資源型地區金融風險管理現狀及建議
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資源型地區是指以礦產、森林等自然資源開采、加工利用為主導產業的省份和地區。山西省是我國最重要的煤炭資源型地區之一，為新中國經濟社會的發展提供了重要的能源保障。但由于長期以來嚴重依靠煤炭產業的粗放發展方式，導致生態環境不斷惡化、產業結構單一、資源利用效率低下、礦難頻發等一系列問題，地區經濟的可持續發展能力嚴重不足。為了建立促進山西經濟轉型發展的長效機制，2010年9月，國務院批準了《山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗總體方案》，鼓勵山西省先行先試，積極實施產業轉型、生態修復、城鄉統籌和民生改善四大戰略，為其他資源型地區轉型發展積累經驗。2013年12月，國家出臺了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，按照成長型、成熟型、衰退型和再生型的分類，對全國262個資源型城市進行了界定。山西省9個地級市被列為成熟型資源城市，1個地市被列為成長型資源城市。鑒于煤炭產業一直是拉動全省經濟增長的主要動力，煤炭產業對山西省經濟增長的貢獻率將近60%，為加大對資源型地區轉型發展的金融支持，政府要求金融機構在積極防范金融風險的前提下，創新合作方式，加快構建與資源型地區轉型發展相適應的金融服務體系。2006年，山西省政府制定了《金融穩定工作協調制度》，為地方政府管理金融風險提供了制度保障。同時在中國人民銀行太原中心支行成立金融穩定協調小組辦公室，負責有關日常信息交流和溝通。此后，山西省政府出于推動區域經濟金融協調發展的考慮，不斷提高在經濟金融資源配置過程中的主導權和話語權，不斷充實和完善山西省金融辦對地方金融業發展的實施指導和管理職能。截至2013年末，全省11個地級市均成立了金融辦，個別發達縣市也設立了相應的管理機構。在地方政府看來，賦予地方金融辦一定的管理職能，自上而下建立起更為完善的金融監管體系，是加強區域金融風險管理的現實需要。2014年，山西省政府針對頻發的煤炭企業信貸違約風險事件，進一步加強省金融辦維護金融穩定和管理金融風險的職能，增設了金融穩定處，進一步完善和健全金融穩定協調機制，會同“一行三會”做好金融風險防范和處置工作，確保不發生系統性和區域性金融風險的底線。在近期聯盛事件處置過程中，省金融辦發揮了積極作用，已經成為山西省政府金融風險管理的“代言人”。2014年，人民銀行太原中心支行在與山西省相關部門共同合作的基礎上開發的“山西省金融風險監測系統”正式上線運行。全省銀行業、保險業、證券業金融機構以及522家小額貸款公司、223家融資性擔保機構、187家典當行全部納入風險監測系統，金融風險管理體系進一步完善。針對近期煤炭企業貸款違約事件對金融體系的重大影響，人民銀行進一步加強和完善了重點行業以及關聯金融風險監測制度，重點密切關注區域實體經濟特別是煤炭產業、特別是重點煤炭企業經營運行情況及其關聯的金融風險，以山西省重點行業關聯金融風險監測系統為依托，掌握風險狀況，及時反饋和提示風險，并及時報告地方政府和有關部門。
二、資源型地區金融風險管理存在的問題
（一）“剛性維穩”的金融風險管理理念
具體表現為金融產品的“剛性兌付”。“剛性兌付”是指當理財資金出現風險、產品可能違約或達不到預期收益時，金融機構為維護自身聲譽，通過尋求第三方機構接盤、用自有資金先行墊款、給予投資者價值補償等方式保證理財產品本金和收益的兌付。2014年，山西省民營煤炭企業振富能源集團發生信托貸款違約，中誠信托發行的規模高達30億元的礦產信托在經歷一波三折之后勉強實現剛性兌付。在市場經濟條件下，違約事件發生自然不可避免，投資者應當承擔風險責任，但各級政府和金融機構出于維護穩定的考慮，多次為投資者兜底，使得信用風險在定價中的作用無法釋放，市場規律約束進一步弱化，道德風險上升，維護金融穩定成本進一步加大。
（二）多頭管理，職能交叉
目前地方政府履行金融管理的部門從名義上以金融辦為主，但由于部門利益的存在，實際工作過程中普遍存在“多龍治水”的問題。從山西省的情況來看，政府相關部門依據各自職責，分別承擔一定的金融管理職能：省金融辦負責指導民營銀行和非銀行金融機構的設立和發展職責，依法負責小額貸款公司、融資性擔保公司的設立和審批；省級農村信用聯社根據省政府授權，承擔對全省各級農村信用社的管理、指導、協調和服務職能；省委組織部對地方性金融機構的高管享有人事任免權。在這種權利劃分格局下，部門之間相互推諉、相互拆臺的現象時有發生，不利于地方政府對地方法人金融機構的經營發展情況進行整體掌控和科學決策，大大降低了地方金融管理效率。
