國家審計論文：GAO的職責與應對挑戰路徑探討
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本文作者：基恩·多達羅 單位：美國聯邦問責署
gao的早期工作主要是負責報銷憑證的審計。第二次世界大戰以后，GAO的財政審計工作變得更加全面，開始審視經濟狀況和政府運作效率。20世紀60年代，GAO開始負責績效審計并通過項目評估工作確定政府項目是否實現了目標。如今，GAO的工作主要分為三個領域，即監督、洞察、預見。GAO的監督工作是要確定政府機構是否執行了分配給他們的任務、資金的使用是否符合預期目的、是否遵守法律法規。GAO的洞察工作是要確定哪些項目及政策的執行效果好，哪些效果不好。洞察工作還包括從橫向和縱向兩個方向分享最佳做法和基準信息，即既要橫跨政府部門，又要在每個部門上下級之間進行資源分享。最后，GAO的預見工作就是在關鍵趨勢、新興挑戰還沒發展成危機前就能發現這些趨勢、挑戰，如我們在工作中考慮過美國在財政問題上面臨的長期挑戰、人口老齡化問題、安全威脅問題發生的變化、信息時代的需求、全球化的復雜性、不斷演進的治理結構等。
美國聯邦問責署的主要職責
GAO在展望未來工作的同時，最重要的工作仍然是當前所面臨的挑戰。GAO的職責涵蓋聯邦政府所有的工作，范圍極廣，如國防支出、醫療保健、金融市場乃至其他領域。另外，如果政府合同的競標者認為某個聯邦機構在政府采購中的做法不符合規定，GAO也會參與這個問題并作出判決。
GAO的工作報告中涉及對于幾乎每個美國公民都至關重要的問題。例如，最近GAO公布了美國債務限額、食品安全、藥物短缺、手機安全、郵政業務、石油與天然氣生產、網絡安全、邊界安全、反恐等問題的研究報告。最重要的是GAO的工作取得了切實成果。GAO特別重視定期衡量并報告政府機構的績效。去年，GAO產生的財務效益合計558億美元。這就是說，GAO每投入1美元，就能獲得105美元的回報。另外，GAO記錄到的其他效益達1440項，其中包括法律的修改、公眾服務的改善、政府運作的加強等。GAO還追蹤所提建議的落實狀況。2012財年以來，GAO發現2008財年提出的建議有80％都得到了落實。GAO以4年為一個建議落實情況衡量周期，為政府落實建議留出了足夠的時間。GAO定期與國會議員及其工作人員會面，以此確保GAO在國會議程和國家事務中發揮前瞻作用。在國會需要GAO開展對某些問題的研究時，指導我們如何作出反應。以上這些工作都有特定的程序和指南，而這些工作報告對GAO來講非常的重要，因為GAO每年要從國會收到900至1000條的這種要求，即要求GAO對相關項目作出評估。因此GAO的工作指南和程序確保GAO在與所有委員會及其成員交往時都能保持一致、透明。因為GAO在國會的服務對象包括所有常務委員會以及70％的小組委員會，所以保持一致和透明特別重要。GAO的議定書有助于確定國會需要的輕重緩急，同時確保GAO能夠對其向國會所做出的承諾擔負起問責。GAO在與被審計機構交往時也遵循類似的指導原則，以便從收集信息到對被審計機構就我們報告給出的評論意見作出反應的整個過程中保持前后一致并且公平。這些機構的意見連同GAO的評估，都包括在GAO最后的報告中。
（一）制定強有力的政府審計標準。顯然，強有力的政府審計標準對于政府審計工作而言很有必要。GAO負責美國政府審計工作的標準。2011年底，GAO了最新更新的美國政府審計標準，該標準為高質量審計工作提供了理論框架，使審計工作能夠做到勝任、正直、客觀、獨立。但審計標準僅是手段，其目的是為政府決策者提供所需的客觀分析信息。
（二）信息公開制度。GAO堅信自身必須保證信息透明，即美國人民應該盡可能多地了解政府的績效、成果。為了達到這個目的，GAO公開報告工作。如果讀者上網查詢，就會找到GAO的工作報告。在GAO公布每份報告、證詞的當天，這些報告和證詞就會被同時在GAO的網站上。為了讓公眾及時了解GAO的最新工作進展，GAO還會繼續在數字媒體、社會媒體上公布工作報告內容，擴大公眾的知情范圍。現在，GAO注冊了臉書（Facebook）、推特（Twitter）、網絡相冊（Flickr）、友途（YouTube）等社交網站。同時，GAO還將新技術、技巧融合到了溝通中。例如，GAO就一些最新研究采訪有關的專家，并將采訪內容制作成音頻播客提供給民眾。GAO還組織專家通過視頻聊天的方式，回答公眾提問。
