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摘要:食品安全監督抽檢監測是提高食品安全管理水平的重要舉措,其中抽樣環節的工作質量對抽檢監測結果至關重要。本文從抽樣人員、抽樣方法、抽樣地點等方面對抽樣環節存在的各類質量風險開展分析,提出降低和消除這些風險的對策,為提高抽樣工作的規范性、代表性、公正性、時效性和提高食品安全抽檢監測結果的準確性提供建議和參考。

關鍵詞:食品安全監督;抽樣;風險;對策

1引言

食品安全抽檢監測是國際公認、普遍采用的食品安全基本管理措施,是從整體上統籌提高食品安全管理水平的重要一環,也是監管工作由事后查處為主向關口前移、預防為主轉變的重要舉措[1]。從2014年至今,國家、省、市、縣等各級食品藥品監管部門,把年度抽檢監測作為重要抓手,逐步加大抽檢監測頻次和品種覆蓋范圍,加強抽檢信息公布力度,有效推進了食品安全監管工作。食品安全抽檢監測全過程包含了計劃、抽樣、檢驗、核查處置等一系列程序,首先由總局年度食品安全抽檢計劃,規定總局、省級局、市縣級局的抽檢監測食品品種、批次、抽檢對象等,各級局根據總局計劃逐級本級抽檢方案,然后通過直接委派下屬檢測機構或公開招標等方式選擇承檢機構,由承檢機構按照要求組織人員開展抽樣、檢驗工作,出具檢驗報告,將抽檢監測結果匯總上報給組織抽檢監測工作的食品藥品監管部門,監管部門對不合格情況進行核查處置。抽檢監測全過程中,抽樣工作的規范性、代表性、公正性和時效性,將極大的影響抽檢監測結果的質量[2-4]。本文基于抽檢監測技術管理機構和承檢機構的實踐經驗,對抽樣環節存在的風險開展討論,并提出降低和消除這些風險的對策建議,籍此提高抽樣工作的規范性、代表性、公正性和時效性,確保食品安全抽檢監測結果準確可信。

2抽樣環節各要素風險分析

2.1抽樣人員

2.1.1抽樣人員的風險

一是抽樣人員能力培訓不充分。目前針對抽樣人員的培訓來源于兩個層面,一是由食品藥品監管部門組織針對承檢機構人員的集中培訓,這類培訓時間較短,參加人員有限,無法覆蓋所有承檢機構的所有抽樣人員;二是由承檢機構自行培訓抽樣人員,培訓的內容、標準無法統一,培訓效果無從考證[2-5]。二是抽樣人員專業知識不足。抽樣人員未完全具備食品安全相關專業知識,未熟練掌握食品安全監督抽檢監測的法律法規、工作規范和程序,未充分熟悉食品分類,了解所有被抽檢樣品的屬性、檢驗項目及檢測標準,不熟悉抽樣方法等[6,7]。三是抽樣人員組織溝通協調能力不足。抽樣工作往往時間緊,任務重,接觸被抽樣單位數量多,抽樣人員不具備一定的組織和溝通協調能力,就無法科學合理掌握抽樣過程的工作節奏,無法爭取被抽樣單位的積極配合,導致無法按時保質保量的完成抽樣工作[8-10]。

2.1.2抽樣人員風險導致的后果

上述風險一旦發生,將對檢驗結果的有效性產生影響,進而影響食品安全抽檢監測的結果質量。如:食品分類錯誤,造成計劃中的某類產品多抽,另一類產品少抽;食品分類錯誤,造成檢驗人員按照錯誤的產品類別進行檢驗和結果判定;抽樣單中被抽樣單位信息填寫錯誤,造成檢驗報告相關信息有誤,造成核查處置困難;樣品抽取時發生污染、樣品保存不當、抽樣數量不足等造成無法檢驗需要重新抽樣;與被抽樣單位發生糾紛,導致抽樣失敗;抽樣進度慢,導致未在計劃時間內完成抽樣,影響后續檢驗進程等。

2.2抽樣方法

2.2.1抽樣方法風險

《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[5]第十八條規定,應“隨機抽取樣品”,也就是說應避免在選擇樣品時的人為主觀傾向性。但原國家食藥監總局歷年的《國家食品安全監督抽檢和風險監測實施細則》未針對每類食品和各類抽樣場所規定更詳細的隨機抽樣方法。在被抽樣單位的經營場所抽取哪個區域、哪個批次的樣品、如何抽取均是由抽樣人員確定的。另外,每年食品安全抽檢監測計劃規定了需要抽取的食品類別,卻未指明類別中的具體品種。基于上述原因,可能存在以下風險:一是不同機構的抽樣人員可能采用不同的抽樣方法,選取不同的食品代表品種;二是部分抽樣人員憑主觀意愿隨意抽取樣品。如:為節約買樣成本,有意規避價格高的品種,只抽取廉價食品;為提高抽樣速度,在同一被抽樣單位集中抽取大量樣品等。