（三）地方政府金融管理過程中融資命令超過協調服務
成立地方金融管理部門的本意在于對地方金融業的發展進行總體規劃和指導，為銀政企溝通協調搭建平臺，有效解決經濟金融主體之間信息不對稱的問題。然而隨著近些年來國民經濟的高速增長，部分資源型地區政府配置金融資源的現象愈加突出。如通過金融辦的名義向金融機構和監管部門安排工作，更有甚者直接通過發改委、經信委等部門對資源產業和資源企業的融資安排進行協調。地方政府更加關注信貸投放力度，相對金融機構提出的防范金融風險和改善金融生態環境的訴求重視不夠。年末由地方組織部門牽頭，對金融機構以及監管部門的工作業績進行考核，也主要是根據金融支持地方經濟發展情況，對相關單位進行財政獎勵，以調動其進一步加大融資支持的積極性。
（四）缺乏有效的金融風險處置機制
金融風險處置涉及地方政府、發改委、財政部門、“一行三會”等金融監管部門等，各部門的處置責任有待進一步明確，效率也有待提高，協調有待加強。從我國目前的體制來看，當規模較大的國有商業銀行出現風險時，由中央政府對其進行注資或者為其不良資產埋單。當地方中小金融機構出現問題時，則可能需要由地方政府出面承擔其風險處置成本。在資源價格一路走低的形勢下，資源型地區的地方財政本就捉襟見肘，在處置突發性金融風險方面可能力不從心。《存款保險條例》自2015年5月1日起正式施行，已經覆蓋全部存款類金融機構，但存款保險機制如何介入金融風險處置尚未明確。
三、對策建議
（一）完善資源產業金融風險監測預警機制
金融辦、人民銀行要和相關行業主管部門密切配合，加強對資源相關行業有關問題的調查研究及監測分析，深入了解掌握煤炭經濟運行對銀行業經營的影響程度，及時風險預警提示。一是加強對資源產業的監測，構建區域性資源產業監測體系，重點加強對資源價格、企業資金及資產負債率的監測。二是建立風險預警機制。加強與有關部門的協調，建立資源行業預警指標評估體系。對資源企業經營及銀行信貸情況進行摸底排查，防范產業風險及其延伸的金融風險。三是加強社會信用體系建設，依托現有的征信系統，將煤炭信托信息、民間融資信息納入征信體系，防止出現因信息不對稱導致的信用風險、道德風險。
（二）完善宏觀審慎監管制度建設
人民銀行等相關部門應在客觀準確判斷宏觀形勢的基礎上創新貨幣政策工具，進行適時、靈活的逆風向調控，建立健全與新增貸款超常變化相聯系的動態撥備要求和額外資本要求，通過逆周期的資本緩沖，平滑信貸投放，引導貨幣信貸適度增長，實現總量調節和防范金融風險的有機結合，在維護宏觀經濟穩定的同時促進金融機構的穩健運行。中國人民銀行和金融監管部門地方分支機構要根據職責分工實現統籌協調，密切關注宏觀經濟形勢變化和銀行業、證券業、保險業運行狀況，研究分析影響金融穩定的風險因素，加強對系統性金融風險的分析和研判。
（三）明確定位地方政府的金融管理責任和權限
國家層面可以出臺相關法律法規，整合分散在多個政府職能部門的監管職責，對地方金融管理機構的職責予以明確，對地方金融實行統一管理和協調，充分發揮地方金融創新的積極性。按照“一行三會”垂直管理與地方政府橫向管理相結合的要求，建立定期聯席會議制度，協調解決資源型地區金融發展過程中出現的新情況、新問題。正確理解金融發展與防范風險的關系，在確保不發生系統性金融風險和區域性金融風險的前提下，充分發揮金融支持地方經濟發展的核心作用。對于“一行三會”的工作，地方政府要給予充分理解和支持，確保國家統一的金融宏觀調控政策政令暢通。引導并鼓勵地方金融機構與全國性金融機構相互競爭，共同發展，共同推動轄區經濟金融平穩運行。
（四）完善金融風險事后處置機制
應進一步明確地方政府在金融風險管理中的核心地位，由地方政府牽頭，各相關部門要密切配合，在金融辦和人民銀行的統一協調下，加強貨幣政策工具、財政政策工具、監管政策工具、宏觀經濟政策工具之間的相互配合，形成金融風險處置和維護金融穩定的政策合力。在處置過程中要堅持市場化原則。在堅持保障投資者利益的前提下，徹底摒棄長期以來“剛性維穩”的理念，充分發揮市場機制“優勝劣汰”的功能，打破“剛性兌付”，對于產生兌付危機的金融產品，妥善制定解決方案，必要時破產清算；對于發生關聯風險且無法挽救的金融機構，指定金融機構對其進行代管，確保其各項關鍵業務的平穩過度，最大限度降低風險處置的公共成本。
作者：王翔 鄭曉龍 單位：中國人民銀行陽泉市中心支行