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摘要：本文分析了高校內部控制建設中存在的問題，從增強內部控制意識、健全內部控制制度體系、強化內部控制制度執行機制和完善內部控制信息化體系等方面提出加強高校內部控制建設與管理的措施，希望有效防范和管控風險，保障學校教育事業健康持續發展。

關鍵詞：高校；內部控制；制度建設；信息化建設

一、引言

高校內部控制是指學校為實現辦學目標和事業發展規劃，規范學校的經濟業務活動，制約學校內部權力運行，保證學校的經濟業務活動合法合規以及資產安全完整，在學校內部通過制度建設進行自我調整、約束、規劃、評價和控制所采取的一系列方法、手段與措施，建立健全有效的控制和監督體系，防范和管控辦學活動風險的動態過程。學校內部控制規范體系是以內部控制建設為基礎、以風險評估結果為導向、以控制措施為手段、以信息與溝通為紐帶、以監督與評價為推動力的管理體系。隨著現代大學治理體系的不斷完善，高校的管理改革不斷深化，建立科學、規范、有效的內部控制制度是提高學校的內部管理效能、提升學校的風險防控能力的必然要求，要在學校內部對各部門業務流程和工作程序設定控制點來管控運作，健全系統、完整和嚴密的內部控制體系，約束和規范經濟業務活動，杜絕管理亂象，健全風險防控機制，確保學校高質量可持續發展。

二、高校內部控制建設存在的問題

(一)內部控制意識觀念有待加強部分高校內部控制的觀念薄弱，有些教職員工還缺乏對內部控制的基本了解，各項業務工作上的風險防范意識和能力有待加強。學校內部控制建設工作一般由財務部門或者審計部門牽頭，往往造成行政管理層面對內部控制的工作內涵理解不夠清晰，對內部控制建設工作的重要性和全局性認識不夠深刻，缺乏協同、參與的積極性，直接影響學校內部控制建設與管理的有效性。

(二)內部控制制度體系有待健全部分高校的內部控制體系還沒有制定整體層面的專項內部控制制度，只是根據上級的內部控制建設指導意見以及相關文件通知精神和要求，制定學校的內部控制基礎性評價、內部控制建設與實施等相應的工作方案，沒有建立健全全面性、系統性和制衡性的內部控制制度體系。雖然學校有可靠的會計制度、有效的內部審計制度，各職能部門、各崗位職責范圍內的各項業務活動均已經建立對應的管理制度，但是，嚴謹嚴格的審核檢查制度還不夠完善，現行的各項管理制度不是遵循內部控制的框架和理念進行設計和建立的，各自獨立且分散于各部門的制度缺乏內在聯系與互補，造成內部控制和管理過程缺乏依據。如某高校的后勤維修工作，學校通過零星修繕工程定點服務資格招標方式確定若干家服務供應商，學校的相關審計辦法規定，2萬元以下的修繕工程項目不需要審核預算，相關招標管理實施細則規定，10萬元及以上的修繕工程項目才需要招標采購。近年來,學校每年財務預算安排400多萬元后勤維修費由后勤管理部門統籌使用，但沒有看到需要招標采購的修繕工程項目，也沒有看到明顯的維修效果，學校各二級單位常因需要維修的地方得不到維修而產生意見。2019年，財務預算把部分房屋水電維修費直接安排到各二級單位管理使用，下放維修管理權限，但是各單位的維修項目沒有專業人員參與管理、監督和查驗，維修項目在材料和質量上存在漏洞和隱患。2020年，又把維修管理權全部收攏到后勤管理部門，財務預算安排了700萬元后勤維修費。每年幾百萬元維修費開支的修繕工程如果全部按零星修繕工程處理，指派給零星修繕工程定點服務供應商，而且單項2萬元以下的修繕工程無須送審，這樣容易出現管理漏洞和相應的風險。一是將零星修繕工程指派給定點服務供應商的原則、依據和操作程序的規范化控制存在漏洞，可能存在權力監督缺失的風險；二是存在將修繕工程分拆成零星修繕工程而繞開招標要求，甚至分拆成若干個單項2萬元以下的項目，存在繞開審計監督的風險。

(三)不相容崗位管理控制機制有待完善不相容崗位分離要求遵循不相容職責相分離的原則，實現合理的組織分工，使某些相互關聯的職責不要集中于一個人身上，避免乃至杜絕發生差錯、舞弊的可能性，或者發生差錯、舞弊以后進行掩飾的可能性。從某高校的科學研究和教育教學研究項目管理工作可見，學校在崗位設置上設立管理崗位，崗位職責是擔負工作崗位的管理任務，負責科學研究或教育教學研究項目申報、立項與管理，包括研究項目的受理申報、形式審查、組織校內（校內或校外專家）評審、校內立項、推薦向校外申報（或限額申報）、經費管理和項目驗收等工作職能。但是，在科學研究和教育教學研究項目管理這些崗位工作的科級工作人員卻被聘任為專業技術系列，按從事專業技術工作的崗位要求進行考評，晉升教學或研究系列職稱。他們也為了個人的職稱晉升和績效業績報課題、爭項目、用經費、做研究、發文章、拿獎金，甚至在其個人申報項目時也作為項目評審專家，在研究項目和研究經費管理上，崗位職責設計與人員的任用匹配不合理，相關分工制度要求不明確、執行不到位。

