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國外關于內部審計的立法有下列幾種情形：第一類，內部審計法。國外的內部審計法分為兩種情況，一是綜合性的內部審計法，如以色列頒布的《內部審計法》，不僅適用于公用單位，也適用于所有公眾公司、銀行、保險公司，具有較為普通的約束力。①二是專項的內部審計法，如百慕大群島在2010年也制定了《2010內部審計法案》，該法律盡管名稱是內部審計，但是實質上是關于政府部門和機構組織的內部審計工作的基本規范。②拉脫維亞共和國在2002年10月制定頒布了《內部審計法》，同樣也是關于政府部門和機構組織的內部審計法律。第二類，地方審計法案。如南非共和國的夸祖魯－納塔爾省在2001年就頒布了《內部審計法案》。第三類，其他法律中關于內部審計的規定，如《以色列公司法》第四章“公眾公司中的內部審計師”，就是專門針對內部審計的法律規定。第四類，相關法律法規對內部審計的衍生影響。如2002年7月，美國國會頒布了《薩班斯法案》，該《法案》強制要求擴大上市公司信息披露范圍，強化監管力度，同時強化法律責任的懲處力度。在《薩班斯法案》的推動下，2007年6月，美國證券交易委員會批準了《與財務報告審計相結合的內部控制審計》，即美國公眾公司會計監督委員會的《審計準則第5號》。從此，內部控制審計在世界范圍內逐步成為內部審計的一個重要種類，大大提升了內部審計地位。但是，對于內部審計工作，在西方國家更多是民間組織的自律行為。例如，國際內部審計師協會IIA、國際信息系統審計協會ISACA等組織的關于內部審計和內部控制的系列規范等，在國際內部審計領域，這些規范性文件具有較高的約束力并且直接指引國際內部審計的發展方向，把控著內部審計工作質量和水平的高低，也把控著國際內部審計師的執業門檻的高低。

我國內部審計立法中存在的問題

第一，沒有專門的《內部審計法》。國家審計主要依據《審計法》對國家機關、軍隊、國有企事業單位開展審計，社會審計主要依據《注冊會計師法》，經委托對被審計單位開展審計。內部審計卻沒有類似的專門法律，審計署4號令只是部門規章。導致我國審計監督體系中的三大板塊的立法層次不同，出現此長彼短，彼硬我弱的情況。

第二，《公司法》中沒有專門的關于內部審計的規定。內部審計是公司治理結構的重要組成部分，這種理念已成為審計理論界和實務界共識。然而，我國《公司法》中僅有3處提到了審計，分別在第63、165、170條，且都是關于會計師事務所審計的，完全沒有提及內部審計的地位和作用問題，這是導致公司內部審計地位低，定位不明確，公司治理較差的重要原因之一。

第三，現有內部審計規定不符合時展要求。國際內部審計師協會認為內部審計是“獨立的、客觀的確認和咨詢活動”，其主要作用是“增加價值和改善運營”，主要目的是“幫助組織實現其目標”。內部審計的重點在于風險、內部控制和公司治理程序方面，被賦予“監督、評價、增值和服務”的四大功能，表明內部審計的世界發展潮流是從“監督型”轉向“服務型”。國際上關于內部審計的最新發展沒有充分體現在我國內部審計法規中。我國審計署4號令沿襲了《審計法》的監督主導型的定位，即內部審計是“真實、合法和效益審計”，我國的《內部審計基本準則》（2003）認定內部審計是“適當性、合法性和有效性審計”，該定義比審計署4號令的定義內容寬泛，較為接近國際內部審計協會的要求，但是，仍然是不全面的，本質上沒有超出“監督型”定位模式。

第四、法律規定不全面，缺乏操作性。對于內部審計來說，《審計法》的主要缺陷表現在兩個方面：一是整部《審計法》是對國家審計工作進行規范的法律，沒有列出一個板塊來規范內部審計。《審計法》第二十九條強調內部審計必須接受國家審計的監督，只是附帶性的法律條文。二是“指導和監督”沒有實施細則，難以操作。審計法規定審計署對各內部審計機構具有“指導和監督”權，但審計署沒有設置專門的部門來負責該項工作，也沒有制定實施細則以確保正常行使該職權。在操作上幾乎是空白，主要由本單位和行業自律組織來規范內部審計機構的工作。

