人民銀行預算績效管理框架構建
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2013年黨的十八屆三中全會以來，中央出臺了一系列深化預算管理制度改革、推動建立現代財政制度的重大措施，新修訂的《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》從法律基礎和頂層設計的角度指明了構建全面規范、公開透明預算制度的戰略目標，在全國范圍內掀起了完善預算管理制度，提高管理績效的改革浪潮，改革力度之大，范圍之廣，進程之快，前所未有。人民銀行作為政府部門，肩負著執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務和經理國庫的重要職責，組織機構層級復雜、預算資金量巨大，改變當前傳統粗放式的預算管理模式，將績效觀念融入預算管理的全過程，不僅是適應國家預算體制改革的迫切要求，也是提升人民銀行預算科學化、精細化管理的基礎，對有效緩解預算資金緊張的矛盾，提升預算分配的科學性、公平性，提高預算資金使用效益具有重要意義。為此，應該借鑒國內外預算績效管理的先進經驗，結合預算管理的現狀，在財政部確立的改革框架下，從制度創新的角度，制定人民銀行預算績效管理框架，完善相關配套措施，逐步推進預算績效管理改革。
二、人民銀行預算績效管理框架
(一)預算績效管理的總體目標
預算績效管理目標是預算績效管理的基礎和前提。人民銀行預算績效管理目標應包括以下三個方面:從服務于央行戰略的角度，要為人民銀行各項職能和業務正常運轉提供最基礎的物質保障，促進人民銀行有效履職；從注重資金成本效益的角度，要能夠全面、準確地反映履職業務的成本效益，并適應預算公開的要求，能以財務報告的形式向政府和公眾提供預算管理信息；從適應央行財務管理目標的角度，要維護人民銀行資產負債表的健康和穩定，不斷提升資產負債管理能力和水平，將管理和服務的效能發揮至最大化。
(二)預算績效管理的具體對象
根據財政部制定的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，人民銀行預算績效管理的內容應當是全部預算資金，績效評價對象包括基本支出(包括人員經費和公用經費)、項目支出(包括基建類支出和行政事業類支出)和部門整體支出，其中，項目支出是績效評價的重點，財政部鼓勵有條件的機構開展部門整體支出績效評價。但是受當前體制和機制等限制因素的影響，人民銀行基本支出預算存在供給不足和結構不合理等一系列問題，推行預算績效管理難度較大，而項目支出預算相對而言具有較為明確的支出目的、標準和要求，是推行預算績效管理起步階段的最佳對象。
(三)預算績效管理的組織結構
人民銀行預算績效管理的主體是人民銀行總行及各級分支機構。根據美、英等國家央行預算管理組織架構的經驗，人民銀行應自上而下建立“縱向一致、橫向協同”的三級預算績效管理組織體系。一是在人民銀行各級行內部設立預算管理委員會，并直接向上級行委員會負責，主任由各級行行長擔任，副行長、財務、人事、貨幣發行、安全防衛、反洗錢、科技、后勤、內審等具有財權、重大預算項目事權和監督權的部門負責人為成員，負責預算目標制定和管理決策，以及組織協調財權部門、事權部門、監督部門之間的權責關系。二是在各級行的財務部門設立預算管理委員會辦公室，辦公室主任由各級行的財務負責人擔任，負責各業務部門及所屬各行年度預算審核、匯總、調整、上報、下達及考核評價等日常具體工作。三是各級行的業務部門為預算責任中心，負責部門業務量的測算、預算需求的編報以及預算的執行等工作。
(四)預算績效管理的基本依據
戰略發展規劃是部門預算體制下實行績效管理的基本依據。為了細化和分解的預算管理目標，以有效指導預算績效管理的各個步驟和程序，借鑒美國預算績效管理的經驗，人民銀行各級行應結合宏觀經濟形勢并充分考慮自身履職特點，按照上級行的任務規劃和工作部署，圍繞預算管理目標制定四年期戰略發展規劃，該規劃一方面要涵蓋今后幾年在制定貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務等方面的工作計劃和預算安排的總體框架，以便于人民銀行各級責任中心以此為依據編制各年度預算規劃，進而量化和細化業務預算資金需求；另一方面要劃分戰略發展規劃和年度發展規劃，設定對應的子任務，使長期預算與短期預算編制相結合，在明確長期戰略任務，減少央行行為盲目性的同時，兼顧短期預算年度指標同央行長期發展戰略的有效匹配，保證各期預算的一致性和銜接性，也為后續的績效評價工作設置可行的目標體系和檢測標準。
三、完善人民銀行預算績效管理框架的配套措施
(一)健全預算績效管理賬戶體系
預算賬戶體系的合理設置是預算績效管理精細化、規范化和科學化的基礎，人民銀行應按照“突出重點、標準適當、確保唯一、內容全面”的原則全面補充、調整現有的預算賬戶體系，理順各項預算支出的列支渠道和標準。一方面根據人民銀行職能特點及實際需要，從有利于成本核算的角度考慮，充實完善部分費用賬戶的核算要求和具體規定，進一步明確、規范科目賬戶的具體核算內容，以增加財務信息的可比性和有用性。如將貨幣調款、押運等發行業務產生的車輛運行費用納入“貨幣發行費”中核算；另一方面根據人民銀行近年來職能拓展的要求，將征信管理、金融穩定管理、金融消費者權益保護等專項業務支出在項目支出中予以明確體現，增強職能部門與項目支出使用責任的對應性，為實施分部門、分業務的預算支出績效管理提供了前提條件。
(二)建立央行預算定額標準體系
長期以來，人民銀行各級行由于缺乏科學合理的預算定額標準，財務資源在配置上存在地域差異和分配不均的現象，亟需建立預算定額標準體系，以實現預算分配的規范化，提高資源配置效率和透明度，同時為預算編制、分配、監督、評價提供了量化依據。因此，在預算績效管理框架中，應根據人民銀行業務特點，在不影響履職效果、滿足業務需求的前提下，結合經濟社會發展水平，針對基本支出和項目支出的明細內容，按照科學合理和平均先進的原則，編制和測定簡便易行的限額標準。同時，建立定額標準調整機制，依據業務發展和環境變化情況，對限額標準進行適時調整，以體現動態性、發展性和前瞻性的要求，發揮激勵各級行有效配置財務資源的作用。
(三)健全預算績效管理評價機制
績效評價方法和評價指標的選擇和確定是預算績效管理是否科學合理的重要基礎，是開展預算績效管理工作的核心環節。人民銀行一方面要結合各項目特點、管理要求和費用支出影響因素，遵循短期和長期效益相結合、定量與定性指標相結合的原則，針對基本支出和項目支出建立一套科學完整的預算績效評價指標庫，并在績效管理實踐中逐步完善健全。另一方面要選擇合適的預算績效評價方法，在借鑒國內外平衡計分卡、項目評級工具等方法經驗的基礎上，充分考慮人民銀行預算項目的多樣性、復雜性和不確定因素，根據具體項目特點及評價目的，選擇合適的績效評價辦法。如公用經費可采用平衡計分卡，基建項目支出可采用項目評級工具，貨幣發行費、安全防衛費等人民銀行特有行政事業類支出可采用層次分析法進行績效評價。
作者：昌麗穎 單位：中國人民銀行合肥中心支行
