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摘要:闡述了宅基地使用權流轉糾紛的問題來源,分析了宅基地流轉糾紛出現的自身內部原因及外部因素,提出了將宅基地使用權流轉糾紛進行民法與法社會學相結合的視角進行論證。結合農村地區的民間習俗、農民主體身份、社會保障狀況對宅基地流轉的影響,探索宅基地使用權流轉糾紛解決的多元化渠道,認為應將司法訴訟手段與非訴手段結合運用,充分發揮農民的主體地位,解決農民后顧之憂。

關鍵詞:宅基地使用權流轉糾紛;社會因素;法社會學

一、農村宅基地使用權流轉糾紛問題的提出

“三農”問題一直是我國治黨治國的根本性問題,是我國實現全面發展的關鍵,其中土地問題已經成為國家治理的焦點,而事關農民生存發展權益的宅基地更是重中之重。近年來,隨著國家新農村、美好鄉村等政策的實施,農村振興戰略的展開,農村的經濟價值也愈發顯現,集體土地進入市場,宅基地使用權流轉的前景更加明朗。但是,經濟發展、農村土地產權不甚明晰及糾紛主體和利益關系的交錯使得宅基地使用權流轉變得越來越復雜,主要存在三個方面問題。

1.流轉主體

宅基地使用權出讓方范圍需要界定,即農民出讓宅基地使用權是需要符合一定身份條件,還是只需作為普通民事交易主體進行該權屬交易,不進行身份限制;宅基地使用權的受讓方范圍需要明確,即有權受讓宅基地使用權的是集體經濟組織成員、城市居民還是政府,該受讓方在流轉過程中需要承擔的義務、扮演的角色是什么。

2.流轉對象

流轉的僅僅是宅基地使用權,還是伴隨其他標的物,例如宅基地上的建筑物、附著物等一起流轉。

3.流轉方式

我國民法中規定的土地出讓方式多種多樣,包括買賣、租賃、抵押、質押、贈與等,宅基地使用權流轉方式應該歸為哪一種,不同流轉方式和保障體系應當如何構架,也是需要明確的問題。以前,我國法律和政策對于宅基地流轉采取嚴格禁止的態度,《物權法》頒布以后,宅基地使用權也不屬于自由交易對象。隨著經濟發展和城鄉二元體制逐漸被打破,面對現實中大量宅基地閑置造成的資源浪費,這一禁止規定也開始松動。學術界也十分關注這一熱點,認為應該進行宅基地制度改革,修改《土地管理法》,建立宅基地有償退出機制和自由流轉市場,取消禁止性規定。法學家們多數是從法律邏輯的角度來論證,旨在健全法律法規政策和完善制度體系構建,盡管對指導宅基地使用權流轉工作十分重要,但是僅解決立法的缺失,實踐中的很多問題仍無法避免,從不同的視角進行研究很有必要。本文將從法社會學的角度,運用民法和法社會學相結合的跨學科研究方法,分析影響宅基地使用權流轉的法律完善和法治運作的社會因素,并對解決宅基地使用權流轉糾紛提出具體構想。

二、解決宅基地流轉糾紛面臨的難題

1.宅基地流轉糾紛的特點

解決土地糾紛是農村治理的焦點,它既具有保障農民權益的社會特征,也是宅基地使用權作為用益物權權能發揮的法律選擇。隨著集體土地進入市場,宅基地流轉限制的適度寬松,在宅基地使用權轉讓,農村住房抵押、買賣等交易過程中,糾紛增多,矛盾凸顯,而且不易解決。(1)長期性和歷史性。從新中國成立開始,不同歷史時期的不同需求,使得土地糾紛解決對策選擇不同,宅基地制度也隨之在變化,其中利益交織,十分復雜。而且宅基地使用權帶有鮮明的社會保障和福利性質的色彩[1],其目的在于保障農民的生活和生產,同時強調農民作為集體經濟組織成員的身份性,因此權利歸屬一直限定在農村集體經濟組織內部,帶有濃厚的歷史背景和社會特征。(2)復雜性。即不能用單一的宅基地使用權是用益物權的定義來解決問題。從內容、主體、起因三個方面看:第一,宅基地流轉糾紛不僅包括傳統的買賣、租賃、繼承等類型,隨著社會生產方式的進步、市場的開放,也增加了新類型,例如將宅基地作價入股、進行投資交易等,涉及到民法、商法等很多領域,糾紛處理起來難度更大;第二,宅基地流轉當事人包括使用權人(農民)、所有權人(村集體經濟組織)、流轉相對人(本集體經濟組織內部成員),而近年來宅基地流轉糾紛時常發生在集體經濟組織之外的人群中,比如小產權房的存在,受限于現有法律政策,糾紛解決起來相當復雜;第三,宅基地流轉的變化多起因于土地增值,這基于經濟的發展和農村的政策因素,而這種變動與現有的法律依據往往又不相適應,使得宅基地流轉糾紛的解決無從下手。

