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摘要：綠色發展是新發展理念的核心內核，而當前較為突出的農村環境問題對綠色發展有較大的負面作用。我們必須高度重視當前的大氣污染、水污染、土壤污染等農村環境危機，深刻剖析引發危機的城鄉二元結構、監管缺失、資金投入不足、法律法規不健全等體制機制原因，通過增強環保意識、加快推進新型城鎮化建設、完善監管體系、加大資金投入、建立健全法律法規體系等政策措施，走出一條適合我國國情、民情的農村可持續發展道路。

關鍵詞：農村；環境治理；綠色發展

在主持中共十八屆中央政治局第四十一次集體學習時指出：“要充分認識形成綠色發展方式和生活方式的重要性、緊迫性、艱巨性，把推動形成綠色發展方式和生活方式擺在更加突出的位置。”［1］黨的報告指出：“強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動。”［2］這表明農村環境污染治理已經成為堅持綠色發展和實施鄉村振興戰略的主要基礎性工作之一。

一、農村環境污染現狀及其問題

“三農”問題是我國能否實現鄉村振興的關鍵環節，其中，較為嚴峻的農村環境危機是當前亟待解決的重大現實問題。

（一）當前農村環境污染現狀近年來，我國在農村環境治理方面積累了一些成功經驗。如推進農業供給側結構性改革，發展有機農業，加大資金投入力度，退牧還草和退耕還林還草，農業廢棄物資源化利用及新能源開發，農村人居環境整治，生態農業、生態示范區建設及農村廁所革命等成果顯著。但是農村地區的環境危機并未徹底扭轉，外源污染和內生污染并存。2018年我國鄉村人口56401萬人［3］，占全國人口總數的比重雖比2017年下降1．06％［4］，但相比城鎮化程度較高的發達國家，農村人口占比仍然較高。人地矛盾突出，資源無序開發、開發強度過大及其運用不合理現象屢見不鮮；農業生產要素的投入方式亟待轉型，部分農民為了提高作物產量，長期過量使用化肥、農藥和農膜；部分農村地區的生產生活垃圾和污水未經處理，隨意堆放或排放；部分農村工業的超標排放現象十分嚴重；部分城鎮的工業污染源向農村地區轉移，城鎮中的污染物隨著水、空氣等流質向周邊農村地區蔓延；近年興起的鄉村旅游也給農村環境治理帶來了新問題。當前，農業已超過工業成為我國最大的面源污染產業，必須引起我們足夠的重視。農村環境危機事關我國社會穩定、可持續發展和環境安全，事關居民的生命財產安全。因此，如何化解日益突出的農村環境矛盾是當前我國面臨的嚴峻挑戰。