2.2.2抽樣方法風險導致的后果

不同的抽樣方法可能使同批次產品在不同檢驗機構做出的檢驗結果存在差異,而隨意抽樣或規避高價食品等行為則必然破壞抽檢監測樣品的代表性和權威性。

2.3抽樣地點選擇

2.3.1抽樣地點選擇風險

抽樣地點的選擇則更易受主觀因素的影響:一是人情因素干擾被抽樣單位的選擇,如“有關系”的不抽,“沒關系”的抽,“關系不好”的多抽;二是農村、山區等偏遠地區交通不便,抽樣人員為避免路途勞頓和交通成本的增加,盡量不去這些地區抽樣;三是農貿市場、小作坊、小攤販、小餐飲等場所抽樣配合度不高,而且難以獲取正式發票,造成買樣費用報銷手續繁瑣。抽樣人員更愿意進入商超等經營場所抽樣,降低農貿市場、食品“三小”等場所的抽樣比例;四是生產環節抽樣時,經常會遇到被抽樣企業地址不詳細、所處位置偏遠、企業沒有明顯廠牌等情況,造成尋址困難。

2.3.2抽樣地點選擇風險導致的后果

一是憑抽樣人員主觀意愿選擇抽樣地點破壞了被抽樣單位的隨機性,可能產生不公正,甚至是廉政風險;二是交通不便地區抽樣量偏少造成抽樣區域的代表性受到影響;三是諸如小作坊、小攤販、小餐飲等食品安全風險更高的生產經營場所游離于食品安全監督抽檢體系之外,人為降低了問題發現的幾率。四是抽樣人員掌握生產企業信息不齊全,降低了抽樣效率,影響了抽樣進度。

2.4被抽樣單位的配合

2.4.1被抽樣單位配合度風險

在實際抽樣過程中,被抽樣單位由于法律法規意識不強,不理解抽檢的目的意義,甚至自身產品質量安全狀況欠佳,對可能的處罰有懼怕心理,從而以各種形式阻擾抽樣過程。如:在生產企業抽樣時,企業以負責人、倉管員不在或聯系不上、企業停產、產品全部出廠售完等借口逃避抽樣;少數被抽樣單位用各種借口質疑抽樣人員的身份,尋釁滋事,甚至給抽樣人員的人身安全造成威脅;一些食品經營商戶得知抽樣正在附近進行,以關門閉店形式拒絕抽樣。

2.4.2被抽樣單位抵制抽樣所導致的后果

少數被抽樣單位抵制抽樣的行為打亂了抽檢監測工作計劃,在其他被抽樣單位面前帶了壞頭,對抽檢監測活動的正常開展造成了較嚴重的干擾和影響。

2.5“抽檢分離”的執行

2.5.1“抽檢分離”的執行風險

《食品安全監督抽檢和風險監測工作規范》明確規定“抽檢監測工作實施抽檢分離,抽樣人員與檢驗人員不得為同一人”。目前抽樣與檢測工作均同時由中標的承檢機構承擔,所謂“抽檢分離”僅僅在承檢機構內部實現,即承檢機構組織專職抽樣人員抽樣,化驗室人員開展檢驗,從而可能產生風險:一是由于缺乏有效外部監督,為節約人力成本,可能出現同一人既承擔抽樣又開展檢驗的情況;二是檢測機構內部抽樣與檢驗兩個崗位的信息未有效隔離,內部制度規范無法確保抽樣和檢驗人員公正性,檢驗結果易受被抽樣單位利益干擾,檢驗人員存在“權力尋租”可能。

2.5.2“抽檢分離”未有效執行造成的后果

食品安全監督抽檢是為監管服務的,是提高食品安全監管靶向性的重要技術支撐。抽檢實際未分離,導致抽樣公正性存疑,降低了抽檢監測活動的公信力。檢測機構自抽自檢得出的檢測結果可能無法真正為監管部門提供監督執法的依據,無法真正指明風險研判的重點方向。