2.立法不足以滿足鄉村振興的改革要求

縱觀我國法律,常規性限制性法律法規居多,土地相關法律都很齊全,但是缺少針對現有宅基地使用權流轉的具體規定,憲法、民法、行政法中與之相關的法律規定都有局限性。憲法第十條概括性地規定不得非法轉讓土地,宅基地所有權不得進行流轉,但是允許宅基地使用權依照法律法規進行流轉,沒有完全禁止宅基地交易的自由,同時又規范了土地市場秩序。民法的規定集中于《物權法》《擔保法》和《土地管理法》,《物權法》規定宅基地流轉問題適用《土地管理法》,《擔保法》獨立規定了宅基地使用權不得單獨抵押,《土地管理法》中主要包括“一戶一宅”、土地面積符合規劃等內容。行政法規和部門規章更多規定宅基地作為不動產的登記制度。在城鎮化帶來的城鄉聯動及鄉村振興戰略的社會現實要求下,宅基地使用權流轉改革勢在必行,現行法律已經不能滿足社會發展需要。

3.解決流轉糾紛的司法途徑不完善

從我國目前處理宅基地流轉糾紛的現狀可以看出,在實踐中司法程序這一解決途徑并不完善。完全通過法院訴訟方式不利于化解矛盾,而且雖然國務院及相關部門或者地方政府都出臺了一些禁止性規定,但是法律與政策、法律與社會實情不統一,無法形成全國或地方統一的裁判標準,導致處理糾紛時面臨不公平的困惑。對于此類糾紛的解決,盡管法院更常選擇調判結合的方式,實際上卻很難著手。一方面,宅基地糾紛容易涉及鄰里、親屬關系,運用調解容易消解矛盾;另一方面,訴訟到法院的案件通常當事人之間矛盾尖銳,難以調解,并且有些案件涉及嚴格的程序和鄉村建設規劃問題不適于調解。

三、從法社會學角度看農村宅基地使用權流轉

1.有關宅基地使用權流轉的現有制度與社會形勢相脫節

宅基地使用權是我國一項重要的用益物權,其權利資格和內容與農村居民的社會身份相銜接,即農村集體經濟組織成員可以申請宅基地,這也是以往我國城鄉二元體制的體現。但是隨著戶籍制度的松動、經濟體制的轉型,以及城鄉二元體制的破除,原有的嚴格限制使用權流轉的宅基地制度已經不能適應目前的社會形勢。(1)宏觀政策上,推進宅基地三權分置改革形勢明朗,即國家提出宅基地所有權、使用權、資格權三權分置改革。宅基地仍屬于集體所有,在農民保有資格權、無需放棄主體身份的前提下,可以將閑置的宅基地使用權以租賃的方式流轉出去。比如,現在許多農民進城務工并在城里安家落戶,宅基地空置無人料理,而有些農民家里人口眾多卻沒有宅基地。按照原有制度,自己的宅基地只能自己使用,而“三權分置”的辦法允許將多出來或空出來的宅基地使用權流轉給本集體經濟組織之外的成員,宅基地使用權被適度放活。(2)微觀上,宅基地流轉交易屢禁不止。盡管政府一直禁止宅基地流轉,仍然有大量宅基地進入市場,小產權房的存在也昭示著土地市場的活躍。尤其是城鄉結合地區,工業化和城鎮化的快速發展,大量農村人口進城務工,小產權房可以滿足一般收入水平就業人員的住房需求,但是缺乏有效規范機制加以約束。

