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作為財政部的派出機(jī)構(gòu)，各地監(jiān)管局應(yīng)如何認(rèn)識會計監(jiān)督工作、明確自身定位、做好會計監(jiān)督工作，將會計監(jiān)督理念貫徹落實到行動上，值得深入探討。

一、關(guān)于會計監(jiān)督的思考與再認(rèn)識

（一）會計監(jiān)督的實施主體

《會計法》規(guī)定：國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作。制定統(tǒng)一的會計制度。縣級以上各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作。各級財政部門對會計賬簿設(shè)置的合法性、會計資料的真實完整性、會計核算的合法合規(guī)性、從業(yè)人員的專業(yè)勝任能力和遵守職業(yè)道德情況等實施監(jiān)督，并對會計師事務(wù)所出具審計報告的程序和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督會計資料真實完整性方面發(fā)現(xiàn)重大違法嫌疑時，國務(wù)院財政部門及其派出機(jī)構(gòu)可向與被監(jiān)督單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來的單位和被監(jiān)督單位開立賬戶的金融機(jī)構(gòu)查詢有關(guān)情況。《注冊會計師法》規(guī)定，國務(wù)院財政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門，依法對注冊會計師、會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。財政部各地監(jiān)管局作為財政部的派出機(jī)構(gòu)，是財政部職能在各地的延伸，自然承擔(dān)著《會計法》《注冊會計師法》等法律法規(guī)賦予財政部在會計監(jiān)督領(lǐng)域的職責(zé)。此外，《會計法》還規(guī)定財政、審計、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對有關(guān)單位的會計資料實施監(jiān)督檢查。有關(guān)單位包括國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織。

（二）監(jiān)管局會計監(jiān)督工作的實踐

會計監(jiān)督由來已久。監(jiān)管局開展會計監(jiān)督工作可追溯至其前身中企處時期，以每年參加全國財務(wù)稅收物價大檢查為主要標(biāo)志。隨著改革開放的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與不斷完善，會計監(jiān)督的方式也發(fā)生了改變。自1999年財政部開展會計信息質(zhì)量檢查以來，各地專員辦（2019年4月更名設(shè)立財政部各地監(jiān)管局）將會計日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合，不斷實踐，在會計監(jiān)督領(lǐng)域取得了豐碩成果。會計監(jiān)督前十年，在財政部的組織和帶領(lǐng)下，專員辦與各級財政部門累計檢查3萬余戶企事業(yè)單位，依法查處了一批重大會計造假案件，追究了572名相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，處理處罰會計師事務(wù)所630家次，處罰注冊會計師1091人。發(fā)布的會計信息質(zhì)量檢查公告，對造假者起到了有效震懾，樹立了會計監(jiān)督的權(quán)威，彰顯了財政對于會計監(jiān)督的主體地位。近十年，會計監(jiān)督從單兵作戰(zhàn)到集體協(xié)作、從聚焦國內(nèi)到跨境監(jiān)管、從事后轉(zhuǎn)向事前事中，經(jīng)歷了一系列變革，逐步實現(xiàn)由監(jiān)督向管理的轉(zhuǎn)變。但不可否認(rèn)的是，監(jiān)管局的會計監(jiān)督工作也存在許多問題，集中表現(xiàn)在重專項檢查輕日常監(jiān)管、重事后輕事前事中、重實踐輕理論研究等方面。此外，在從中企處到專員辦再到監(jiān)管局的歷程中，會計監(jiān)督工作主要靠會計信息質(zhì)量檢查這一主要手段來維系，一些日常監(jiān)管方面的經(jīng)驗、做法、工作程序沒有得到有序傳承，失去了會計監(jiān)督的連貫性，亟需加以解決。

（三）當(dāng)前會計市場存在的主要問題

1.會計信息失真。會計工作是經(jīng)濟(jì)和財政工作的重要基礎(chǔ)，會計信息是政府對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀和微觀管理的重要依據(jù)，也是投資者和資本市場的重要信息來源。盡管經(jīng)過多年的治理，但會計信息失真行為還大量存在。尤其資本市場上，為吸引投資而偽造會計數(shù)據(jù)、粉飾報表誤導(dǎo)投資者的情況時有發(fā)生。瑞幸咖啡、康得新、康美藥業(yè)、獐子島、東方金鈺……這些財務(wù)造假舞弊案嚴(yán)重破壞市場誠信基礎(chǔ)和投資者信心。

