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摘要：新型農村社會養老保險自2009年開展試點，目前已總體實現全覆蓋，成為農村養老基本保障。現分析了廣東省江門市“新農保”發展現狀，并針對存在的問題提出提高新農保補貼水平；提高新農保經辦水平；充份發揮普惠制金融支持作用；搭建新農保網絡平臺；完善體系框架并協同其他保障同步發展等優化路徑。以期加快鄉村振興戰略發展進程，推動“三農問題”的解決，促進全面小康持續深化。

關鍵詞：新農保；體系框架；普惠金融

黨的報告指出，要防范化解重大風險，建立社會保障穩定機制，實現養老保險全國統籌，推進農村養老基本保障體系制度化建設。據統計局數據，2019年我國65周歲及以上人口1.76億，比重高達12.6%，增速居世界第一。2020年中央一號文件提出，強化農村補短板保障措施，加強農村社會保障，完善農村互助式養老。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調建立世界級城市群，江門作為珠三角九市之一，需發揮重要節點作用。然其作為典型“老年”城市，在融入彎區經濟建設中，如何克服人口難題，是現階段工作的重中之重。基于此，引入普惠金融角度，探究新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）體系現狀。新農保自2009年頒布實施以來，克服“老農保”系列弊病，促進農村社會保障發展。作為農村基本保障的試金石，引起業內學者廣泛關注。王小增等（2020）基于CHARLS數據，以成年子女勞動力遷移為中介變量，對新農保參與、勞動力遷移與農村老年人經濟供養進行實證分析，闡述了增強社會養老保險福利效應的重要性。張雨（2019）運用文獻研究法，整理分析新農保的整體社會效益及存在問題，從人口紅利、城鄉發展、社會公平等方面相應地提出建議。孫瑞萍（2019）針對湖北恩施、襄陽、荊州三市的調查數據，著重考察了風險態度對農村居民養老規劃選擇的影響，提出應加強農村居民金融風險教育等。李兆友等（2016）在研究新農保養老金投資運營管理機制基礎上，綜合分析新農保制度政策演進背景，提出從政府、市場兩方面建立資金籌集保障機制，從而促進新農保制度的可持續發展。

一、發展現狀

（一）地區“新農保”參保情況新農保實現“低檔”全覆蓋，基本生活得到保障。一是江門恩平、開平等地總體實現適齡人員參保全覆蓋，農民納入養老保險體系范疇之內。例如，在調研新會大鰲鎮發現，相關村落16-59周歲人員都參與了新農保，大部分以最低檔次參保。二是足齡人員100%領取了養老金，且金額逐年增長。以江門新會大鰲鎮為例，2019年基礎賬戶養老金維持在每人每月208元，同比增長8%。全市參保人數達155.41萬人，基本覆蓋全市。三是文明認知增強，養老觀念有所轉變。在傳統農村文化里，養老觀念集中在“養兒防老”階段，家庭養老和土地養老占據主要方式。而新農保進一步實施，促使人們深入認知“社會養老”的普惠性。在對恩平大田鎮的調研中，抽取黃沙村50位村民為樣本，年齡分布在30-59歲，超過90%的人都十分清楚當自己到達60周歲，即可按月領取養老金，這說明該村人口已具有較強的養老金意識，這將極利于提升村民幸福感。

（二）“新農保”體系框架概況框架基本形成，函括不同主體。新農保參與主體主要包括村民、村委會、人社局、基金管理所等。通過走訪江門市相關農村地區，發現在新農保推行進程中，村委會積極發揮集體經濟規模效應，為農村適齡人員全額繳納保費，并按時完成村民年齡登記、參保確認等事項。而人力資源與社會保障局發揮基層人社服務作用，按期完成新農保征繳工作，推動全區新農保工作的持續推進。各級政府則積極發揮財政補貼作用，自2010年以來，財政補貼逐步增加，對于地區新農保發展起積極作用，同時亦依據實際情況，調整參保檔次、參保金額，具體來說，江門市大部分地區參保檔次不斷增加，由2010的5個檔次上升至12個檔次，最低檔次參保金額總體穩定在農民可接受范圍內。基金管理方面，實行收支兩條線，設立新農保專項基金，養老金主要存放在具有事業性質的社會保險經辦機構，基金活力較小。此外，管理機構重疊，成本高、效率低，社會化管理程度較低。

