的形成，因而也就可以窺視到全國各地城市社區管理模式的基本面貌。主要問題在于社區管理實現方式的行政化和基于社區問題解決的被動反應模式。社區行政化是指政府將自己的職能轉移到街道辦事處下屬的居民委員會，居民委員會在承擔了政府的職能后自治性質發生變異，其主要表現為組織設置、組織功能、自治章程、工作制度、人事決定、經費收支、運行方式、考核機制的行政化①。

行政化具體體現在許多方面，如社區目標以行政目標替代；社區組織行政化特征；社區管理方式行政化，自上而下單向作用，缺少良性互動，簡單粗暴，社區關系緊張，甚至對立；重視行政執行力，貫用“一票否決”，輕視民意表達與疏導溝通。與此相應，目前代表性的社區理論，都具有單向度特征，即僅僅依據我國社會轉型中的某一種社會變遷趨勢進行理論建構，而沒有考慮與之相關的其他變遷趨勢，這種單向度性使得現有社區理論面臨無法擺脫的理論難題。②表現為對社區建構及管理實踐的理想主義色彩和微觀治理的行政化、樣板化、片面強調行政執行力的傾向與趨向。被動反應模式是指社區管理服務從現實主義出發，發現問題后或預見到問題時，才采取措施化解問題，是一種被動解決問題的管理模式。被動反應模式往往重視社區問題，輕視社區系統建設與管理服務；重視社會問題的排查、預警、干預和危機處理，輕視社區關系認識與理順、體系制度構建與良性運行機制建立。與此同時，基層社區管理者依據社會學、法學的邏輯解決問題。社區理論更多是社會學為主導，相關學科為補充的理論研究與思想導向格局，將人們引向更多關注社會問題及利用相關學科方法解決社會問題的偏向。但法學思想所倡導的法治路線在近些年大倡其道，主要表現為倉促立法，曲解法律，粗暴執法等，沒有考慮到群眾的可接受性和可理解性，引發官民對立與沖突。但社區管理模式創新不能不考慮到社區變革的復雜性。

近34年的改革開放政策對社會、經濟、政治、文化、日常生活等所有領域的影響是空前的，社區變革需要多學科、全方位綜合應對。而且在眾多領域的變遷過程中還會同時出現兩種方向完全相反的變遷趨勢（如經濟發展的同時道德卻退化），單向度的社區理論必然會遇到與其基礎相反的變遷趨勢的沖擊。③因此我國城市社區管理理論及實踐指導必須從多學科理論角度考慮各種主要社會變遷趨勢，并對它們進行客觀分析，證實所有的影響因素，將問題解決置于系統構建和整體解決方案設計、規劃、分步實施的基礎上，而不是頭痛醫頭，腳痛醫腳的，反射式的救火隊角色與危機處理模式的固化上?；谏鲜稣J識，我們才能認識長期以來受中國改革開放政策（實質是以經濟發展推進社會發展、進步的路徑）影響的社區關系狀況及規律，全面系統研究探索此規律的不分派別社區理論乃是我們的指導理論歸依。有鑒于此，我們社區管理體制改革與建設，應從社區關系厘清和理順入手，明確各利益主體的權責利關系，并以社區各利益主體的基本關系即經濟關系為紐帶，完善社區組織生態存在和功能有效發揮，通過官民結合、自主治理和黨政領導指導結合、權責利相稱的理念指導開展的社區資源合理配置，達到政治安定、社會穩定，增進社區公益和居民幸福的目的。與此相應，社區管理服務的理論依據應是政治學、管理學、經濟學、法學、社會學、行政學、心理學等學科，以及相關學科。多學科綜合協同研究才能實現復雜的社區系統常態管理服務有效運營和非常態問題的預警與解決。