（二）農村環境污染問題1．大氣污染。從來源上看，農村大氣污染分為自然因素和人為因素。自然因素主要包括自然風塵、火山爆發以及森林火災等。人為因素主要包括秸稈焚燒、煤炭、化肥和農藥的大量使用以及城鎮大氣污染擴散等，其中影響最大的是秸稈焚燒和煤炭的使用。如從2019年3月2日公布的生態環境部通報2018—2019年“藍天保衛戰”重點區域強化監督情況可以看出，山西省呂梁市、晉中市、晉城市、臨汾市、運城市仍有秸稈焚燒的情況出現［5］。我國從1999年開始禁止焚燒秸稈，禁燒20年，仍屢禁不止。2016年，我國農、林、牧、漁業煤炭消費量占當年煤炭消費總量的7．22％，比2015年增加0．06％［6］291。農村地區以煤炭為主的能源消費結構短期內難以改變。秸稈和煤炭燃燒產生的顆粒物、二氧化硫和一氧化碳等有害物質對農業生產和居民健康都有極大的不利影響。2．水污染。水是生命之源。水污染對人們身體健康的危害極大。農村地區的水環境惡化主要由農業污染、工業污染和生活污染等造成。污染源主要來自四個方面：一是種植業，主要由農藥和化肥的過量使用引發；二是農村工業，由于其規模小、分布廣、設備和技術落后、經營粗放，存在廢水違法、違規排放現象；三是生活污水和固體廢棄物，一些農民缺乏環保意識，亂扔亂排現象屢見不鮮；四是畜禽養殖業，畜禽類糞便廢棄物處理設施缺乏，部分未經處理直接排放。目前，農業源產生的化學需氧量遠大于城鎮生活源和工業源的產生量，但是城鄉二元發展模式導致污水處理設施建設重城鎮、輕農村的格局，污水處理速度跟不上排放速度，部分地區農村河流和地下水質急劇下降，致使污灌和疾病村事件時有發生。如淮河污染最嚴重、持續時間最長地區———洪河、沙潁河、渦河以及奎河等支流地區恰恰是消化道腫瘤死亡上升幅度最高的地區，其上升幅度是全國腫瘤死亡平均上升幅度的3到10倍［7］。3．土壤污染。我國土壤污染形勢較為嚴峻，部分地區土壤污染較重，耕地面積呈逐年減少的趨勢，耕地質量急需提高。污灌及化肥和農藥的大量使用等人為活動是造成土壤污染或超標的主要原因。全國土壤污染總的超標率為16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。耕地土壤點位超標率為19．4％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13．7％、2．8％、1．8％和1．1％。污染類型以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數占全部超標點位的82．8％［8］。從污染分布情況看，南方土壤污染比北方嚴重；珠三角、長三角、東北老工業基地等一些區域污染情況尤其突出，中南、西南部分地區土壤重金屬超標范圍較大。土壤污染致土壤質量、農作物產量和品質下降，通過中介作用，間接導致人或牲畜中毒。

二、當前農村環境污染產生的體制機制原因

農村環境污染類型多、來源廣、種類復雜、途徑多樣化，且污染負荷大、范圍廣、后果嚴重，治理恢復時間較長。因此，其產生的體制機制原因也是多方面的。

1．城鄉環保二元結構。

“城鄉二元結構”是現階段中國經濟社會可持續發展的重大制約因素。在城鄉二元結構體制下，我國在環保資源分配和制度安排上長期向城鎮和工業傾斜，資源和制度差距使農村環境治理工作面臨一定壓力。我國從2010年起在23個省（自治區、直轄市）推進農村環境連片整治示范工作，部分農村地區突出的環境問題和村容村貌有所改善。但“重城鎮、輕農村，重工業、輕農業，重點源、輕面源”的城鄉環保二元結構尚未發生根本扭轉；農村環保基礎設施相對落后；農民相對落后的生產、生活和消費方式需要進一步轉變；農村環保投入嚴重不足、欠賬過多的局面亟待破解；農村環保法律法規還需不斷完善。全國建制村共有約60萬個，大多數建制村環保基礎設施建設滯后，通過“以獎促治”治理的建制村僅占總數的8％，國家級生態村鎮僅占總數的0．58％，與實際需求差距較大。

2．監管缺失。

我國的環境監管體系主要針對城鎮污染和工業點源污染，對農村污染和農業面源污染及其特點缺乏重視。這導致農村環境規劃體系、環境污染防治體系、環境質量管理體系、環境監測網絡體系、農民環保教育體系等環境監管體制機制急需完善，因而在解決農村環境問題上不僅力量薄弱且時效性和實效性不強。我國基層專業環保機構較少，無法滿足點多面廣的農村污染現狀。2013年，我國鄉鎮環保機構數2896個，僅占我國鄉鎮級區劃數的19．55％［9］。另外，一些領導干部環保意識不強，對農村環境治理工作重視度不夠；個別領導干部尤其是基層領導干部迫于經濟下行、脫貧攻堅及財政和稅收壓力，對污染企業放松監管。農村環境監管體系中存在管理部門各自為政現象，增加了實際問題的解決難度。基層農業、林業、畜牧、環保、城管、水利等部門對農村環境污染各自分管，甚至會出現政策矛盾、爭搶項目和資金的局面，處理環境突發事件的協調性需要加強。