（三）五邑地區“新農保”重視程度“新農保”制度作為農村社會保障重要組成部分，對于改善城鄉二元化弊病起重要作用。政策方面，近年來，政府層面上關于新農保重視程度有所加深。政府工作報告多次強調增強社會保障，注重民生領域的投入，2019年全市各級財政投入民生事業292.57億元，同比增長12.9%，占一般公共預算支出近七成。農村建設方面，由于國家級“一村一品”示范村的落實，美麗鄉村精品路線的確立，江門恩平市沙湖鎮、臺山市五豐村等實現脫貧摘帽，江門地區農村經濟有一定發展，村集體及村民個人參保熱情有所增加。結合地區鄉村振興戰略的推進，農村關于人居環境、經濟層面建設持續向好，農村綜合改革全面深化，亦促進新農保體系持續發展。

二、存在的問題

（一）保險意識普遍偏低在新農保落地的第十個年頭，五邑地區基本實現參保全覆蓋，然而大多數農民選擇最低檔次參保，對于養老保險保障缺乏深入認識。一方面，由于鮮少接觸多檔次參保事項，村民對于新農保保費金額、上交形式的認知停留在模糊階段，因而極少選擇高檔參保，形成“中央發力，地方助力，民眾不受力”局面。另一方面，村民缺乏主動參與的熱情，新農保只發揮單純“補助”作用。而各村村委會作為農村集體的管理單位，對新農保工作實行“一籮筐”管理，從確定參保對象到繳納保費等事宜，由村委統一受理，農民個人沒有直接參與其中，導致其對“新農保”政策的認識較淺，僅認為“到年齡即可領錢”，對于保險保障卻無進一步認識。

（二）“協保體系”普遍缺失在新農保運作體系中，村委會本應作為天然的協保（協助新農保實施）選擇對象。但調查發現，村委會負責新農保事務的工作人員數量較少，缺少挨家挨戶宣傳介紹的條件，此外，相關人員專業知識儲備尚不夠，對此亦不夠重視。導致出現以下問題，一是農民自身認知較有限，缺乏主動學習的動力，在不了解的情況下極易出現抵制心里，對于“新農保繳費”更是心有芥蒂。二是少了“中間人”助力，村民在計算保費、養老金方面，認為步驟麻煩，程序復雜，故只能被動接受新農保，產生“拿多少是多少”的想法。而人社局方面，由于社會保障類政策實施時間長，人社局相關工作職位易發生調配，亦無法真正帶動協保員機制的落實。

（三）財政補貼力度較低新農保雖已實現全覆蓋，但基本保障水平尚不高，財政支持力度不明顯。調研發現，江門市大部分地區采用市、縣兩級財政補貼形式。目前，各級人民政府對參保人繳費給予補貼，對選擇低檔次標準（每年120元—360元）個人繳費的，補貼標準維持在每人每年30元，對于促進參保的作用不明顯。調研相關村落村委會得知，新農保籌資主要靠村委會來協調資金，而江門市除了對恩平市、開平市和臺山市給予三級補貼，即省、市、縣（市、區）三級財政補貼外，江門市其余地區由市、縣（市、區）財政各負擔一半。此外，關于社會捐助層面的籌資構成也僅停在口號上面。

（四）金融支持力度不足新農保實施進程中，金融支持作用發揮不明顯。主要體現在以下三個方面，一是存在制度性缺陷。新農保基金實行市、縣級管理，地方出于安全性考慮，基金運作以穩健為主要追求，缺乏風險決策能力，一昧追求“穩定”。二是信息溝通出現障礙。在新農保運作體系中，各級政府、不同機構各自為政，皆以完成任務為準，彼此之間缺乏深入交流合作。三是金融支持力度不足，未形成體系化。基金管理碎片化、管理投資渠道單一，導致運作效率低，社會化管理程度不明顯，養老基金的“負帳”痛點明顯。

（五）缺乏深入貫徹執行從村委會執行力度來看，大多村委會直接運用集體資金，為村民統一繳納保費，雖然提高了該區參保率，卻體現出“任務式”完成指標現象。大多數情況下，迫于上級參保率要求，忽視了村民的個人繳費部分，亦削減了村民參與新農保的積極性。人力資源與社會保障局方面，沒有發揮教育宣傳作用，在引導村集體、村民保障意識方面，未與村集體形成良好溝通機制，有較大缺位現象。此外，基金管理所方面，則缺少內部績效鼓勵機制，各級人員缺乏執行活力，在創新性解決問題上有較大空白區間。