第五、部門規章力度不夠，剛性不夠，且執行力不強。審計署4號令第三條規定單位“可以…配備總審計師。”由于該項規定缺乏剛性而且沒有相應的懲罰措施，導致我國絕大多數部門和國有企業沒有設立總審計師。實際上，我國的內部審計法律制度大多數是指導性的，多數情況是使用“可以”、“應當”等字眼，如4號令第八條審計經費“應當列入財務預算，由本單位予以保證。”造成各單位在執行制度上大相徑庭，各不相同。第十二條關于內部審計“處理、處罰權”問題，由于缺乏監管部門和實施細則，絕大多數單位的內審處理、處罰權旁落。很多單位的領導認為“審計管事，監察管人”，當然，處理、處罰成了監察部門的事。

第六、內部審計主管機關不恰當且多頭管理。首先，還存在大量不屬于審計機關審計監督對象的單位，其內部審計工作則不受約束國家審計機關的約束。其次，國家審計的目的包括真實、合法和效益三個方面，審計目的決定審計內容和審計方法，合法性審計方法永遠不會成為內部審計的主流方法，如果國家審計機關沒有一套完善的機制和專門機構來指導內審工作，那么，所謂的“指導”只是一句空話，無法完成。此外，目前國家關于內部審計的規定，除了審計署外，還有國資委、證監會等多家主管機構出臺的文件，內部審計管理政策不一致，缺乏政府統一管理。

完善我國內部審計立法的建議

第一，制定并頒布《內部審計法》。有觀點認為，西方發達國家當前的內部審計獲得如此空前的地位應當歸功于美國《薩班斯法案》的巨大推動作用。我國內部審計的地位不穩定，差異較大，水平層次不齊，審計作用沒有得到充分發揮，與我國缺乏明確的內部審計法律、規范有直接聯系。因此，我國目前迫切需要制定一部《中華人民共和國內部審計法》，以期以法律的形式對我國的內部審計工作做出全面的法律界定。該法律應適用于國內經營的所有企事業組織，包括上市公司、國有企業、外商獨資企業、中外合資合作企業、民營企業，并確保內部審計的獨立性、權威性、完整性，最大限度地發揮內部審計的風險控制和免疫作用。《內部審計法》應包括以下較為全面的內容：公司治理與內部審計；審計委員會；總審計師制度；內部審計組織的建立；內部審計組織的職能；內部審計師；內部審計的獨立性；內部審計的權限；內部審計工作方法；內部審計報告；內部審計的保密規定；內部審計質量控制；內部審計師的法律責任。

第二，修改《審計法》中的內部審計條款。在《內部審計法》出臺后，《審計法》中關于內部審計的相關規定也應加以修改、刪除。同時，通過立法形式，認真厘清內部審計與國家審計的關系，加強內部審計的企業性和獨立性。

第三，修改《公司法》，增加關于內部審計的條款。內部審計部門不同于企業的其他如生產、銷售等業務部門，它關系到公司的治理均衡，關系到公司控制系統的穩定運行，關系到國家法律法規的實施，因此，必須由公司法加以約束。建議在《公司法》修訂中，增加專門的內部審計章節。

第四，完善內部審計法律體系。目前內部審計法規制度很多，但由于缺乏內部審計大法的指引，相互之間很不協調，相關規定不統一，在《內部審計法》出臺后，各地方和各個部門關于內部審計的法規，應逐步清理甚至撤銷。各個企事業單位自行制定的內部審計制度，也應對照內部審計法的相關規定，進行清理整頓，凡是不符合規定的條款一律更正。對于廣大的民營企業部分則應著重推動內部審計機構的建立。此外，對于內部審計的職業化、內部審計作業的規范化等問題，也應通過配套制度來逐步進行完善。

完善后的內部審計法律體系應是在《內部審計法》的統領下，其他專門法律如公司法、會計法等制訂內部審計方面的法律板塊（條款）與《內部審計法》相配套，國務院制訂《內部審計法實施細則》，確保法律的貫徹執行。國資委等各部委制訂內部審計規章制度，指導各部委和中央企事業單位的內部審計工作，各省（自治區、直轄市）等地方政府制訂內部審計法規管理所轄范圍的內部審計工作。中國內部審計協會制訂內部審計準則、實務指南、道德規范等規范性文件進行行業自律。（本文作者：唐忠良 單位：武漢大學）