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摘要：ppp模式能帶動更多社會資本特別是民營資本投入到公共產品及服務領域，推動創新，提高公共基礎設施建設效率或公共服務水平。但從實際應用中，仍存在一些問題。本文就以水利建設領域為框架，結合實例，對ppp模式在其應用與推廣中存在的問題展開分析，并提出幾點建議，希望能為相關人士提供些許參考。

關鍵詞：PPP模式；水利建設；應用；問題；對策

引言

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，是公私合作的意思，即政府與社會資本長期合作，為社會公眾提供公共基礎設施或公共服務的一種項目運作模式。PPP模式最早由國外實踐并推廣，因其較傳統運作模式有顯著優勢，在我國也被大力推廣和應用起來。PPP模式通過簽署合同，達成特許權協議，形成“利益共享、風險分擔、全程合作”的長期合作關系，可以化解地方政府債務性風險，減輕地方政府財政負擔；通過PPP項目的推廣和應用，能帶動更多社會資本特別是民營資本投入到公共產品及服務領域，推動創新，提高公共基礎設施建設效率或公共服務水平。

一、PPP模式在水利建設領域的發展現狀

2015年5月25日，發改委、財政部、水利部聯合印發《國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點工作方案》，強調PPP模式在水利工程建設領域的試點應用，盡快形成可復制、可推廣的經驗。國家一系列重磅政策的推出可以看出PPP模式應用前景可觀，所以說PPP模式在水利工程建設中的推廣和應用將是大勢所趨，但是與大力支持和推廣形成鮮明對比的是水利建設領域PPP模式的應用還剛剛起步，還算是新生事物，相關的政策、法規還不完善，相關機制尚未形成，PPP模式還處在邊實施邊探索的攻堅階段。

二、PPP模式在水利建設領域應用和推廣中的問題解析

2016年6月，山東省臨沂市首個水利工程行業PPP項目———“臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程PPP項目”正式宣告實施。臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程是市重點民生工程，對于完善城市基礎設施體系，保障經濟發展具有重要意義。但ppp模式在實施過程中，仍存在一些問題，具體如下。

（一）水利工程大多是公共基礎設施建設工程，特別是一些大型民生水利工程，建成后產出社會效益，沒有直接收益

因此水利工程建設中存在的公益性項目的非營利性、建設周期長、資金需要量大、投資見效慢等固有特點，使以追求利潤回報最大化為目標的私營部門望而卻步。投資水利建設PPP項目，如果沒有合理的收益預期和利益平衡，PPP模式很難在水利建設領域推廣和應用。

（二）在水利建設領域，PPP模式的制度體系尚不完善，缺乏配套的政策法規

各地政府部門出臺的關于PPP項目的政策文件也不盡相同，各地PPP項目的運作方式不規范，這也會導致社會資本在面對PPP項目時無所適從。PPP模式缺乏與之相應法制保障體系，風險分擔與利益分配機制等等，會加大PPP項目在實施中的風險甚至失控；另外民營資本與國有資本公平競爭的環境尚未建立，民營資本融資法律法規限制更多，很難進入到PPP項目的投資中，這也與PPP模式設計的初衷相違背。

（三）水利工程建設PPP項目監管體系尚待健全，政府監管機制有待完善

水利建設PPP項目一般資金規模比較大、項目周期長，而相應的政府監管缺乏針對性、專業性和系統性，監管評價體系風險管控能力較弱。目前政府監管體系大多以文件形式，沒有明確各方責、權、利，以及政府部門多頭監管、職責不清，責任追究缺乏具體方案；政府與社會公眾信息不對稱，社會監督作用沒有得到充分發揮，從而不能切實保證PPP項目監管的有效性，容易滋生腐敗。

（四）水利建設PPP模式涉及的會計核算較為復雜

要求相關財務人員具備系統的金融、財稅等專業知識，熟悉相關的法規政策，而目前會計準則中還找不到對應的規范。項目公司是否參與項目建設，項目建設完成后的資產采用何種計量方式，相應的會計核算方式也大不相同。建設期借款費用的資本化、建設完成后借款費用化，都需要準確地界定、計入。因此在實際操作過程中，財務人員是否勝任，會計核算處理是否得當，都會構成對項目的財務風險甚至法律風險。

