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摘要：在分析我國水利水電工程農村移民生產安置環境和條件變化的基礎上，認為原有“堅持以農業生產安置為主”的思路已不能完全適應當前的移民需要。提出了創新農村移民生產安置思路：堅持依法移民、依法安置、依法補償的原則；因地制宜選擇生產安置方式，重視移民社會保障，多途徑、多渠道安置移民；強化移民產業規劃，保障發展；統籌整合，銜接國家發展戰略；淡化“生產安置人口”，側重恢復土地功能和價值等。最終，確保農村移民“穩得住、能發展、可致富”。

關鍵詞：水利水電工程；農村移民；生產安置；思路

水利水電工程建設征地對涉及區域的農村地區影響較大，特別是需要征收當地較大面積的耕地、園地的地區。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（簡稱《條例》）第十三條規定，按照“以農為主”的原則妥善安置水利水電工程農村移民。但是，隨著我國經濟社會的快速發展，農村居民的生產條件得到改善、收入來源多樣、心理預期變化較大，前期關于農村移民生產安置規劃的原則和思路應根據社會發展情況進行調整［1］。筆者結合水利水電工程農村移民生產安置實際情況，對生產安置的環境和條件、生產安置思路和方向進行分析并提出意見和建議。

1安置環境與條件變化明顯

隨著我國經濟的快速發展，水利水電工程建設征地移民安置工作環境、涉及的農村地區和居民特點已發生較大變化。（1）農村居民收入來源多樣化，種植業收入占比越來越小。目前，我國農村居民的文化水平得到快速提升、基本素質普遍提高，其執業方向更加廣闊、職業技能更加豐富、收入來源更加多樣。從《中國統計年鑒》（2006—2020）可以看出（見圖1），從2014年開始，農業收入所在的經營性收入占比已低于工資性收入，經營性收入已不是農村居民可支配收入的主要來源。從發展趨勢來看，經營性凈收入占比在逐漸下降，其他占比特別是工資性收入、轉移凈收入的占比在不斷提高，2019年工資性收入、轉移凈收入占比之和約為62％。我國的農村居民對土地（特別是耕地、園地）的依賴程度較低。同時，根據《2019年度全國大中型水庫移民后期扶持政策實施情況省級監測評估分析匯總報告》［2］各省份移民樣本戶人均可支配收入來源調查，2019年農村移民安置后農業收入占可支配收入比例較小，大部分省份在10％左右或低于10％。（2）移民安置更加注重權益保障。目前，各地在農村移民生產安置的過程中更加注重對移民相關權益的保障，如移民在安置過程中的知情權、參與權、選擇權等；同時在安置的過程中及安置完成后，更加注重移民職業技能培訓以增強移民后續發展潛力，更加注重移民安置后的人文關懷，促進移民快速融入當地社會。（3）農業安置已不符合大部分農村居民的心理預期。一方面，隨著我國基礎設施建設不斷完善和經濟快速發展，城市拆遷、交通設施等建設項目不斷增多，其絕大部分采用社會保障安置，而水利水電行業與其他行業的安置方式存在差異，部分移民對其他行業失地農民的安置方式進行攀比，要求采用相同的安置方式［3］。另一方面，農村居民對土地的依賴性逐漸減弱，他們主要在外打工從事第二、三產業，其對養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障和醫療救助等方面的要求越來越高，期望通過購買社會保險的方式解決后顧之憂。（4）有土安置環境容量越來越小。從目前全國主要水利水電工程實施農村移民安置的實際來看，可用來安置移民的土地越來越少。同時，農業安置調地難度越來越大。一方面，規劃的調地方案在實踐中較難落實，這主要表現在土地原承包經營權人流轉意愿較低、偏遠地區選擇農業安置的移民在實施階段真正落實調整土地的越來越少。另一方面，隨著《中華人民共和國土地管理法》的修訂，國家對集體土地所有權、承包權和使用權的強化，調地難度將更大。（5）大部分省份探索實施其他安置方式。大部分省份根據實際情況，在“以農業安置為主”的基礎上出臺了其他安置方式的相關政策［4］，探索靈活、多渠道、多方式的農村移民生產安置方式，如部分省份采取逐年貨幣補償安置方式、購買社會保險安置、養老保障安置、土地入股安置、購買公益性崗位安置等。筆者對2006—2020年已建和在建大中型水利水電工程農村移民生產安置方式情況進行了不完全統計。在納入統計范圍的1252個大中型水利水電工程中，采用農業安置的大中型水利水電工程僅占統計數量的64．38％，其他安置方式有較為廣泛的應用（見表1）。為更真實地反映各種選擇生產安置方式的移民人數占比情況，選取了我國東、中、西部18個省份共計53個典型水利水電工程各種生產安置方式的人口進行了分析（見表2）。結果表明，53個典型項目總生產安置為449267人，其中選擇農業安置的為196499人，僅占總量的43．74％。同時，東部土地資源缺乏地區農業安置人數占比較小，中西部土地資源相對豐富地區農業安置人數占比相對較大。可見，不論從采用農業安置的項目數量還是選擇農業安置的人數來看，農業安置在水利水電工程農村移民生產安置中已不再是主要方式，各省份、各項目結合實際情況，探索了較多的生產安置方式，在一定程度上解決了農村移民生產安置遇到的問題，保障了水利水電工程建設的順利進行。