2.宅基地使用權流轉糾紛與法社會學方法的耦合性

法社會學認為法律是一種社會現象,與文化觀念、經濟、政治等各方面社會因素相互影響,研究農村宅基地使用權流轉糾紛不僅是研究法律問題,更具有深層次的社會學意義,它涉及農村治理和基層改革的運作,也涉及人們根深蒂固的思想認同。(1)民間社會習俗對法律實施的影響。在大部分農村地區,相比較自上而下實施的法律,留存已久的民間習俗更加根深蒂固,獲得農民的認同。比如,有的農村地區,出嫁的女兒就不算是娘家人口,不能參與娘家的土地補償款分配與繼承;有些人認為宅基地和房屋是農民的根,房屋是祖輩沿襲下來的,是祖宅,不能動。這些雖與《婚姻法》《土地承包法》的法律規則和制定目的相背離,但是卻是大部分農民的共識。因此,在新一輪中會面臨農民法律意識淡薄,對宅基地流轉政策認識不足的問題。如果法律和政策不能得到有力宣傳,農民對于宅基地流轉帶來的利益增加或減少、流轉宅基地是否違法違規沒有明確認識,再加上缺乏主動權和話語權,就不利于新法和舊規交接。(2)政策頻繁變化引發農村實際利益變動。改革開放以來,國家進行了多次土地政策調整,傾向于集中統一的規定,但不同地區農村的實際利益需求不同。比如宅基地使用權流轉從禁止到適度放寬的政策,對于經濟發展水平較高的農村地區,農業人口進城轉為非農人口多,農民往往愿意流轉閑置宅基地使用權以獲得額外的利益。而在有些地區,土地市場并不完善,即使允許自由交易對農民的利益影響也不大。可見,統一的政策變動與農村實際情況產生矛盾時,糾紛就容易產生。(3)宅基地的社會保障性和財產性的價值分歧影響政策落實、糾紛解決。與城鎮居民相比,農民缺乏完善的醫療、住房等社會保障,宅基地制度強調社會保障功能,為農民解決基本住房問題,如果允許宅基地自由流轉,會影響農民住房保障,從而威脅社會秩序安定。同時,宅基地的隱形市場長期存在,宅基地房屋可以買賣、土地使用權不可以買賣的規定又與“房地一體”“地隨房走”的物理、法理屬性相違背。如今的政策法律調整的目的在于活用宅基地的物權屬性,比如在一些旅游發達地區,允許宅基地使用權出租發展旅游,形成生態與經濟并舉的新型產業模式,這種情況下宅基地使用權流轉就存在實現可能[2]。為增加農民財產收益而允許宅基地使用權流轉,但流轉后,農民的社會保障如何實現,如果法律規定不能處理好兩者沖突,就不能很好地解決宅基地糾紛。

四、解決農村宅基地使用權流轉糾紛的法社會學分析

法社會學中的多元化糾紛解決機制可以為解決宅基地流轉糾紛提供新的思路,具有合理性與正當性。

1.符合立法的價值傾向,更有利于體現產權價值

“人權保護”是我國重要的立法價值傾向,包括人的生存權和發展權。農村宅基地制度改革的目的在于激活鄉村發展潛力,不僅保證農民的居住權,更重要的是財產權和發展權。而探討社會與法律的互動關系是法社會學研究的一個基本取向,也是進行法律制度設計的一個重要視角。法社會學認為,認識法律要深入社會,將法律作為社會事實的一種,認識和分析影響、制約法律形成改進發展的各種社會因素,例如經濟狀態、政治政策、民風民俗、人口特征、地形地貌,等等[3]。宅基地制度作為土地制度的重要部分,關系到農民的切身利益,以法社會學的視角關注宅基地流轉的歷史背景及制度的變化過程,有助于了解農民、農村和市場,激發宅基地使用權作為用益物權這一財產屬性的價值。同時通過社會認識宅基地流轉制度的發展方向,促進社會和諧。

2.順應鄉村振興的治理要求

城鎮化進程和戶籍制度改革都在促進城鄉一體化,保障城鄉市場人才流動。因此,從嚴格限制宅基地在本集體經濟組織內部成員之間流轉到宅基地有償自愿退出,重新整理利用閑置宅基地,是符合新時代新政策的進步舉措。它既保持了原有的集體所有制不變,又是振興農村經濟,保證農民自治的農村治理模式。鄉村振興重點之一是增加農民收入,破除束縛農民和農村進一步發展的限制。從法社會學角度了解農村治理的自身影響因素,能夠激發農村的內在潛力和優勢,更容易吸引人才,實現農村經濟長久穩定發展。