（五）水利工程項目多屬于公益性的社會公共基礎設施

長期以來也是以公益性運營為主導，因此在廣大社會公眾中，水利公共基礎設施是免費使用的意識還廣泛存在。水利建設PPP項目在運營階段，由于運營期限長，市場需求一旦發生變化，服務價格、服務質量和服務范圍發生變動，可能引發社會矛盾，這些都可能會導致項目運營的失敗。

三、PPP模式在水利建設領域應用和推廣中的改善建議

（一）水利建設

PPP項目要保障合理的投資收益預期。要理性看待、合理篩選PPP項目，并不是所有水利建設項目都適合做成PPP項目；對于有直接收益的公共基礎設施PPP項目，在項目合同中，政府部門要明確相關的定價機制，對于沒有直接收益或預期收益不足的公共基礎設施PPP項目，政府部門要明確投資回報方式及補助措施；政府相關部門應對社會資本進行投融資引導、推動PPP項目資產證券化，破解社會資本融資難題，在項目合同中應明確相關財稅政策優惠和激勵措施。

（二）規范水利建設

PPP項目運作模式，需要盡快啟動PPP模式的立法工作。推行PPP模式只有遵循法律法規，才能夠走得長遠；建立健全風險分擔與利益分配機制，才能使政府與社會資本的合作實現共贏。在推進立法的過程中，應統籌協調，充分發揮市場的資源配置作用，督促創新，消除民營資本進入公共產品和服務領域的政策、法規障礙，鼓勵符合條件的社會資本積極參與PPP項目投資。

（三）建立有效的監管機制

實行跨部門聯合監管，厘清監管職責，針對PPP項目各實施階段明確監管重點，加強對項目資金、工程質量、運營績效等方面的監管，在項目實施過程中推行科學績效評價，全程進行專業性、系統性考核，落實責任追究具體實施方案，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。推動多元化的監督，推動政府和社會公眾的信息資源共享管理，最大范圍向社會公開PPP水利項目合作開發的相關文件及決策交易過程，加強宣傳和解釋工作，充分發揮社會監督作用。

（四）在目前PPP模式會計核算方法還沒有相應準則的情況下

會計實務可借鑒BOT模式的會計核算方法，但也要明確PPP模式與BOT模式的根本區別。要及時了解相關金融財稅政策，嚴格遵循基本會計準則中關于會計要素的定義、確認、計量等方面規定，研究吃透項目合同，區分PPP模式在成立、建設、運營、移交不同階段的會計核算方法，正確界定不同類型項目資產和借款費用的計量計入方式。必要時可聘任注冊會計師做好賬務咨詢、輔導工作；促進相應會計準則盡快出臺，規范PPP模式的會計核算方法。

（五）在PPP水利建設項目運營過程中，改進科學的運營模式

加強技術創新，提升自身綜合能力；對非營利項目，政府適當補償———比如政府付費購買服務、配合開發與該特許經營相關的收益項目等，保障項目公司運營中的基本收益；加強宣傳力度，水利公共基礎設施關系國計民生，造福于民，其運營維護也需要足夠的收益來保障；為保證水利建設PPP項目的持續安全運行，項目合同中應明確在市場需求，服務價格、服務質量和服務范圍發生大幅度變動時相應的調整方案。

四.結束語

水利工程作為關乎國計民生的重要基礎設施，在國民經濟和社會發展中的作用愈加重要。如何充分發揮PPP模式的優勢，強化改革創新、技術創新，提升公共基礎設施的建設、運營效率，讓政府和社會資本實現雙贏，實現預期的社會效益和經濟效益目標，是目前推行PPP模式的過程中切切實實需要面對和系統完善的問題。

參考文獻：

[1]龐靖鵬.水利項目推廣應用PPP模式相關建議[J].中國水利,2017,(04):30-32.

[2]馬毅鵬,喬根平.對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J].水利經濟,2016,34(01):35-37.

作者:張榮 單位:山東臨沂水利工程總公司