二、基層黨組織在社區管理服務中的領導作用發揮問題

創新城市社區管理模式是我國社會經濟發展，特別是改革開放以來經濟快速發展對社會文明進步的必然要求，是一次新的社會革命，它必將推動我國城市社區管理走向成熟。與其他社會變革實踐所證實的一樣，黨在領導城市社區變革中的作用是關鍵、是保證。2011年2月19日總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話強調，要扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系。同時提出要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”④。黨的領導放在首位，實際上強調黨組織在有序、公平、公正、客觀地推進社區管理創新過程的組織保障、領導指導和先鋒模范作用。但是如何在社區基層有效落實和實現這一指示精神，特別是黨委領導如何分解落實到社區黨組織對社區管理服務的領導？如何發揮基層黨組織的作用？其實現方式又是如何？回答這些問題的關鍵是黨組織在基層社區中存在的價值以及發揮其對社區管理服務的正面效應。

人們早就認識到，在城市社區建設的過程中，堅持黨和政府的領導，保證黨和政府的核心地位及主導作用是城市社區建設的最高原則。⑤這一理論取向得到了黨和政府的倡導，并在當前已有的政府主導社區管理模式創新實踐中得到或多或少的貫徹落實。但與此同時，源于西方的民主化思潮也在社區變革實踐中發揮或顯或隱的作用，呈現出基層黨組織在社區變革中被虛化、弱化和收縮化的現象。中國共產黨不僅是法理上的執政黨，更是由中國革命和建設實踐證明的能代表并維護人民利益的具有合法性的執行黨，就應當理直氣壯地擔當社會變革的領導重任，就像當年“黨組織建在連上”一樣，現在應該確保將“黨組織應建在社區里”，這是執政黨的執政基礎、執政形式和執政方式的體現。不可否認基層組織以經濟建設為中心，以財富創造為己任的重要性，但這并不能否定長期以來基層黨組織對經濟工作領導與支持、協調與配合中所發揮的巨大作用與貢獻。況且在經濟發展到一定階段，社會管理工作日益重要和突出，更要發揮黨組織的作用?；鶎狱h組織不但能確保憲法法律和黨的路線方針政策在基層的有效貫徹落實，而且在領導、指導、組織、協調、溝通、激勵、政治保證等幾方面發揮著不可替代的主導作用，在化解矛盾與糾紛，聯系群眾聯絡感情，人性關懷等幾方面發揮著非常重要的輔導作用。黨組織代表先進的、正義的力量，倡導公平、公正、正義，是一切落后、反動、邪惡力量的克星，也是先進文化、進步思想的化身，引導人們的思想正確動向，幫助人們充實增強精神力量。而基層社區正是兩種力量爭奪的主要功能陣地。

近年來所發生的各種社會問題證明黨組織在基層存在并發揮作用的必要性和緊迫性。當然，一些人對基層黨組織看法上的偏見與黨內腐敗、民主制度不完善、民意不能表達有關，與反動勢力煽動、落后勢力爭奪也有關系。但無論如何城市社區管理模式創新改革應對鞏固黨的執政基礎有益無害。這是黨在基層社區存在的重要價值決定的。從理論上講，發揮黨組織對社區管理服務中的正面效應，就是要將黨組織置于社區結構體系中的恰當地位上，為此必須找到相應的黨組織在社區組織體系中存在的理論依據和途徑。如前所述已經存在執政黨的法理依據和長期積累的作為執政黨民意基礎依據。但問題的關鍵在于現實中是否存在這樣的土壤。這需要找到正當途徑讓基層黨組織嵌入社區管理體系之中，如在傳統的村委會、居委會，新興組織如行政服務中心（站）、業主委員會、物業公司、社區服務中心及其他社區組織中建立黨組織，并通過黨務工作者長期的耕耘和培育，使基層黨組織發揮應有的作用與正面效應。