（三）不斷優化人力資源資本。由于美國審計長的任期長，審計長在任職期間強化了GAO的獨立性和連續性。美國審計長的任期為15年。除了司法任命之外，這是美國政府內任期時間最長的職位。在本文作者之前，只有7個人擔任過這個職位。由于領導層穩定，因此GAO能夠考慮大局，在權限內對有爭議的問題暢所欲言。
員工是GAO最大的資產。GAO的員工招聘以知識、技能、能力為基礎，要求十分嚴格。現在，GAO的雇員近3000人。除了財務審計師以外，GAO還有經濟師、社會學家、公共政策分析師、律師、電腦專家、科學家、通信分析師等。GAO的專家遍及各個領域，從農業政策到外交政策、銀行業務、預算，再到醫療保健等。之所以人才分布的領域如此廣泛，也是因為GAO審查的內容范圍廣泛，需要擁有各種專長的人才。
美國聯邦問責署應對挑戰的優先要務
近幾年GAO在幫助應對國民經濟乃至整個美國社會面臨的挑戰時，有以下幾個優先要務。
（一）應對金融市場動蕩。美國金融市場最近出現的動蕩就是一個很好的例子。GAO在監督政府對該項事務的反應上正不斷發揮更大的作用。2008年末政府制定的問題資產救助計劃授權美國財政部斥資高達7000億美元，幫助穩定金融機構及市場，緩解抵押貸款房產沒收的情況。針對這個救助計劃，GAO被賦予了內容廣泛的監督、報告責任，其中包括至少每60天就提交一份工作報告。2008至今，GAO已經了60份報告，同時還在績效審計中提出了70多項建議。此外，GAO的報告還公布金融機構注資的使用狀況，協助保險公司美國國際集團和美國汽車工業，協助聯邦政府幫助業主避免因抵押貸款違約而被沒收房產。GAO意識到強有力的金融市場運作監督對美國經濟的福祉至關重要。2009年初，GAO將美國金融監管體系的現代化需要添加到“高風險清單”中。2010年，為了應對金融危機，國會通過了《華爾街改革與消費者保護法案》，以解決美國抵押、證券、金融市場中的監管空白和監督失敗問題。該法案要求監管機構制定出相當數量的規定。金融監管機構正在準備數以百計的新規定來實施這些改革，但是這些規定中尚有許多還未最終確定及生效。法案中的條款還要求GAO就一系列廣泛的金融改革、消費者保護問題開展40多項研究。這些工作的報告時間段從幾個月到幾年不等。迄今為止，GAO已經了法案所需研究2／3以上的工作報告，所涵蓋的問題既包括消費者的保護，也包括銀行資本的需要。
（二）審查各評級機構的作用及其績效。GAO審查了各評級機構對國家、城市和公司所產生的作用以及他們的評級績效。GAO還研究并找出了替代方法來補償信用評級機構為了緩和利益沖突而導致的損失。GAO還審查了證券交易委員會對評級機構的監督以及委員會就評級質量、評級行業競爭、刪除信用評級的引用等的規定。
（三）審計金融市場應急計劃。GAO審計了聯邦儲備委員會以金融手段為具體機構乃至整個金融行業提供援助以便穩定金融市場的應急計劃。GAO還審查了聯邦儲備銀行的治理。此外，《華爾街改革與消費者保護法案》還授權GAO審查未來的任何特別信用安排、某些公開市場、貼現窗口貸款交易。金融市場的其他方面仍需改革。自2008年起，政府接管了抵押貸款市場的兩大政府資助企業：房利美、房地美。GAO已經分析了重組房利美、房地美的幾個選擇方案，這些方案包括既可以將他們轉為政府機構，也可以對其進行私有化或關閉這兩家企業。GAO還研究了這兩家企業在支持多戶型住宅融資中發揮的作用。國會和行政部門都還未決定這兩家企業的未來。在此期間，這兩家企業繼續在美國住房金融體系中發揮著重要作用。
