生態旅游開發法制保障分析
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摘要：生態旅游，是一種越來越受歡迎的旅游形式，普洱市由于處于北回歸線橫穿地帶，該地區植被茂盛，物種富饒，得天獨厚的條件使生態旅游能夠在這里蓬勃發展。但是由于缺乏相應法律制度的保障，一些問題也慢慢暴露出來。文章通過介紹普洱市的生態旅游開發現狀，找到存在的問題，分析現有的法律法規依據和制度，有針對性地提出一些普洱市生態旅游法律制度的保障措施，使普洱市生態旅游能真正地朝著良好的可持續目標循環發展。
一、普洱市生態旅游特色與立法現狀
（一）以茶為標志的區位條件和特點普洱市坐落于云南省的西南方向，處于哀牢山脈的南端，同時地處北緯23°26′這一獨特的緯度區域附近，這里植被茂盛，風景迷人，獨特的氣候條件為許多動物的生存、繁衍提供了優良的條件，對于發展生態旅游有得天獨厚的優勢。茶文化生態旅游是普洱市生態旅游開發的重點項目。指以普洱茶生長的生態環境為背景，加之茶園生物多樣性豐富的自然景觀，輔以與普洱少數民族文化相結合的茶文化內涵，以普洱茶的生長、采摘、加工等過程為具體內容的生態旅游方式，具有原生態性、民族性、公眾參與性等特點。綠色的生態環境，萬畝千年古茶園，人們不僅可以聆聽茶農娓娓道來茶祖的傳說，還可以親身感受采茶的樂趣，體驗大自然的神奇。因此普洱市著重開發茶文化生態旅游，現已開發出營瀾滄景邁芒景千年萬畝古茶園、鎮沅千家寨1號野生茶樹王等景區。
（二）地方立法現狀1.省級地方性法規云南省根據相關法律、行政法規的有關規定，結合自身生態旅游的實際發展情況，制定了系列的生態旅游和相關的地方性法規，為保障云南省生態旅游能健康發展奠定了良好的法律基礎，如《云南省生物多樣性保護條例》、《云南省自然保護區管理條例》等。2.市級地方性法規普洱市作為云南省生態旅游開發的潛力城市之一，在生態旅游和環境保護方面主要的法規、規章、其他規范性文件并不算完備，僅針對茶文化生態旅游制定了一部地方性法規《普洱市古茶樹資源保護條例》。
二、普洱市生態旅游存在的問題
普洱自然資源豐富，具備生態旅游開發、利用的獨特優勢，但普洱在進行生態旅游的實踐中，出現了一些不利于生態旅游穩定、健康發展的問題，具體表現為以下兩點。
（一）茶文化旅游公眾參與機制缺失公眾參與，是新修訂的《環保法》確立的基本原則之一，為人們進行環境保護提供了法律依據。茶文化生態旅游中的公眾參與機制的缺失有著具體的表現，即當地的茶農、開發商或游客，在進行茶文化生態旅游的實踐中，不注意保護普洱茶資源，一些茶農為了眼前的經濟利益而肆意采摘茶葉，游客如聽說某種茶葉有何種奇效，不管采茶方式隨意采摘，使普洱茶資源出現了掠奪性的采摘現象。沒有法律法規的保護性規定或針對性的實施細則，不利于生態旅游的可持續發展，這是普洱市公眾參與機制目前所匱乏的，應不斷完善。
（二）生態旅游行業準入標準不規范生態旅游行業準入標準不規范主要是指，首先對生態旅游開發者不嚴格審核其開發資質及規劃是否合法，其次是開發者的規劃開發前缺少評估，缺少事前的監督和控制環節，最后出現了一些不利于環境保護的情況。我國比較重視對生態旅游的開發，因而往往忽略了旅游開發本身不僅會破壞資源，而且還會影響生態環境。普洱市行業準入標準不規范有以下具體表現：部分旅游經營者只考慮自身經濟效益最大化，以生態旅游的名義到處宣傳，但是實際上根本不進行與生態旅游相關的活動；有些生態旅游開發者在生態旅游景區周圍肆意建造各種人文景觀，加之日常也缺乏相應的監控手段，生態旅游逐漸成為一種市場營銷的手段。由于沒有統一規范的準入標準，因生態旅游開發造成的損害在普洱市內時有發生。
三、普洱市生態旅游法律制度保障進程
（一）生態旅游立法制度保障1.制定實施細則普洱市可以根據云南省關于生態旅游的相關地方性法規，結合所轄九縣一區生態旅游發展的具體狀況，旨在保持經濟穩定增長的用時保護好生態環境，加之輔以污染者負責等原則，制定出一些有專門指向性，更加詳細完備的實施細則，起到對生態旅游開發等的過程中直接或間接參與的各主體行為進行約束的作用。2.明確管理職權目前，我國大部分地區生態旅游區的管理部門職權尚未明確，普洱市也同樣如此，針對該問題，可以采取如下措施：第一，把生態旅游的管理權和經營權分開。生態旅游管理機構享有獨立的管理職權，其負責全面生態旅游規劃的審核評價、開發的評估、對生態旅游活動的監督、以及對生態旅游違法行為的法律制裁等，使生態環境因管理權的明確而得到更好的保護。把生態旅游的經營權劃到經營企業身上。比如經營者負責管理餐飲、住宿、索道等經營項目，使其享有部分收益權。第二，經營過程中可要求經營者將自己經營所得的一部分收益交到生態旅游的管理部門中，用作生態旅游專項保護資金。這種模式，不僅有助于更好的劃分職權，各司其職，同時也有利于普洱市生態旅游的長久發展。3.引入激勵機制在進行生態旅游的實踐中，普洱市政府可以引入激勵機制。一是針對有關管理職能部門。即把生態旅游中環境保護的具體指標納入管理職能部門的年終考核中，激勵它們在日常的管理工作中能選擇一些高效便捷的方式進行管理，增強他們業績的高效性。二是對生態旅游經營者。這些經營企業如果在經營活動中能有效地保護生態環境，則可以在納稅等方面適當給予優惠，以此來鼓勵它們繼續保護生態環境。三是針對公民。對于在環境保護方面發揮了先鋒模范作用的公民應當予以獎勵，并在全市范圍內進行公示，鼓勵廣大公民向優秀者學習，如果對于破壞環境而不知道補救的公民，則要進行相應的處罰措施，獎勵與處罰二者有機結合，各主體都互相監督制約，有利于良性環境保護機制的發展。