三、基層政府行政行為邊界及有效性問題

受計劃經濟體制的影響，我國城市管理體制奉行行政全能主義理念，城市社區治理中存在的主要問題是如前所述的“社區行政化”問題。行政化的社區管理模式深入到基層社區，以致從市區政府到街道辦事處，再到居民委員會、居民住宅區（單位家屬居住區）都是大一統的行政體系中的環節，從上到下權力幾乎是單向運行，缺少雙向交流與互動，行政化特征明顯。這種組織結構和權力運行模式，雖經改革開放以來的社區管理模式變革與探索，但本質上并沒有改變行政主導和單向權力運作的特征。到目前，各地城市社區管理創新與發展，逐步由街居制轉變為社區制，并涌現了上海模式，沈陽模式，武漢模式，深圳模式，順德模式，銅陵模式等等，社區管理、社區服務、社區治理成為熱門詞匯，但研究一下便會發現，這些創新的模式雖然在形式上呈現社區組織主體多元化，政府精簡機構、人員編制壓縮，并強調要理順關系，重視非政府組織以及社區居民參與社區治理的作用，但這并未改變政府一廂情愿，會上轟轟烈烈搞創新，會后體制機制運行照舊；而民間缺少參與條件，缺少應有社區資源，缺少參與熱情的尷尬局面。

為何出現這種局面，究其原因主要有三：一是社區治理失靈。在社會主義市場體制下，微觀社會治理的基本思想在于自主治理，行政方式主要存在于宏觀領域。不是在特殊情況下（如社會出現危機）應避免使用行政手段。正常情況下，在基層的行政活動主要是提供必要的行政指導，基本的公共服務，推進社區福利，救助弱勢群體等，而大量的基層社區事務則多是通過民間組織自主治理來實現。中國古代就有“皇權不下縣”一說，此時的社會主要是通過鄉紳名流賢達的自治來實現社會的穩定與發展。隨著改革開放的深入，經濟的持續發展，民間社會有了社會自主治理的財產基礎，民主參與的能力也在不斷發育成長，基層民主自治的呼聲越來越高，還政于基層社區民間是必然趨勢，也勢在必行。發生在2011年的廣東省陸豐市烏坎村事件及后續的結果充分證明了基層民主的必要性，同時也暴露出基層政府早期對待此事件的處理缺少理性思考與正確思路。群眾固然不能“有訴求就過激，一過激就違法”，基層政府也不能把本屬正常的訴求表達，用“堵”和“壓”使之演變成過激對抗。⑥這種濫用政府行政手段的方式及結果，反映了我國城市社區治理失靈現象的存在。但必須清楚看到烏坎村事件并非一個孤立事件，近年來各地城市社區發生的暴力征地拆遷、城管粗暴執法、業主集體鬧事、居民冒死抗法等事件，仍然時有發生。二是行政權力等資源向上過度集中。行政方式治理，會導致基層社會權力與資源分配向優勢主體集中，同時責任又向下級或弱勢群體分攤的趨向出現。越是上級行政主體越是有權不作為，或把持權力不下放，反過來，基層社區管理人員及民間資源和權力越少。這顯失公平，公正。這種情況下，即使是在行政系統內也難以調動基層行政人員的積極性，更不要說社區管理系統。三是民間組織弱小。行政化的社區管理組織及主要成員壟斷了社區資源和體制制度創立的話語權，難以形成良好的社區組織生態系統和社會化市場化的優勝劣汰市場競爭機制，不但不利于社會管理服務效率和效益的提高，同時還阻礙了社區多元化非政府組織、民間組織和社區服務企業的正常產生、進駐與發育成長。這樣的局面還造成一個政府不堪重負的后果——繼續大包大攬社區所有事務。

因此城市社區管理模式創新首先必須解決目前城市基層政府在社區管理上的行政權力職責不明，公民參與度低，社區服務競爭性差和非盈利組織缺乏等方面的問題。去行政化的社區管理模式創新，不應只是在行政領域重演過去多次發生的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環老路，也并非寄希望于社工、義工和志愿者的對零星的社會問題解決的形象化活動，而應是基于社區系統整體改革創建漸進性原則，在分清行政管理與社區治理的性質與作用邊界的前提下，理順各種社區關系，明確行政組織與社區其他組織各自職責，在社會主義市場經濟體制下各自按照自身的規律運行，并形成良好的長效動力機制，相互協調、相互補充、相互促進地增進社區公益和民間福利。

