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摘要：以生態文明思想為指導，在環評公眾參與中，公眾應有知情權、參與權、更應有表達權和監督權，是由各方參與的環境治理體系的有效途徑。回顧了公參在國外的發展及理論并和國內進行對比。分析了國內公參的不足，提出了改進途徑及發展方向，完善了公參對象的選擇及做好公參調查需關心的重點方面和問題。

關鍵詞：環境治理體系；公眾參與；環境意識；反饋意見；環境決策

1公眾參與的概念

公眾參與是讓環境主管部門了解公眾所關心的環境問題，環評對關心的環境問題落實后，公眾反饋意見，書面提供給決策者的過程。公眾參與是環境決策民主化的真實體現，公眾參與可以保證環評、調查的科學性和客觀公正，促進經濟建設的同時實現保護環境的目標。公眾參與是多方交流的活動，對項目存在的問題及對環境的潛在危害，及早提出解決辦法。使公眾早期了解項目情況，得到公眾的支持，媒體對項目公眾參與的關注和宣傳，有利于環保相關的法律法規、環保理念的普及。公眾參與是逐步發展和重視的過程。環評制度建立于19797年，環境保護法（試行）實施，但未提出公眾參與的要求。2003年環境評價法實施，提出了公眾參與的要求。2006年出臺了環境影響評價公眾參與暫行辦法。環辦（2012）134號文關于進一步加強環境保護信息公開工作的通知。2019年1月1日起施行《環境影響評價公眾參與辦法》。環評公參的開展提升了公眾環保意識，促進了環評各項措施落實，緩解了社會矛盾。

2公眾參與在國外的發展

2.1制度建設

1978年聯合國環境規劃署提出了環評基本程序，要求了公眾參與內容；世界銀行于1981年將公眾參與作為實施政策，列入《工作運行指令》內；亞洲開發銀行于1993年提出了公眾參與方面的要求。歐盟、俄羅斯等發達國家和地區在20世紀70年代，陸續頒布了“環評法”，均規定了公眾參與制度。國外從司法上使公眾參與得到國家強制力的保障。

2.2公眾參與理論及實際效果

公眾參與程度理論上劃分為6個階層：告知：公眾被告知相關咨訊，往往是決策者決定后才告知，但沒有表達意見的渠道；咨詢：公眾可以了解相關資訊并咨詢意見，同時也提供表達意見的管道；安撫：公眾所提意見可能被決策者接受和采納；合作：公眾和決策者通過協商，共同享有決策者的權利并共同承擔責任；授權：某種方式的授權公眾做出決策，公眾是一些問題的解決者；公眾控制：無需授權，公眾直接享有決策權力，要承擔相應責任。前三個階層，是停留在“象征性參與”階段，公眾的意見對決策結果影響很小。國外大多是處于合作，授權階層。公眾參與是較理想的公眾參與程度，處于平等的公眾參與地位。國外公眾參與的主體包括公共利益團體、咨詢學術機構、建設項目主管機關、相關主觀機關等。涵蓋范圍更廣泛，國內公眾參與的對象相對是狹義的公眾。

3公眾參與存在的不足

3.1調查內容較單一

公參調查問卷有信息獲得直接和廣泛的特點。實際調查中問卷內容有避重就輕，針對性不強，沒有反映項目單獨存在的問題。公眾參與過程中缺少第三方的監督，公參內容是否真實可靠、難以判斷。公眾意見是否被采納，也缺少有效的反饋渠道。公眾較少主動參與，大部分是被動參與；目前綠水青山的理念已深入人心，公眾環境意識也很強，對環境質量的要求很高，公眾參與的渠道和手段均和實際需求有較大落差。這使公眾參與沒有起到完善環境治理體系的作用，使環境影響評價預防為主、綜合治理的效能沒發揮好。

3.2公眾環保意識較薄弱且缺乏雙向交流

現實中公眾環境意識有待提高，公眾習慣依賴政府，沒有意識到環境變化可能會對自身造成影響，錯誤認為環境問題是政府、項目方的責任，缺少環境改善的參與意識，表現不積極，有的敷衍調查，有的回避主要問題，有公眾只關心項目能否給自己提高收入，忽視建設方合理環保措施的要求，忽視建設項目合理的環境利益。公眾受知識水平、技術水平的制約，針對環評技術性、專業性強的工作特點，無法參與到環評公參中來。實際缺少一個雙向交流平臺，一個建設項目環境影響有多大，周邊公眾最關心和最想了解，現有的媒體介紹和信息公開，使項目的主要環境問題讓公眾難以清楚了解，項目潛在的環境影響和危害是否對公眾生活造成影響也難以判斷。因此公眾表達意見是否準確、是否具有建設性也大打折扣。公眾意見反饋機制不健全、公參過程有弄虛作假、違法成本低等。

3.3公參機會被泛化

環評公參被泛化的問題亟待解決，公眾往往將項目涉及有土地、拆遷、城建、物業、房產、基礎設施等非環保的問題及自己的利益訴求，在環評公參過程中反映及表述，造成公參與資源的浪費。不少公眾，將與項目建設方的各種利益聯系，在自己未能得到滿足的情況下，將各種情緒帶入環評的公眾參與中，對公參的客觀性產生影響。公眾缺乏專業知識及專業素養的指引，產生“鄰避效應”，公參對社會治理形成壓力，有時公眾參與反對者多，使建設項目流產。