（四）監督政府對經濟形勢變化的反應。GAO一直在監督美國政府對國內經濟環境做出的反應，特別是在監測2009年通過的《美國復蘇與再投資法案》（俗稱“刺激法案”）所賦予的資金開支方面，GAO一直處于監測的最前線。GAO每兩個月就根據“刺激法案”資金接受方的報告抽查有關州和地點的資金使用情況，就創新或保持就業機會的估計數量發表評論。因為這個法案還涉及8000億美元的資金，因此GAO在“刺激法案”資金使用方面的工作還牽涉跟蹤審計。也就是說，GAO在項目進程期間，在撥款接受方用完所有資金之前就對資金的使用方式做出判斷。GAO還與整個問責界的各個實體，包括國家與地方審計機構、恢復問責與透明度委員會以及各聯邦機構的檢察長保持密切合作。由于受到“刺激法案”提供資金援助項目的領域很廣，包括醫療保健融資與交付、教育、住房、高速公路、高速鐵路、清潔安全的飲用水、能源效率與過冬維護援助、寬帶項目等，所以GAO動用了GAO內的各方面專家來完成與“刺激法案”相關的工作。自2009年至今，GAO已兩月一次的審查報告17份，還有1份正在撰寫中。同時，GAO還了有關“刺激法案”資金的其他報告、證詞共100多份。這些積極主動的努力產生了非常理想的成果。GAO在“刺激法案”上做出的努力以及所進行的跟蹤審計有助于“刺激法案”在資金流向和取得成果方面確保落實問責、反欺詐并提高透明度。
（五）為政府執政提供建議。GAO還一直在給美國官員提建議，指出采用何種方法才能提高政府運作效率。在預算受到嚴重約束的時候，充分發揮稅收得來的每一分錢很有必要。準確地發現政府援助項目中哪些地方有重疊、重復、缺少整體觀念的情況是解決問題的良好開端。明年初，GAO將就整個聯邦政府內出現的重疊、重復、缺少整體觀念的情況第三份年度報告。屆時，GAO的審計工作將覆蓋幾乎所有聯邦機構和援助項目。前兩份年度報告全面研究的議題有132個，就如何改進、節省成本，增加收入提出了300多條建議。另外，消除浪費、欺詐、濫用、管理不善的現象也非常必要。每屆新國會開始時（每兩年一次），GAO都要一次更新的“高風險清單”。GAO將在2013年即113屆國會開始的時候一個新的“高風險清單”，關注政府內容易發生浪費、欺詐、濫用、管理不善、需要廣泛改善的各個領域（有時這是具體部門或機構內的一個項目；有時需要改進的是整個政府范圍內的做法）。GAO目前的“高風險清單”提出要改革的領域有30個，既有政府對石油、天然氣收入的管理，也有對國防部業務活動的控制，還有對醫療保健開支的控制。多年來，GAO提醒人們關注影響美國社會的一系列問題，比如需要加強聯邦系統對食品安全的監督。自20年前GAO建立“高風險清單”以來，已經有1／3以上領域出現的問題得到了足夠的改善，并從清單上刪除。GAO定期與總統行政辦公室的代表以及聯邦機構領導人會面，探討這些高風險領域取得的進步以及若要將其從清單上刪去則必須采取什么行動等。
美國聯邦問責署的未來工作
（一）未來工作中心。展望未來，戰略思維仍是GAO的工作中心，并以此保證GAO繼續站在國家大事的最前沿。每隔幾年，GAO就會一項新的戰略計劃并作為GAO未來的路線圖。GAO目前的戰略計劃周期為2010至2015年，并正在為2014至2019年更新戰略計劃。GAO的戰略計劃展示出引導GAO未來五年工作的主題，幫助GAO在未來幾年的工作中區分輕重緩急，實現資源優化配置。戰略計劃還提出了GAO的目標：第一個目標是幫助應對影響美國人民福祉和金融安全的現有以及正在出現的挑戰；第二個目標是對不斷變化的安全威脅以及全球相互依存所帶來的挑戰做出反應；第三個目標是幫助聯邦政府轉型以應對國家面臨的挑戰；第四個目標是通過向國會提供高質量的以及及時的服務，努力成為實踐型聯邦機構中的領軍者，盡量提升GAO的價值。
（二）未來工作發展趨勢。GAO認定了未來八大工作趨勢從而為當前的計劃提供基礎。這八大趨勢是：安全威脅不斷演進；急需解決財政可持續性問題以及債務帶來的挑戰；經濟復蘇以及就業增長恢復；全球相互依存、權力轉移的變化動態；科學、技術、工程、數學的進步；網絡、虛擬化的影響不斷增加；政府、治理方面的角色變化；年輕人、老年人所面對的人口、社會變化問題。
（三）美國聯邦問責署在科技領域的工作。科學進步具有提高生活質量的潛力，但同時也會帶來各種嚴峻挑戰。納米技術就是一個很好的例子。這個發展領域以尺寸小得令人難以置信的工程材料為中心。納米級材料具有不同尋常的性能，用途很多，既可以治療癌癥，也可以制造各種家居用品。然而，人們才剛剛開始了解納米材料給環境、健康、安全帶來的影響。
