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摘要:隨著城鎮化的發展及就業機會的增加，結合城鎮化發展進行水利水電工程移民安置是大勢所趨。在這種形勢下，傳統的模式已難以解決移民生產安置問題。為此，需要立足城鎮化的優勢，充分利用二、三產業發展的有利條件，突破土地容量的束縛，銜接當地政策，創新安置思路，合理制訂生產安置方案。從生產安置任務、環境容量分析及安置政策等方面，結合一些工程實例探討城鎮化安置的一些生產安置模式。

關鍵詞:工程移民;生產安置;模式;水利水電工程

引言

黨的十八屆三中全會提出了一系列城鄉一體化的改革措施，不同的新型城鎮化模式已在全國各地廣泛推行［1］，農村人口不斷進入城市，中小城市和小城鎮不斷壯大，產業不斷壯大，就業人口不斷增加，學校、醫院等配套日趨完善，房價明顯增長。隨著一些制度的取消，農村人口進城后，能夠在教育、就業、醫療、養老、住房等方面享受到與城鎮居民相同的基本公共服務。另一方面，農村從事二、三產業和具備經營能力和執業技能的人口占勞動力人口的比例逐年提高，對土地收入的依賴性逐漸縮小;農村人口素質不斷提高，農村的生產生活方式逐步與城鎮接軌。此外，有研究發現，農民的遷移決策對工資水平具有顯著的促進作用，原因可能是良好的就業機會與就業環境以及在職業搜索和業務培訓過程中，農村勞動力人力資本有所提高［2］。根據我國農村發展改革政策，農村居民城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構升級的重要抓手，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求［3］，在這種形勢下，在有條件的地區，結合城鎮化發展進行水利水電工程移民安置越來越多地成為選項。以浙江某抽水蓄能電站為例，提供的安置選項包括庫周宅基地+有土安置和小城鎮公寓房+無土安置，從實施階段的安置協議簽訂情況來看，移民明顯意向小城鎮。城鎮發展及配套的工業園區、鐵路、公路等建設伴隨著大量征收耕地，致使安置區人均耕地通常較庫區低出很多，土地容量有限，調地難度大;另一方面，移民遷出庫區后，超出了“耕作半徑”，傳統庫周土地利用的方式難度大。因此，移民生產安置需在傳統水利水電工程安置方式的基礎上，充分利用城鎮的優勢，創新安置思路，合理確定生產安置模式。

1根據項目特點合理界定生產安置任務

傳統的生產安置任務通常是以被征收耕地與村組耕地總量的比例計列生產安置人口的。庫周安置的移民要求利用剩余耕地，不作為生產安置的對象;遠遷城鎮的移民通過安置區配置耕地或納入基本社會保障等方式進行生產安置。而移民安置實施過程中，庫周安置的移民中老年人口較多，更多地意愿基本社會保障;而遠遷城鎮的一些具備經營意識的移民，有意愿也有能力利用庫周耕地。隨著國家經濟建設的快速發展，我國人地矛盾凸現，以大農業安置為主要手段的傳統水電建設移民生產安置方式受到挑戰［4］。因此，在確定生產安置任務時，應以移民意愿為基礎，不應局限于計列的生產安置人口，多途徑、多方式安置移民，以減少城鎮生產安置任務及合理利用庫周耕地。以浙江某抽水蓄能電站為例，其上庫漕頭村和下庫聯合村均整體搬遷，庫周剩余了大量土地。可研階段制訂的生產安置方案不以生產安置人口為單位，而以全村人口為單位，統籌進行生產安置規劃。有意愿的移民可選擇繼續利用庫周耕地，沒有意愿的移民可選擇安置區調地、享受社保等。地方在實施過程中進一步細化，將庫周土地、庫區土地補償款及社保指標等按一定比例統籌后交由村組決策分配。在采取相應措施后，移民安置工作已順利完成。此移民安置方式既得到了廣大移民的支持和擁護，又有效促進了移民安置實施工作。