3．資金投入不足。

農村環境污染治理資金主要有三個來源：一是中央的農村環境專項保護資金；二是地方配套資金；三是村鎮自籌資金。2008—2015年，中央財政累計安排農村環境綜合整治資金315億元，雖然比之前有較大幅度的提高，但總量依然偏少［8］。僅2017年，我國環境污染治理投資總額9539億元［6］274。可見，大部分環境治理財政資金被用于城鎮和工業治污。由于一些農村地區地廣人稀，污染治理設施規模較小，因此其單位處理投資往往較多，管網投資巨大，管網及收集渠道建設嚴重滯后于治污需求。加之農村環境復雜，各地區農村環境差異較大，水污染、土壤污染等治理涉及面廣，需要一定的恢復周期，資金回籠慢，且農村空心化現象比較嚴重，導致社會資金尤其是環保企業投資農村環境治理領域的積極性不高。因此，當前農村污染治理資金缺口依然較大，完成規劃目標仍需社會各界共同努力。

4．農村專門環保法律法規不健全。

我國農村環保法律法規尚欠完備，表現為實體法與程序法兩方面。在實體法方面：迄今還沒有一部獨立的農村、農業環境保護的法律、法規，農村、農業環保法律、法規條款大多分散在其他法律法規中，地區和部門間的發展水平也參差不齊，現有的法律法規已難以適應農業現代化發展需要。在程序法方面：存在重實體輕程序的觀念，這勢必影響環境執法的操作性、規范性。

三、走綠色發展之路

農村環境質量事關我國能源、環境和糧食安全，我們必須要走出一條適合我國國情、民情和各地地情的綠色發展道路。

1．增強環保意識。

環境問題，實質上是人類對長短期利益，以及經濟增長與環境保護之間關系的認識問題。因此，領導干部必須樹立環保意識，規避面子工程、政績工程和短期工程。在對待環境與經濟問題時，要堅持人、環境、經濟、社會的和諧發展。有關政府部門應充分認識到農村環境對可持續發展的重大影響，因地制宜地制定農村環境治理規劃，并在日常工作中堅決貫徹落實，下大力氣解決重點、痛點、難點問題。利用培訓、網絡、講座、報刊、電視、廣播、書籍、家訪等多種渠道開展宣傳教育工作，用實際案例讓農民切身感受到環境污染帶來的嚴重后果，幫助農民樹立綠色、低碳、循環的生產、生活和消費觀念。組織豐富多彩的環境保護活動、推進環保意識外化于行、監督企業生產經營活動對環境的影響，營造人人關心環境、家家參與環保的良好農村風貌，推動農村環保工作大步前進。

2．加快推進新型城鎮化建設。

發達國家及我國的城鎮化歷程表明，減少農民數量是農民致富的必然選擇。城鄉二元結構的破解，需要推進農村剩余勞動力向城鎮及第二、三產業轉移。只有擴大人均資源占有規模，農民的收入和消費水平才能穩步提升。因此，新型城鎮化是破解城鄉二元結構最有效的途徑之一。推進新型城鎮化可以減少農村生活垃圾和生活污水的分散產生量，極大降低污染源的控制難度和污染物的處理難度；推進新型城鎮化可以降低環境污染的復雜性，為環境治理提供便利條件；推進新型城鎮化有利于農民建立科學合理的生產、生活和消費方式，通過信息化增加知識來源渠道，有助于樹立和增強環保意識。