2.風(fēng)險預(yù)警不足。近年來發(fā)生的一系列風(fēng)險事件和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)表明，金融風(fēng)險、債務(wù)危機(jī)最終都會傳導(dǎo)到財政層面，引發(fā)更大規(guī)模更深層次的危機(jī)。灰犀牛、黑天鵝事件的初期往往會在會計信息上露出端倪，而當(dāng)前的會計市場恰恰缺乏發(fā)現(xiàn)這些端倪的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)會計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和捕捉潛在風(fēng)險的苗頭，為防范和化解重大風(fēng)險爭取先手時間，迫在眉睫。

（四）做好會計監(jiān)督工作需要思考的幾個問題

當(dāng)前，我國步入“十四五”時期。進(jìn)入新發(fā)展階段，財政部各地監(jiān)管局如何貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建會計監(jiān)督新發(fā)展格局，是迫切需要解決的課題。

1.步入會計監(jiān)督的新發(fā)展階段。隨著財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，財政部各地監(jiān)管局會計監(jiān)督事業(yè)也步入新發(fā)展階段，面臨新的挑戰(zhàn)。近期，韓正副總理在中國財政科學(xué)研究院召開財稅工作座談會時也強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)財會監(jiān)督，強(qiáng)化財稅法治建設(shè)，整頓審計秩序、凈化行業(yè)風(fēng)氣，堅決依法查處財務(wù)造假。為全面貫徹黨中央部署，積極落實中央領(lǐng)導(dǎo)指示，財政部各地監(jiān)管局應(yīng)時不我待、主動作為，充分發(fā)揮會計監(jiān)督主體優(yōu)勢，通過提供專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督，利用信息化手段不斷增強(qiáng)和提升監(jiān)督質(zhì)效，助力推動構(gòu)建黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)性和完整性，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。

2.貫徹會計監(jiān)督的新發(fā)展理念。財政部各地監(jiān)管局作為會計監(jiān)督的主體，應(yīng)始終秉持“站在市場經(jīng)濟(jì)前沿、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)主體”這一新發(fā)展理念，以保障市場穩(wěn)定、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全為最終目標(biāo)，圍繞“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)，通過保市場主體實現(xiàn)穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)。具體來說，透過會計信息質(zhì)量看準(zhǔn)則執(zhí)行情況，透過企業(yè)會計基礎(chǔ)工作看市場規(guī)范程度，透過市場行為與國家政策一致性看頂層設(shè)計導(dǎo)向，透過企業(yè)需求看政策需完善的方向。以專業(yè)的服務(wù)扶持企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，推動準(zhǔn)則執(zhí)行與國際接軌，而不是僅僅將目標(biāo)局限于專項檢查上。

3.構(gòu)建會計監(jiān)督的新發(fā)展格局。財政部門作為財會工作的行業(yè)主管部門和會計監(jiān)督的主體，在主動充分地履行好自身職責(zé)的同時，應(yīng)當(dāng)積極處理好與其他行政監(jiān)督部門在會計監(jiān)督領(lǐng)域的關(guān)系，做到“到位”不“越位”、“補(bǔ)位”不“缺位”，努力發(fā)揮監(jiān)管合力。要加強(qiáng)與證監(jiān)部門的協(xié)作，聯(lián)手開展對上市公司的監(jiān)管，共同維護(hù)資本市場秩序；要加強(qiáng)與國資、銀保監(jiān)、稅務(wù)、人行等部門的協(xié)作，共同開展監(jiān)督工作、共享監(jiān)督成果；要加強(qiáng)與注協(xié)、評協(xié)的協(xié)作，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用；要加強(qiáng)與審計部門的協(xié)作，相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，共同提高外部監(jiān)督的成效。

二、怎樣做好監(jiān)管局會計監(jiān)督工作

結(jié)合在會計監(jiān)督領(lǐng)域的實踐體會，以及在新形勢下如何更好地開展會計監(jiān)督工作的探索，筆者認(rèn)為，當(dāng)前形勢下財政部各地監(jiān)管局要做好會計監(jiān)督工作，可從以下幾方面入手，并在實施過程中注意處理好幾種關(guān)系。