3降低和消除抽樣環節風險的對策建議

3.1建立統一的抽樣人員資質保證制度

一是規范培訓程序。制訂抽樣人員必須學習的各類法律法規、食品安全標準等學習目錄,通過統一集中培訓、網絡培訓、承檢機構組織培訓、人員自學等多種形式相結合,采用學時學分制對培訓內容完整性進行評價。二是統一考核發證。對完成培訓學時學分的人員進行統一考試,考試合格后統一發放資質證書和工作證。抽樣人員資質設置為承檢單位參加抽檢監測任務投標時必須滿足的條件。三是通過承檢機構飛行檢查考察承檢單位培訓程序的履行程度和抽樣人員的持續勝任程度。四是完善抽樣人員監督懲處機制,在發生因抽樣環節重大失誤造成食品監督抽檢監測結果失真、引起企業異議投訴并被證明為抽檢實施部門責任、發生“吃拿卡要”等廉政問題等情況后,相關抽樣人員可禁止其參加食品監督抽檢監測工作,構成違法犯罪的移交司法機關懲處[11-15]。

3.2完善隨機抽樣規范

建議由國家市場監督管理部門牽頭,組織權威技術機構和專家,制定抽檢監測隨機抽樣規范,針對不同種類食品和不同抽樣場景的特點,遵循統計科學,細化抽樣方法,規范抽樣部位、抽樣數量、抽樣工具、樣本組成方式等,從而使各承檢單位的抽樣方法保持一致性。

3.3改進購樣經費管理

為了防止中標單位為降低買樣成本只抽取廉價食品的傾向,各地在抽檢監測經費管理中采取了一些措施,如在招標中規定買樣費用不得低于某個額度;或者設置抽取高價食品的比例等,取得了一定成效。建議進一步改進購樣費管理,設立購樣費用專項基金,承檢機構憑購買憑證實報實銷,不占用中標金額,杜絕只抽取廉價食品抽取傾向。

3.4對食品生產經營單位加強宣傳引導

建議市場監督管理部門應加強對食品生產經營單位的食品安全法律法規宣傳教育,引導被抽樣單位正確看待抽檢監測的作用和意義,促使其提高質量安全主體責任意識,以抽檢監測為契機,提高產品質量安全控制水平,積極主動配合抽樣。對拒絕抽樣甚至野蠻干擾抽樣工作的企業和商戶,市場監督管理部門可及時采取措施予以處置,維護抽檢監測工作的權威性。

3.5探索實施

“抽、檢機構分離”建議在食品安全監督抽檢監測中實施抽樣機構和檢驗機構分離,同一批檢驗任務,抽樣機構和檢驗機構不得為同一機構。建議由各抽樣地市場監管部門依托原有稽查、執法人員,在內部組建專職食品安全抽樣隊伍,由于這樣的隊伍為財政供給,沒有盈利性質和動機,又了解轄區食品生產經營質量狀況,相較于第三方機構,更能夠忠實的執行抽檢工作規范,把握監管靶向性,提高問題發現率。

3.6在抽樣中貫徹

“雙隨機一公開”機制建議在抽檢監測抽樣環節加快貫徹“雙隨機一公開”機制,即在抽樣過程中隨機抽取抽樣對象,隨機選派抽樣人員,抽樣情況及抽樣結果及時向社會公開。建立健全被抽樣主體名錄庫和抽樣人員名錄庫,推廣運用電子化手段,對“雙隨機”抽查做到全程留痕,實現責任可追溯。這樣就堵住抽樣和被抽樣雙方“通氣”、“打招呼”等漏洞,“檢查誰、誰去查、怎么查、何時查”全部由平臺隨機公開抽取,保證了抽樣的公正公開。另外,通過“雙隨機一公開”機制確定被抽樣單位后,提前做好準備工作,摸清地址和經營情況,必要時可請當地市場監督管理部門給予配合,對各種形式的逃避抽樣行為采取預防和處置措施。

3.7完善承檢機構檢查機制,確保抽樣過程合法合規

建議對承檢機構繼續加大監督檢查力度,在飛行檢查中考察抽樣文檔記錄、抽樣影像等資料的完整性,檢查抽樣硬件裝備的實際配備狀況,考察抽樣人員的培訓經歷和實際能力。還可以在承檢機構抽樣實施過程中隨機派出觀察員,考察承檢機構的現場抽樣行為是否合法合規。

4結論

提高抽樣行為的科學規范水平是提升食品安全監督抽檢監測有效性的迫切需要。對抽樣問題的研究是一個持續改進、動態提升的過程,只有不斷提高抽樣人員從業資質水平,加強抽樣方法研究,完善抽樣制度體系,提高承檢機構抽樣環節管理和監督考核力度,才能讓抽檢監測工作真正成為發現問題食品的有力武器,成為食品安全監管的有效技術支撐手段。

作者：陳章捷 單位：福建省食品藥品質量檢驗研究院