四、新的社區治理結構健全和運行機制問題

一般而言，城市社區管理需要經歷社區管制、社區管理、社區管理服務和社區治理的不同發育階段。這一發展進程中實際上是政府逐步放權，從微觀社會管理退出，而民間獲得權力，逐步替代政府早期的管理職能，形成多元社區組織與居民共同參與的社區自主治理的社區微觀治理結構的過程。隨著《城市居民委員會組織法》在1990年開始的實施活動，居民自主治理開始進入居民日常生活，同時由于我國城市經濟的快速發展，民主意識、民主參與能力有了較大提升，社區治理結構有了很大的改觀，1999年初，民政部在全國選擇北京市西城區、杭州市下城區等26個城區作為“城市社區建設實驗區”，進行社區建設機制試驗，同時城市社區居民委員會民主選舉也在近5年全面推行，社區民間組織也得到鼓勵發展，這些舉措都有力地推動了城市社區治理結構急劇變化。社區組織也快速發展起來，從改革開放初街道福利機構改革和社區服務整合過程中發展起來的事業單位性質的社區服務中心，到社區工作站、社區服務站、社區居民事務工作站、社區家庭服務中心、業主委員會等等。2010年11月9日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》和2011年2月19日總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表的關于推進社區管理服務的重要講話，使社區治理成為全社會的當務之急。社區居民委員會民主選舉、民主管理，政府下放權力、精簡機構、推行政府購買民間組織或企業的社區服務，社區服務組織如雨后春筍般發展。目前，城市社區自治實踐，如村民委員會、居民委員會的民主選舉、民主決策、民主管理實踐，業主大會和業主委員運作實踐，正在逐步代替行政性的社區管理體制。但是也應該看到，目前我國城市基層社區的民主活動，主要在傳統意義上的居民委員會、郊區村民委員會范圍，且多為受行政“引導”，而業主委員會則表現為成立難，數量少（如廣州、深圳、東莞分別為30%、15%、10%），運作更難。目前的社區自治模式主要有民主參與型治理模式、企業參與型治理模式和行政引導型治理模式。其中行政引導型治理模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的影子，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業、第三組織往往只是被動地參與社區治理。⑦

以居民委員會的民主選舉與運作為例，存在政府主導型的治理模式會導致社區治理問題嚴重。我國目前這種政府主導的社區治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理自治性質的社區變成了受制于各種政府機構的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監督監察權、綜合協調權、屬地管理權、干部任免權等⑧，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現，治理效益無法在社區形成激勵機制。相應地政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導致社會服務中介組織的競爭不足，這樣在摸著石頭過河的探索中，我國各級地方政府不但沒有創造社區治理模式變革的制度環境，反而成為負激勵的推動者。⑨雖然我國城市社區治理進程出現了體制性困難，但也應認識到社區治理不僅在中國基層政府職能轉型和基層民主發展中具有重要意義，同時也是我國城市社區伴隨著社會經濟發展而必然要出現的基層民主建設的重要目標，勢在必行。2012年3月14日第十一屆全國人民代表大會第五次會議后總理答記者問時指出：“現在改革到了攻堅階段，沒有政治體制改革的成功，經濟體制改革不可能進行到底，已經取得的成果還有可能得而復失，社會上新產生的問題，也不能從根本上得到解決，這樣的歷史悲劇還有可能重新發生。每個有責任的黨員和領導干部都應該有緊迫感。”⑩可見當前政治體制改革到了攻堅克難的階段。解決政治體制問題就如同當年小港村的聯產承包責任制一樣，需要從基層民主改革試驗推廣開始，這是條現實主義的改革路線。我們不能照搬西方民主模式，但也不能害怕，拒絕民主，這是社會進步過程中繞不過去的檻，必須以社會主義基層民主建設成就實現歷史的跨越。