2生產安置思路應順勢發展

目前，我國水利水電工程農村移民安置的條件和環境相對《條例》出臺時已有較大變化，《條例》中“以農業生產安置為主”的思路已不完全符合當前的實際情況。大部分省份認為原有的安置思路在實施過程中存在一定的局限性。其中，17個省份明確提出《條例》應取消“以農業安置為主”的表述，這些省份也是水利水電工程移民數量較多、移民安置工作壓力較大的省份。因此，應根據實際情況創新生產安置思路。（1）堅持依法移民、依法安置、依法補償的原則。一是在移民安置的各個階段必須遵守國家法律法規和規程規范的要求，移民安置涉及的各方要依法工作。二是按照《中華人民共和國土地管理法》“第四十八條征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”等的規定，依法對征收的土地進行補償。（2）因地制宜選擇生產安置方式，重視移民社會保障，多途徑、多渠道安置移民。在進行農村移民生產安置規劃時，應根據移民安置區的資源稟賦、地理位置、發展基礎和移民意愿等，實事求是地選擇適合當地的生產安置方式。對于安置區后備土地資源較多、調地難度不大的，可以采用農業安置；對于安置區后備資源缺乏或調地難度大或農業收入占總收入比重小，在有條件的情況下可采用依法補償、社會保障、土地入股等多種安置方式，即“宜農則農、宜補則補、宜保則保”。目前，國家對于被征地農民的社會保障越來越重視，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等國家上位法對于被征地農民的社會保障有明確的規定。為保障水利水電工程農村移民的合法權益、維護社會和諧穩定、縮小行業間政策差異，各方應重視水利水電工程移民社會保障，按照國家要求和各省（自治區、直轄市）的規定將水利水電工程移民納入國家保障體系。（3）強化移民產業規劃，保障發展。移民生產安置規劃過程中，需結合安置區的實際情況，盡量將移民生產安置規劃和產業相結合，以產業發展帶動移民安置和后續發展。一方面，可以利用當地發展成熟、條件較好、潛力較大、優勢明顯的產業安置移民，圍繞產業發展配置移民安置需要的相關資源，如優先開展道路復建、集鎮和集中居民點選址，結合旅游需要和民族特色打造建筑風貌、配置相應的公共服務設施等，提出切實可行的、具有庫區特色和優勢產業發展的規劃和具體措施。另一方面，在移民生產安置完成后，可根據當地的實際情況，將移民后期扶持工作同當地產業發展相結合，提出移民后續產業發展規劃、保障措施，使移民融入當地產業發展潮流中，增強其后續發展動力。（4）統籌整合，銜接國家發展戰略。黨的十九大提出鄉村振興戰略，順應了農民對美好生活的追求。在農村移民生產安置的過程中，可將移民安置與實施鄉村振興戰略的資金、項目等統籌整合，將移民安置規劃同鄉村振興規劃有機結合、統籌推進，按照產業興旺、生活富裕的要求，將鄉村振興戰略的產業興旺、生態宜居的要求同移民生產安置有機結合，實施農村移民生產安置和搬遷安置［5］，為農村移民產業發展提供更廣闊的空間和堅實的基礎。（5）淡化“生產安置人口”，恢復土地功能和價值。目前，水利水電工程在進行農村移民生產安置的過程中，主要是根據征收的土地（主要是耕地、園地）計算生產安置人口，并據此開展安置工作。一方面，2020年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》已刪除“征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算”的表述，上位法已淡化“生產安置人口”的概念。另一方面，生產安置人口難以全面反映水利水電工程農村移民生產安置的實際需要［6－7］，而對于征收土地的“資源價值”是生產安置人口難以反映的。隨著《中華人民共和國物權法》等法律法規的頒布，國家越來越重視產權的保護。以被征收的土地為對象、以恢復土地的功能（恢復土地收入）和價值為安置目標，能夠從水利水電工程建設征地對農村移民的實際影響出發，恢復農村移民被征收土地的收入，從而保障農村移民戶的土地承包經營權益，這也是《中華人民共和國土地管理法》對被征收土地依法補償的要求。

3結語

隨著我國經濟社會的快速發展和人民生活水平的不斷提高，水利水電工程農村移民生產安置環境和條件發生了深刻的變化，原有“堅持以農業生產安置為主”的生產安置思路不能完全適應當前農村移民生產安置的需要。根據上位法的規定和農村移民生產安置的實際情況，應對生產安置思路和理念進行調整和完善，助力農村移民“種田務農、外出務工、發展新業態一起抓”，確保農村移民“穩得住、能發展、可致富”。致謝：本文在研究的過程中得到了相關單位的大力支持，查閱、引用了多個典型水利水電工程移民安置規劃設計成果和后期扶持相關監測成果，在此對相關單位表示衷心的感謝！

作者:汪奎 丁小珊 蔣婷婷 吳曉 單位:中國電建成都勘測設計研究院有限公司 成都信息工程大學馬克思主義學院