（二）茶文化旅游公眾參與制度保障生態旅游開發、利用過程中的公眾參與制度，是在整個生態旅游開發的過程中，有關部門要認真地聽取公眾對生態旅游開發的想法，使公眾參與規劃的環保性、可行性評估，監督環境保護法和旅游法的實施，公眾根據法律的規定享受權利和承擔義務，參與生態旅游環境保護的制度。普洱市生態旅游公眾參與制度保障具體來說有以下幾個方面。第一，給予公民重大事項決策參與權。當地居民作為生態旅游開發中的重要主體之一，為了保障他們的合法權益，要加強他們的話語權。只有這樣，才能使公民能夠積極主動地支持生態旅游開發，真正參與到生態旅游中，最終實現生態旅游景區與當地居民和諧共處的目標。生態旅游資源能不能被開發、能被開發會采取何種方式、開發以后怎么經營管理、經營管理過程中破壞生態環境該怎么補救等方面，都和當地居民的生活密切相關，所以，可以通過建立居民聽證制度、實行實地走訪調查等方式，進行充分考量后再決定是否進行該規劃的開發工作，如選擇繼續開發的同時還要提前與他們協商開發過程中的補償問題。第二，給予公民經濟利益分配權。沒有一定的物質鼓勵，當地居民很難參與到生態旅游保護中去，生態旅游景區的良性循環發展難以實現。但是如果當地居民能夠享受從生態旅游中得到充足收益，他們會重新認識這些使他們發家致富的“聚寶盆”，會激發他們自覺主動參與生態旅游和生態環境的保護中去。這種方式會使環境保護和利益共享二者有機結合，不斷促進整個普洱市生態旅游的良性循環發展。第三，強調茶文化生態旅游保護的重要性。茶文化生態旅游是普洱市生態旅游開發的特色，對于茶文化相關知識，政府不僅要在門戶網站、微信公眾號等網絡媒體平臺上進行宣傳和教育，有關部門和開發者在茶文化生態旅游相關產品的開發中，要著重強調保護茶文化生態旅游保護的重要性，把茶這個特色的保護工作分發到全市范圍內，讓廣大公民“知茶、懂茶、護茶”，促進普洱市以茶文化為主的生態旅游持續健康發展。
（三）生態旅游管理制度保障1.加強導游培訓導游是生態旅游活動中不可或缺的重要角色。導游的工作與旅游者緊密相關，因此，加強對導游的培訓和考核，成為普洱市生態旅游開發和發展的一個重要措施。因為普洱市少數民族眾多，游客在進行生態旅游時，不太了解當地的民俗文化，因此，在導游崗前培訓和日常學習中，不僅要向游客解說各生態旅游景區的服務項目，同時也要向游客傳達當地的民俗文化，及時把一些需要防范和注意的問題提前告訴游客，并要向游客強調保護環境，尊重地方風俗的重要性。不僅如此，還要定期對導游進行考核，針對那些達不到最低考核標準的導游，可以采取調離生態旅游區等做法。2.規范行業準入制度一個生態旅游活動需要多主體互相配合才能共同完成，每個主體在其中的角色各不相同，但對每個主體都應規范行業準入制度，從根源上規范和約束其行為。普洱市在生態旅游開發等系列活動中，最重要的也是必須要做的，就是要具備嚴格且規范的準入制度，具體來說：針對生態旅游活動中的規劃者，其首先要按照法律的規定擁有一定的資質，其次還要通過法律條文的形式明確其法律行為和違反法律規定而應當承擔的法律責任，再次規劃要符合《環境影響評價法》的相關規定，對每一個規劃都要經過法定的環境影響評價程序，評價合格者才可以投入開發，最后如評價不合格者擅自投入開發，需要承擔相應的法律后果。對于開發者來說，要建立嚴格的開發項目審核制度，第一，要在事前對開發者是否具有資質進行審核，不具有資質者嚴禁將規劃投入開發并要追究其法律責任。第二，要在開發過程中定期對開發者的行為進行監督和檢查，確保其嚴格按照經過環評的規劃進行開發。第三，要劃定不同標準的開發者等級，即由規劃的大小、難易、復雜程度來選擇相對應等級的開發商。對經營者而言，必須要建立健全生態旅游認證制度，只有經過生態旅游認證標準認證合格的經營者，才能進行生態旅游活動，提供生態旅游的相關產品和服務，未經認證合格的經營者如冒用生態旅游的名義欺騙消費者，則還要接受法律的制裁。針對旅游者，要從日常生活中就做好樹立生態旅游和保護生態環境的意識的宣傳活動，讓他們內心形成一種堅定的信念，此外還要多加強遵守法律法規的觀念，建立生態旅游黑名單制度，對那些在生態旅游景區做出不文明行為的旅游者納入黑名單，限制其參與生態旅游的相關活動。只有這樣，才能較好地保障普洱市生態旅游健康持續發展。
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作者：胡源錦 單位：昆明理工大學法學院