3.是改善鄉村民風,實現社會傳統觀念向現代法治理轉變的需要

我國傳統文化對土地制度有重大影響,農民安土重遷,把土地視為安身立命的根本。從宅基地制度的歷史發展看,大部分宅基地是農民幾代傳承下來的,其使用權是無償獲得的。隨著城鎮化,大量農村人口進城發展,導致出現大量閑置的宅基地,一戶多宅現象十分常見。一些擁有過量宅基地卻缺乏法律意識的農民將宅基地使用權私下轉讓給本集體經濟組織外的其他人,看似雙贏的行為,實際上不符合法律規定和土地政策,其文化理念與法律思想亟需進步

五、宅基地使用權流轉糾紛的多元化解決渠道

1.發揮農民的主體地位,尊重農民意愿,重視農民的參與

三權分置之前宅基地使用權制度包含身份化和物權化“兩化復合”的特征[4],但是宅基地的三權分置將宅基地使用權中的身份性特征分化出來成為資格權。資格權是農民作為宅基地使用權流轉主體的權利基礎,由集體經濟組織成員權轉化而來,是農民作為集體經濟組織成員享有的向村集體申請宅基地的權利。這種分離的意義在于符合資格權這一身份特性就可以成為宅基地使用權人。因此,在宅基地使用權流轉市場全面建立之前,宅基地資格權作為主體的條件應該加以明確,即本集體經濟組織之外的人員在符合宅基地資格權條件獲得主體身份后,允許農民向其出租或出賣宅基地使用權。同時,尊重農民作為主體的意愿,避免強制流轉糾紛發生,農民可以選擇流轉使用權或者退出宅基地獲得補償,實現平等交易。

2.健全宅基地使用權流轉糾紛解決和處理機制

(1)完善法律法規,善于使用調解制度解決糾紛,將訴訟手段和非訴手段相結合。結合各地自身經濟、人文、生態等社會實際,不同地區制定符合本行政區域實情的地方性法規。因不同地區的土地利用和鄉村規劃不同,有必要發揮基層組織和村民自治組織對糾紛的調解作用。一方面,基層組織更貼近農民,針對糾紛發生能夠更直接、迅速了解矛盾所在,提高解決糾紛的效率,避免糾紛擴大;另一方面,村民自治組織更加了解農民,了解本村土地糾紛的當事人情況,也容易與當事人交流,更有利于開展調解工作,落實調解措施。要增加法律法規宣傳內容,提高農民的法律意識,讓農民都能明白法律條文的作用,配合糾紛解決工作[5]。(2)完善司法救助機制,為糾紛解決提供強有力保障。通過訴訟方式解決宅基地使用權流轉糾紛要注意一些問題:①靈活運用調解,能調則調,發揮法院的居中調解作用,盡量將糾紛化解,實現法律效果和社會效果的統一。②綜合考量各方面利益,比如宅基地上的房屋買賣合同中的出賣方、買受人及集體,宅基地使用權允許流轉后的土地價值與之前的差價是否要彌補損失。③尊重民間社會習俗和村規民約,靈活適用法律,尋求法律與民間規則的平衡。

3.完善農村社會保障體系,為解決糾紛提供基本保障

農村居民無償取得宅基地使用權,并有權建造房屋等建筑物,是基于社會保障體系不能完全覆蓋廣大農村地區的現實,也是國家對農民的一種帶有福利性質的基本、長期保障[6]。如果允許宅基地自由流轉,若干年后農民的這種保障將無法確定,根據“房地一體流轉”的法理原則,農民很可能會失去宅基地這一基本保障,因此,他們自愿流轉宅基地使用權的意愿往往不強烈。應深入研究宅基地使用權放寬流轉在增加農民財產收益的同時,其他方面對農民權益的保障問題,建立與城鎮相銜接的農村社會保障網。一方面,加快城鄉一元體制的形成,引入農村的人力資源,使之能夠享受與城市人口同等的公共服務和社會保障。另一方面,解決農民的后顧之憂,減少農民對宅基地的依賴,保障農民宅基地使用權流轉后的生活。

參考文獻:

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[3]何紅麗.論法社會學的興起[J].湖北警官學院學報,2013(7):3638.

[4]張菡冰,李翔,柳乾坤,等.宅基地使用權去身份化改革的兩難困局及其突破[J].中國土地科學,2015(8):4954.

[5]李映達.農戶宅基地流轉意愿影響因素分析:以江西省為例[D].南昌:江西農業大學,2016:34.

[6]胡康生.中華人民共和國物權法釋義[M].北京:法律出版社,2007:337.

作者：何崢 單位：安徽大學法學院