2拓寬環境容量，創新分析方法

傳統的環境容量分析通常立足于土地資源條件，通過調查分析村組剩余耕地或安置區可調劑耕地數量計算，按此分析，城鎮化安置的環境容量十分有限，生產安置難度很大。城鎮化是人口從以農業活動為主的農村向以非農業活動為主的城鎮轉移的過程，其核心是發揮城鎮發展的優勢，利用基礎設施、公共服務設施建設及工業、服務業發展等帶動移民就業。因此，在分析環境容量時，應充分利用二、三產業發展的有利條件，銜接區域工業發展規劃、城鎮規劃等，重點分析二、三產業的就業容量。以浙江某抽水蓄能電站為例。某小城鎮擁有規模以上企業17家，主要從事工模具、閥門鑄件、電光源產品、汽摩配件、電力電子產品和服裝加工等生產。其中，5家提出用工需求，可提供的就業崗位人數為328人，能夠吸納移民就業的崗位人數為323人，就業崗位主要為一般技術工、車間生產人員、后勤服務人員等。水庫建成后，大壩等工程景觀、水庫水文景觀、周邊環境的地文景觀等均為重要的旅游資源，庫區旅游業發展新增的就業容量易在環境容量分析過程中被忽略。從市場條件來看，庫區多屬于城市的近郊休閑區，以周末或季節性旅游為主其餐飲、住宿等帶有濃郁的地方特色，價格不高;隨著周邊城鄉居民收入水平提高、出游條件改善及旅游觀念改變，自駕出游、遠離鬧市越來越多地成為旅游出行方式。以浙江早期建成的某中型水庫為例，其距縣城公路里程約40km，水庫周邊分布有40余家農家樂，從業人口約130人。對于安置后達到養老金領取年齡、能夠直接領取養老金的移民，在符合安置政策的前提下，可直接作為被征地農民基本生活保障的環境容量。此外，環境容量還應通過調查被征地村組人口的從業結構，分析具備自謀職業能力的人口數量，以與二、三產業就業容量相銜接。

3因地制宜，銜接當地政策

3.1銜接被征地農民社會保障政策

浙江、江蘇、江西、安徽等東部省份，被征地農民社會保障是近些年各類征地工作普遍執行的政策，集體土地被征收后，政府給予被征地農民基本生活保障指標并配套部分費用。基本生活保障金由土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等征地補償費用與政府配套費用共同構成;參加基本生活保障的被征地農民，達到60或55周歲的領取年齡后，按月領取基本生活保障金。經核定屬于被征地農民基本生活保障范圍的新增被征地農民，可選擇參加職工基本養老保險、城鎮居民養老保險、城鄉居民基本養老保險或新型農村社會養老保險等。按照被征地農民基本生活保障政策，參保后達到保障金領取年齡的移民可直接領取養老金，其保障方式與水利水電工程傳統的養老保障方式類似;參保后達不到保障金領取年齡的移民實質上屬自謀職業的方式，需要結合創辦企業、從事個體經營、企事業單位就業等渠道自謀職業。與其他工程有所不同，被征地基本生活保障作為安置方式的話，需要嚴格把關未達到領取年齡的移民選擇條件，在安置區二、三產業就業容量的前提下，確保其具備自謀職業的能力，同時輔以創業、就業保障政策。對于安置在城鎮、采取有土安置方式安置的移民，調地村組雖土地未征收，但其失地后的參保指標在調地過程中也需要進行解決，通常應從選擇有土安置的移民所在村組的被征地指標中統籌，但受制實施過程中的調劑難度，一些工程單獨計列了參保指標。