目前居民委員會難以實現自治的根源在于，它沒有能成為真正的基層群眾性自治組織。其原因是多方面的，除了居民民主意識不強、參與能力有待提高外，主要原因在以下幾點：一是活動經費的依附性。城市居民委員會尤其明顯。農村村民委員會往往有集體經濟組織作支撐，多少有自籌經費，發達地區農村，經費較充足，特別是在集體經濟組織與村民自治組織混合運作、經費收支混合不分時不存在經濟困難（如要理順關系，分開運作時也會存在經費困難問題），而城市社區的居民委員會則主要靠政府撥付工作經費和補貼，居民自愿捐款意識不強。二是人事關系依附性。居民委員會的工作人員只有少量是不拿工資或補貼的社會兼職人員，大多是政府統籌安排的雇傭人員，其收入的來源主要是上級政府的資助補貼或專項工作經費補貼，這帶有準公務員性質，其去留是政府及其職能部門說了算。上述兩點足以說明居民委員會的工作人員對上級政府的經濟和人事依附關系。這種關系和現狀決定了基層社區治理的基本邏輯。同樣，業主委員會的運作也有類似的受開發商和物業服務公司操縱的痼疾。因此推進我國城市社區治理結構的健全、發展與優化，必須打破兩個依附性，才能有獨立自主運營的前提。具體來說，應從理順社區關系入手，規劃建立健全社區管理體制和機制，逐步培育社區組織體系，積極引導居民參與，培育民主意識，提高參與能力，政府也歸位到自身的系統之中并在社區治理中發揮應有的功能。這里特別強調，社區組織體系中最基礎、最重要的部分是業主大會、業主委員和物業服務公司等直接關系業主或居民權益和生活質量的組織機構。這主要是因為在社區關系中經濟關系，或者說財產關系是社會關系中起基礎性作用的關系。管理業主主要財產的業主大會、業主委員會、物業服務公司的組織健全與否、運作正常與否關系社區的安定團結，決定或影響社區治理活動的方方面面。

這在馬克思看來是生產力與生產關系矛盾運動的必然結果，他在《政治經濟學批判》序言中指出：“社會的物質生產力發展到一定階段，便同它的一直在其中活動的現存生產關系或財產關系（這只是生產關系的法律用語）發生矛盾。于是這些關系便由生產力的發展形式變成生產力的桎梏，那時社會革命的時代就到來了。隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革”。馬克思在這里所講的“變革”即是指基本制度的變遷。社區變遷同樣要考慮到生產關系或財產關系對社區結構的決定或影響作用。列寧也指出：制度變遷的根本原因是生產力的發展，但直接前提則是生產關系或財產關系，它是“決定其余一切關系的原始關系”。因此，在城市隨著經濟的快速發展，居民資產性收入增加，不動產（物業）管理關系成為業主和居民最關心的領域，也是最容易引起糾紛的領域。社區治理結構的改革與創新，往往需要從這一“原始關系”入手，才能建立穩定的社區管理服務體系，鞏固社區治理創新成果。如以護和推進業主權益為社區治理的切入點就非常有效，一方面住房不僅是居民最重要的私有財產之一，而且是居民與其鄰里、居住區相聯系的直接載體。業主權益已經成為居民之間最直接、最重要、最關心的共同利益。另一方面業主和物業公司，居委會及基層行政部門之間的主要矛盾之一，物業侵犯業主權益，一些居委會、個別基層行政部門偏袒物業公司，以及掠奪式城市拆遷引發業主的強烈不滿，甚至是激烈對抗，破壞了基層社會的穩定與和諧。因此，以維護和推進業主權益為社區治理的切入點來開展社區結構優化與發展，將可以有效避免社區參與不足的問題。在新的社區治理結構形成過程中，我們不應忽視社區管理服務人員中的骨干力量培育與持續服務動力機制的建立。目前社區治理參與的人員主要有官方或半官方性質的黨政系統人員和居民委員會工作人員、民間組織人員、志愿者和基層居民群眾。但是作為社區治理骨干力量則主要是居民委員會組成人員、社會工作者、志愿者（或義工），這三者有熱情、有能力、有成效、能持續主動管理服務活動是社區治理成功的保證。這一方面需要社區治理骨干力量自身有良好的思想品德和專業素質，有適應中國城市社區管理服務實際工作需要的理念、方法和行為模式，另一方面也需要社會提供良好的職業發展通道，有充分的專業機構提供培育、培養和培訓的機會，特別是政府能提供從政治、經濟、文化和倫理等各個方面的激勵性配套措施，以支持社會義務工作者的持續工作動力。另外政府應出臺相應措施，提供資源，支持、鼓勵和倡導全社會重視社區服務民間組織經理人的價值及幫助價值實現。