3.4公眾代表性不足及專業組織的參與不多

篩選代表性的公眾和單位覆蓋面不全，公眾對建設項目不了解，易產生從眾心理，跟隨行動表達意見。公眾參與的熱情和能力不足，公參存在走過場情況。公眾參與深度度和廣度不夠，較少采用新媒體傳播，受眾受到限制、所獲取的環評信息有限，方式較單一、發放公參調查表、發布公告、座談會、聽證會等。非政府的環保組織在一些建設項目中成為專業反對派，而專業組織的效能沒發揮好，在項目決策中起的作用很有限。環保組織參與的項目有限、關注的項目較少。但近年來有關注熱點環境問題的傾向。環保組織活動基本側重于環境保護的宣傳及關注少量熱點項目。

4公眾參與的改進

1）明確公眾的知情權、參與權、監督權建立相應的保障機制，監督實施的全過程。加大信息傳播的廣度，讓更多人參與。2）合理的選擇參與公眾公眾的廣泛性及代表性直接影響公參的有效性。適度擴大公眾參與的范圍，使直接受益的、受影響的人群及潛在受影響公眾都能參與，使項目決策過程科學民主。公參對象要包含：直接受影響的公眾和間接受到影響的公眾；弱勢群體的意見和受益群體的意見；對項目有興趣的公眾；與建設項目無直接關系的人、可能會受潛在影響的人群。3）提高公眾環境意識，公參方式多樣化，用好新媒體環境知識的傳播，增強公眾的環境知識，加深了解環境保護法律法規及標準。反饋信息的分析及合理處置，合理的有建設性的意見，公眾擔憂的環境問題，環保管理之外的意見，報送環境管理部門，向公眾公開以便社會監督。建議在國土、水利、林草、住建等多領域也設置一些公眾參與環節，對征地、拆遷補償等社會矛盾多的熱點問題，在過程中也進行信息公開，公眾意見有表達的途徑，避免社會矛盾及轉移。

5公眾參與關注的重點

5.1公眾參與渠道具體化

公參全過程參與，尊重公眾的環保訴求，保障民眾對政府決策的糾偏。將各方納入社會共治體系，是為補齊生態短板、進行的有益探索。公眾的環境意識在提高，對美好生活的向往及環境質量的要求很高，參與環評過程保障自身環境權益的主動性在增強。良好的生態環境是最公平的公共產品，最普惠的民生福祉，應提供公眾參與更便利的平臺，提高公眾參與的可操作性。公眾參與要符合現代公共治理規范的決策機制，強化政府決策公信力，協調好各方利益。

5.2公眾參與應有寬廣視野

公眾參與要關注環境，也要關注社會、經濟、協同發展。貫徹生態文明理念，結合城鄉協同發展、結合鄉村振興、脫貧攻堅、鄉村旅居及文化、生態旅游與田園康養等方面。以社區為單位開展公參，以企業為單位開展，民間環保組織（集體組織）參與。

5.3公眾參與調查關心的重點問題

1）項目建設帶動當地經濟發展，會改變當地經濟發展模式；就業機會增多，收入增多，同意項目建設？2）工程將有助于改善您居住地的社會經濟發展，帶動當地經濟更有活力，您是否支持本工程？3）您自己認為您家的生活水平處于哪種情況：溫飽以下；溫飽；小康；中等富裕；富裕。4）建設項目，周邊會有配套的公共服務設施：服務中心、小型商超、小型餐飲店、您持什么態度？5）煤礦建設項目建成、會改善周邊的交通設施，出行會方便，是贊成或反對？6）當地近年來生態環境狀況，林、灌、草地的變化情況？是增多了還是減少了？7）搬遷安置地配套發展農業觀光、鄉村文化體驗、鄉村休閑田園康養項目，同意嗎？8）村莊搬遷和周邊鄉鎮規劃發展一并考慮，改善居住環境，同意嗎？9）主井場地、風井場地、周邊的噪聲有增大，運煤線路周邊，揚塵有增多，能否接受？10）采煤產生沉陷、地表裂縫等，經治理修復后，能否接受？11）地下水水井水位、水量會有所下降，能否接受？有些水井會沒水了，由礦方供水是否同意？

6結語

綜上所述在環評公參過程中，以生態文明思想為指導，為落實“兩山”理論，遵循“山水林田湖草沙”生命共同體理念，公參是環境決策民主化的真實體現。目前綠水青山的理念已深入人心，公眾對環境質量的要求很高，環評公參的開展提升了公眾環保意識，提升了環評的社會認知，促進了環評各項措施落實，緩解了社會矛盾。在公眾參與中，落實好公眾知情權、參與權、更應有表達權和監督權，使政府、企業、社會組織和公眾組成良性互動的生態圈、形成多方共同參與的環境治理體系，是實現社會治理體系的重要實踐和有益嘗試。是實現環境治理體系的有效途徑。

作者:白茹 單位:煤炭工業太原設計研究院集團有限公司