3.2銜接留用地政策

留用地政策是指農村集體經濟組織土地被征收后，按照征地面積或集體經濟組織規模，安排一定比例的村級留用地，用于發展壯大農村集體經濟，通過收益分紅的形式分配給集體經濟組織成員，增加農民收入。在產業發達的城市郊區、工業園區等征地區域，農村集體經濟組織利用留用地投資建設廠房、倉庫出租或開發其他經營項目，能夠獲得良好的投資匯報和長期穩定的收入。而對于其他一些地區，部分農村集體經濟組織利用留用地開發建設后，出現了虧本經營的情況，反而削弱了農村集體經濟，因此一些地方政府在推行留用地政策時，采取了回購建設用地指標的方式，按照征地面積兌付留地貨幣化補助。對于涉及留用地政策的水利水電工程建設征地區，農村集體經濟組織可利用庫區產業資源開發建設農家樂、民宿和觀光旅游等項目，或立足安置區產業條件，利用留地補助發展門面、庫房、出租房等自有物業，解決移民失地后的生產安置問題。目前，留用地政策作為水利水電工程移民生產安置方式的情況不多，除地區產業條件外，農村集體經濟組織的弱勢市場化地位也是重要原因，其難以在市場經濟中獲益，但隨著地區經濟的發展、村級集體經濟的壯大、移民經營意識的提升，以及城市拆遷等其他工程的嘗試，留用地政策將是水利水電工程移民城鎮化后的重要生產安置措施。

4結語

水利水電移民的搬遷和生產安置方式應根據移民人口的年齡結構、民族組成、職業結構、文化程度以及移民法規政策等因素綜合確定，也直接影響著移民能否實現穩定和可持續發展等敏感問題［5］。近年來的一些水利水電工程實踐證明，城鎮化移民安置效果總體較好，實現了生產要素的合理流動和有效配置:一是安置城鎮本身經濟位置好，具備良好的二、三產業基礎或具有發展二、三產業的潛力;二是配套了基本生活保障政策、留用地政策等，為移民發展提供了保障;三是在就學、就醫等方面給予了城鎮人口同等的條件，并采取了一系列創業、就業扶持政策，提高移民自我發展能力。此外，移民多年的創業及務工經歷，使其擁有較好的經營意識和自謀職業技能，也為城鎮化安置創造了良好的條件。水利水電工程移民安置規劃是做好移民安置工作的基礎，生產安置規劃是農村移民安置規劃中重要的組成部分［6］。因此，在確定移民生產安置模式時，需要突破土地容量的束縛，多方式、多途徑、因地制宜地確定方案。在分析安置區環境容量過程中，應立足城鎮化的優勢，充分利用二、三產業發展的有利條件，銜接區域工業發展規劃、城鎮規劃等，并結合移民自身年齡結構、從業結構等特點，重點分析二、三產業的就業容量。在移民生產安置方案擬定過程中，首先應對庫區資源條件、經濟構成及移民人力資源情況進行分析;其次根據安置區土地資源、城鎮和二、三產業發展現狀等，充分對照安置區土地利用總體規劃、城鎮規劃、村莊規劃、產業規劃等上位規劃，銜接被征地農民基本生活保障、留用地等政策，并考慮各類移民群體的不同需求，注重聽取移民意見;最后，根據意見聽取成果和各級地方政府的合理意見和建議，綜合分析擬定安置方案。城鎮化安置不需要大規模開墾和調劑土地，移民生產和搬遷安置進度加快，有利的促進了水電工程建設，在這種形勢下，根據移民自身特點和城鎮化的優勢，創新移民安置模式后，能夠較好地平衡各方利益，移民能獲得長期、穩定收益，為水電事業和諧開發創造了有利條件。

參考文獻:

［1］周毅，顧夢莎．新型城鎮化安置水庫移民的規劃實踐———以溫州市永嘉縣南岸水庫移民安置為例［J］．人民長江，2015(22):107-111．

［2］蘭巧珍．中國農村勞動力的遷移決策及其對工資的影響-基于RUMiC農村住戶追蹤調查數據的實證分析［J］．農業經濟與管理，2016(1):56-68．

［3］中共中央，國務院．國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)［EB/OL］．

［4］王斌，龔和平，張一軍．創新農村移民安置方式研究［J］．水力發電，2008，34(11):15-19．

［5］鄒其會．水電移民人口分析及安置方式探討［J］．城市建設理論研究:電子版，2018(36):80．

［6］陳萍，尹迅飛，王國強．談水利水電工程建設征地農村移民生產安置規劃［J］．水力發電，2006，32(8):6-7．

作者：吳建 鄒其會 毛學志 單位：中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司