（一）監(jiān)管局當(dāng)前會計監(jiān)督的工作重點

一是以會計監(jiān)督為手段，保障黨中央關(guān)于財經(jīng)工作的方針政策和決策部署在各地貫徹落實，監(jiān)督中央重大財稅政策、國家財稅法規(guī)在屬地執(zhí)行和落實情況，如保障減稅降費政策落地見效，嚴(yán)肅查處征收“過頭稅費”、違規(guī)攬稅收費、虛增收入等違法違規(guī)問題，加大各類違規(guī)涉企收費整治力度，堅決防止弱化減稅降費政策紅利等。二是開展預(yù)決算公開專項檢查，重點對政府和部門決算的真實性開展穿透式檢查，關(guān)注行政事業(yè)單位資產(chǎn)和內(nèi)控管理，落實好政府綜合財務(wù)報告制度和《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》。三是加強(qiáng)對會計市場的“面上監(jiān)管”，建立完善管理對象數(shù)據(jù)庫，建立會計監(jiān)督日常監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對駐地中央企業(yè)、地方重大國有企業(yè)、上市公司、政府投融資平臺、大型民企等對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的經(jīng)濟(jì)實體的日常監(jiān)管，支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。四是對監(jiān)管對象年度財務(wù)報告進(jìn)行分析，掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，助力“六穩(wěn)”“六保”，助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。五是用好會計信息質(zhì)量檢查手段，聚焦重點企業(yè)以及業(yè)務(wù)規(guī)模大、執(zhí)業(yè)風(fēng)險高的會計師事務(wù)所和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，對年報審計中出現(xiàn)的違規(guī)問題和企業(yè)會計造假行為嚴(yán)懲重罰。六是將財會監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督緊密結(jié)合，參照中央紀(jì)委與財政部建立的貫通協(xié)調(diào)模式，推動與省級紀(jì)委監(jiān)委建立問題線索移送、重點監(jiān)督協(xié)同和監(jiān)督信息共享機(jī)制。

（二）做好會計監(jiān)督需處理好的幾個關(guān)系

1.處理好行政監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督的關(guān)系。單位內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府行政監(jiān)督構(gòu)成我國“三位一體”的會計監(jiān)督體系，其中以政府行政監(jiān)督為主導(dǎo)，社會監(jiān)督為保障，單位內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)。單位內(nèi)部監(jiān)督由企業(yè)內(nèi)部會計機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的經(jīng)營管理者及相關(guān)人員具體實施，對企業(yè)的會計工作、會計資料及其所反映的經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)營成果等進(jìn)行核算監(jiān)督和制度監(jiān)督；社會監(jiān)督主要由社會中介機(jī)構(gòu)如會計師事務(wù)所及其注冊會計師實施，對委托單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計，并根據(jù)實施的審計程序在一定范圍內(nèi)做出客觀公允的評價。除中介機(jī)構(gòu)外，還有一種社會監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督；行政監(jiān)督又稱國家監(jiān)督、政府監(jiān)督，主要是政府有關(guān)部門代表國家依法實施，對各單位的會計行為開展監(jiān)督檢查，并對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為實施處罰。財政部門主導(dǎo)的會計監(jiān)督就是上述“三位一體”監(jiān)督體系中的行政監(jiān)督。監(jiān)督對象包括市場主體對財稅政策的貫徹落實情況、對財務(wù)制度的遵照執(zhí)行情況以及會計基礎(chǔ)工作的開展情況。監(jiān)管局作為財政部的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定職責(zé)，主動開展會計監(jiān)督并在工作中分清與企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督邊界，加強(qiáng)與各級財政部門的密切配合、分工協(xié)作，充分發(fā)揮好會計監(jiān)督主導(dǎo)引領(lǐng)作用。

2.處理好與證監(jiān)等其他監(jiān)管部門的關(guān)系。與證監(jiān)、國資、稅務(wù)等監(jiān)管部門加強(qiáng)聯(lián)合,努力實現(xiàn)會計監(jiān)督協(xié)作備忘，通過召開聯(lián)席會議，建立聯(lián)合檢查調(diào)查機(jī)制、問題線索通報移送機(jī)制、日常信息共享機(jī)制等，避免重復(fù)和交叉監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，優(yōu)化資源配置，共享監(jiān)管成果，形成監(jiān)管合力，為加強(qiáng)會計監(jiān)督、提高會計信息質(zhì)量夯實基礎(chǔ)，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護(hù)市場秩序和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。

3.處理好專項檢查與日常監(jiān)管的關(guān)系。將日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合，提高監(jiān)管的針對性、持續(xù)性和有效性。對監(jiān)管對象可采取分類監(jiān)管方式，綜合運用座談、訪談、約談、問卷調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析等多種手段，開展日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)行業(yè)性、趨勢性、苗頭性的問題，及時糾偏并為專項檢查提供線索和導(dǎo)向。對專項檢查發(fā)現(xiàn)的深層次問題，有重點地實施突破，涉及政策落實、準(zhǔn)則執(zhí)行和制度漏洞的，主動思考，深入探討，為財政部提供決策依據(jù)。對專項檢查中發(fā)現(xiàn)的普遍性的問題，召集轄內(nèi)整個行業(yè)的有關(guān)企業(yè)進(jìn)行約談提醒，提示風(fēng)險，表達(dá)關(guān)注。

作者:潘文立 闞冠卿 單位:財政部山東監(jiān)管局