（六）政策宣傳形式老舊五邑地區新農保宣傳手段還是以口口相傳、黑板通知為主，形式老舊，缺乏創新，對政策知識普及不到位、宣傳不到點，加上農民自身認知局限，對新事物的悅納程度不高、面對風險的掌控意識較弱，新農保政策并未“深入人心”。另外，在政策普及過程中，缺乏精準對象宣傳，對于不同年齡段、不同受教育程度村民一把抓，均采用同一種方式。而通過網站、微信公眾號進行宣傳，瀏覽量和粉絲量都是寥寥無幾，現階段新農保宣傳的效果還是不太明顯，影響其落實與優越性體現。

三、優化路徑

（一）提高新農保補貼水平新農保作為農村社會養老的主要方式，明確政府發揮主體作用。因此，江門市各級政府應當積極作為，適時增加對于新農保的財政補貼，建立財政補貼定期增長機制，為新農保深入實行奠定基調。此外，應以鄉村振興戰略為指導，抓住粵港澳大灣區發展機會，發揮“江門市人才島”戰略定位，大力扶持江門市鄉村企業，以增加農村居民就業機會，提升其繳費能力，從而在根本上促進參保。同時，各級政府還應制定合理政策，針對江門市各村落經濟發展差異，實施差別補貼，以縮小城鄉差異。最后，有必要鼓勵和引導村集體、社會組織等發揮帶頭作用，增強籌資能力，以提高新農保補貼水平。

（二）提高新農保經辦水平要建立健全新農保經辦人員考核制度，為村民高檔參保提供渠道。新農保屬于社會保障范疇，兼具保險性質，可引進協保員對“產品”進行介紹，即普及新農保相關知識，包括繳費事宜、死亡繼承、缺地補貼等，因此需要具有專業知識的協保人員、可持續的協保地點。如引進人社局業務人員實時講解、引導大學生定期幫扶等，這將有效提高新農保保障體系運作效率，同時亦會促進高檔參保進一步落實。此外，在引進協保機制時，應注重崗前培訓，實行嚴格的崗位準入制度，確保協保機制確實有效。

（三）充分發揮普惠制金融支持作用普惠金融在消除貧困、實現社會公平、幫助農村居民提升造血功能等方面有著一定作用。一方面，在國有資產支持，農民自愿為前提的情況下，政府帶頭，把農民閑置的基礎養老金集中起來，與商業金融機構展開合作，探索將養老金轉化為商業金融機構資本的運作方式，進一步提高新農保基金的利用率及收益率。另一方面，銀行、保險以及其他民間金融機構，可以提供相關金融養老產品，服務農村養老產業。針對城鄉差異，提高對于風險的把握，為農民開通更多綠色通道，發揮精準普惠作用。具體可通過當地銀行下鄉等措施，增強農民關于金融風險的認知,克服其對金融市場的恐懼心理。同時政府層面應建立健全激勵、監督機制，確保新農保基金可持續健康發展。

（四）搭建新農保網絡平臺加快新農保信息化網絡平臺建設，結合普惠金融概念，建立起市、鎮、村三級網絡平臺，推進銀行網點建設，讓每個村級勞動保障服務站都確保有計算機等現代設備，且為其配置專門的工作人員和輔助的協保員，不定期針對新農保經辦管理服務人員進行培訓，提高其工作能力與服務水平，充分發揮出信息化網絡平臺在新農保業務經辦、服務、監管中的巨大優勢及作用。更重要的是，要加強針對性，為老年村民提供及時指導，帶動農村居民真正參與到新農保保障體系之內。

（五）完善體系框架并協同其他保障同步發展一方面，需進一步完善江門市新農保體系框架，明確各參與主體的職責。江門市政府應加強區域統籌，適時調整新農保政策，使得參保對象在繳費、待遇水平上享有權利和義務，從而減少管理混亂等問題，使得有法可依。同時，各區鎮應依據實際情況，調整相關補貼，逐漸推行城鄉差異和區域差異的養老普惠金融政策，這將對縮小各市（區）城鄉發展差距起重要促進作用。另一方面，新農保制度應與“金保工程”下的基本醫療保障體系、住房保障體系、失業保障體系等相聯合，進一步搭建與城鎮職工養老制度、被征地農民保障制度等銜接的體系，探索促進城鄉發展一體化的路徑。

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作者：鄭絢 秦健平 李慧穎 單位：五邑大學