3．完善監管體系。

鄉鎮環境監管機構要設立到位。在鄉鎮設立環境保護所，作為鄉鎮政府的職能部門或縣級環保部門的派出機構，負責轄區內的環境監管和治理工作，落實各級政府和相關部門下達的各項任務。在各行政村配備若干名環境監督員，可以是本村居民或隸屬鄉鎮環境保護所管理，負責村日常環境監管和輕度治理。鄉鎮環境監管人員編制要落實到位。我國還未出臺鄉鎮環境監管機構和人員配套改革方案，是農村環保欠賬較多的重要原因。各地要貫徹落實黨的報告對生態文明建設、綠色發展和農村環境治理提出的新要求，綜合考慮鄉鎮所轄人口數量和結構、國土面積、污染源數量和類別等要素，統籌安排鄉鎮環境監管人員編制，可以面向全社會公開招考等方式擇優保證人員到崗到位。鄉鎮環境監管機構職責明確到位。要合理定位鄉鎮環保監管機構職責和職能，將環境監管范圍延伸到村組，爭取達到農村環境監管無死角。建立鄉鎮環境監管人員考核與獎懲機制，把轄區內環境質量作為鄉鎮干部考核的重要指標，作為干部遴選任用的主要依據，使鄉鎮環境監管人員在農村環保舞臺上有所作為。

4．加大資金投入。

堅持“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則。中央及地方環境治理財政支出應進一步向農村、農業傾斜，尤其要把財政資金用在當前群眾反映強烈和對當地居民安全威脅最大的主要矛盾上，集中資金以點對點的方式發揮最大效力，嚴禁借扶貧等理由挪用環境治理專項資金，盡量把對污染企業的罰款用在環保工程上。探索建立農村環保基礎設施建設PPP模式，有關部門要適度降低合作門檻，根據本地的實際環境問題，有針對性地通過多種方式主動尋求和引導社會資本加入農村環保事業，激發社會資本的活躍度。對致力于解決農村、農業環境問題的社會團體和企業，要給予人才、技術及財稅政策等方面的支持，讓其意識到農村環保行業良好的發展前景，提升其參與積極性。

5．建立健全法律體系。

農村環境涉及范圍廣、種類多，疊加性污染特征突出，治理難度相對較大，迫切需要一部專門的農村生態環境保護法律。在制定農村生態環境保護法律時，應明確相關政府部門的職能，將農村環境治理成效作為領導干部的重要考核內容之一，保護農民對資源環境的知情權、監督權和訴訟權，強化環境和農業監管部門的執法力度，對環境違法個人及企業依法依規嚴肅查處，通過領導干部負責、環境和農業監管部門執法、加大懲處力度及保護農民權益來制約環境污染行為。加快建立村鎮環保權益法律援助機構，保障農民環境權益不受損害；參考農村環境治理水平制定實效性和時效性強的專門法規，如《農村環境治理辦法》；為確保各個具體生態環境問題的有效解決，應加快制定針對性強的農村環境保護法律、法規和其他法律法規性文件，如制定《農藥使用管理辦法》《化肥使用管理辦法》《農膜生產使用標準》等。各地還可以根據農村環境現狀，制定一批地方性農村生態環境保護條例。

參考文獻：

［1］談治國理政：第2卷［M］．北京：外文出版社，2017：395．

［2］．決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利［M］．北京：人民出版社，2017：51．

［3］國家統計局．2018年國民經濟和社會發展統計公報［EB／OL］．［20190319］．

［4］國家統計局．中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報［EB／OL］．［20190319］．

［5］生態環境部．生態環境部通報2018－2019年藍天保衛戰重點區域強化監督情況（2019年3月1日）［EB／OL］．［20190319］．

［6］國家統計局．中國統計年鑒2018［M］．北京：中國統計出版社，2018．

［7］專家證實淮河污染嚴重地區腫瘤高發［N］．法制日報，20140514（06）．

［8］環境保護部，國土資源部．全國土壤污染狀況調查公報［EB／OL］．［20190319］．

［9］全國環境統計公報（2015年）［EB／OL］．［20190319］．

作者：張召 單位：高等教育出版社