GAO在納米技術方面的工作包括研究聯邦政府的舉措，研究統籌了環境、健康、安全問題的績效和風險管理框架的需要，并且GAO已經在這些方面提出了很多建議。GAO計劃2013年舉辦一個論壇，邀請公共、私營行業專家探討納米制造這個話題。GAO在政府中的作用不斷演進并且已經開始技術評估報告。這些報告通常是分析各種技術和相關政策的價值和取舍，試圖讓復雜的科學技術問題更容易被立法者所理解。去年，GAO了兩份這樣的報告：一是關于更好地設計全球氣候系統技術的方案提議；另一份是關于革新先進中子探測器所帶來的技術挑戰，目的是使探測器不再依賴于全球供應日益減少的一種特殊同位素“氦”。GAO還制定出一項有關技術是否已經準備妥當的評估指南，幫助各機構改善在將新技術融入諸如武器系統這樣的大型投資方面所開展的工作。
國際合作與交流在應對各項挑戰時的作用
顯然，最高審計機關在政府工作中發揮著關鍵作用。各國最高審計機關可向政府官員提供應對每個國家具體挑戰時所需的至關重要的信息和分析結果。但是，必須承認的是，今天各國面對的許多難題都是全球性的，需要國際合作和國際性的解決方案。
（一）制定國際審計標準。世界審計組織一直發揮著非常重要的作用，例如，在建立國際審計標準方面以及幫助世界各國執行這些標準方面等。世界審計組織的上一屆代表大會為最高審計機關通過了一套全面的國際標準。這些標準涵蓋了審計的核心科目（如金融、合規、績效審計），提供了一個制度化框架，以傳遞審計知識、改進世界各國政府的審計工作、提高審計機關的專業能力以及提升最高審計機關在各國的影響力。支持這些國際標準在全球實施是2011年世界審計組織捐贈方合作行動計劃的首要任務，這一任務也得到了世界銀行的資助。2012年，世界審計組織的國際發展倡議推出了一個全球能力發展項目，旨在幫助各國最高審計機關執行國際標準，共有190個國家參加了這個項目。
（二）成立全球金融危機工作組。全球金融危機工作組也是不同國家的最高審計機關聯合起來應對全球挑戰的一個很好的例子。中國審計署的努力值得贊賞。在特別工作組的第一階段，中國擔負了第三分組的領導角色。這個分組所負責的內容有：最高審計機關權威的不同；審計工具與技術；人力資源可能產生的影響；與國際組織（比如世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織）的聯系；與世界審計組織公共債務工作組和國家關鍵指標工作組的聯系等。GAO將在不久后向世界審計組織理事會提議將全球金融危機特別工作組轉變成實現金融現代化的永久工作組，該工作組主要工作是聚焦金融市場和機構的監管改革。工作組將尋求加強最高審計機關的工作，分享有關金融監管改革是否足夠的知識。工作組還將尋求改進信息獲取和分享的現狀，以幫助最高審計機關對現在和未來的金融危機做出反應。該工作組的關鍵目標包括：首先，監測國際、超國家、國內改革的狀況和執行情況；其次，為在評估改革方面結成戰略伙伴關系發現機會；最后，監測金融監管以及其他方面的努力，開發預警系統，使各國能更好地發現未來可能會出現的問題。
（三）世界審計組織捐贈方合作行動。國際合作還有一個很好的例子，就是世界審計組織捐贈方合作行動。這一行動的目的是擴大并加強對發展中國家最高審計機關的支持。已經有越來越多的捐贈方加入到這項重要的努力中。亞洲開發銀行于2012年夏天簽署加入，澳大利亞援助組織于2012年9月簽署加入。全球疫苗免疫聯盟是第19家簽約捐贈機構。
對于各國最高審計機關而言，世界審計組織一直是特別重要的場所，各國機構可以相互合作、分享經驗，無論是過去的成功故事，還是避免未來犯錯的戰略都可以進行分享。GAO與世界審計組織合作許久，并參與了最初兩個戰略計劃的制定。GAO的經驗表明，世界審計組織在咨詢、達成共識以及溝通方面的實力很強。今天，各國最高審計機關被置于前所未有的重要位置之上，不僅給自己的國家，而且給全世界帶來影響。在國內，最高審計機關有助于改善公共服務，幫助領導人規劃未來；在國際上，最高審計機關同行之間相互合作，可以幫助解決所有人面臨的許多問題。