(四)內部控制信息化系統有待建設高校的內部控制要建立與學校管理業務相適應的信息化管理與控制流程，提升信息技術的應用程度，提高業務處理效率，減少和消除人為操縱因素。學校內部控制信息化建設不能局限于財務管理信息化，應該包括所有涉及經濟活動的業務管理信息化。有些學校業務層面還沒有建立信息化管理系統，即使部分業務有了信息化管理系統，但缺乏學校層面基于內部控制理念的頂層設計，不同職能部門只是圍繞各自業務分散建設服務自身業務需要的獨立軟件系統，各系統間數據接口不透明，信息交換不通暢，各級領導出于對財務管理系統的安全保護的考慮，禁止其他系統訪問財務管理系統，也不能獲得其數據，信息的孤立化導致難以通過數據共享推進內部控制信息化全覆蓋。學校沒有建立監察信息化系統和審計信息化系統，甚至連基本的審計應用軟件都沒有，沒有做到對一些異常的經濟活動信息及相關數據進行實時規范化檢測并發出預警，學校監察、審計、財務等部門之間缺乏準確的信息溝通和及時的業務協調，難以實施有效的控制和處置，無法實現利用數字化、信息化、智能化技術服務內部控制監督與評價的整體需要。

三、加強高校內部控制建設與管理的措施

(一)全面增強內部控制意識內部控制是高校現代化治理體系建設的必然要求，貫穿學校經濟活動的決策、執行和監督全過程。學校自上而下要高度重視和全面了解內部控制，樹立內部控制理念，關注學校重要經濟活動和注重經濟活動的重大風險防范，要充分認識到學校內部控制不是局限于財務部門的工作和財務管理的事項，而是與學校各相關部門及其工作密切聯系，從管理決策層到各崗位、業務流程和工作過程都要處于內部控制體系的全過程控制和監督之下。在學校的內設機構及其職責分工上形成制約監督、兼顧績效的制衡性機制，將學校經濟活動業務事項納入統一的管控體系，及時根據上級各相關政策法規的要求和學校的發展變化不斷完善經濟活動管理制度，實現有機銜接，全面提升學校風險防控和內部管理水平。學校干部職工要全面加強對內部控制有關文件、制度、規定等的學習，工作上處理業務事項必須依照文件要求、制度規定等，按照流程程序執行；職能部門要實行首接負責制，不能坐等簽字、只簽字，要全過程服務，特別是供應商、施工單位將相關結算資料提交到對應職能部門后，首接工作人員應審核、簽收并在業務處置的后續流程中將相關資料流轉到該業務所有的相關環節進行處理，完成全部流程后再將處理結果反饋給供應商、施工單位，避免或杜絕供應商、施工單位的人員拿著結算資料在學校各職能部門之間穿梭，尤其是在審計、財務部門甚至校領導辦公室隨意進出的現象，減少校外有關人員直接與學校相關部門人員更多接觸的可能，杜絕產生吃、卡、拿、要等違反廉政甚至腐敗問題。在全校范圍內宣傳、學習、貫徹事業單位內部控制規范和內部控制報告管理制度等有關文件的精神，開展內控知識宣講與培訓，營造學校師生員工共同參與、積極作為的良性動態內控環境，學校的內部控制和風險防范人人有責、人人參與，共同履行職責。

(二)健全內部控制制度體系高校要從內部控制的整體需求出發，統籌謀劃、頂層設計，建立健全符合本校辦學理念和事業發展的內部控制制度。通過規章制度規范各項內部控制制度的建設，促使有關制度覆蓋學校所有的經濟業務事項，強化校內各項業務活動的內部控制措施、方法和規程的聯系協調和制約監督，形成全面有效的內部控制制度體系。通過規章制度促進會計控制、審計監督、監察監控，實現業務項目全過程內部控制聯動效應，全面推進會計控制、權責分工、不相容崗位分離、業務流程控制、風險預警和問責等制度的落實執行，形成學校經濟業務活動內部控制全覆蓋的大格局。通過規章制度要求，對內部控制任務及崗位職責進行針對性細化，對各項經濟活動進行全面、深入細致的業務流程梳理，調整或廢除現有流程中不合理、不必要的環節，補充完整欠缺的程序，從科學性、可行性、制衡性、安全性出發優化和再造流程，構建清晰的流程圖。通過規章制度強化學校內部控制的風險評估，結合有關業務的制度梳理和流程構建對經濟業務活動面臨的內外部風險進行全面、系統、客觀的評估，分析風險點，制定應對措施，完善風險控制體系。通過規章制度規定項目決算價不得因變更或簽證而超出項目合同價的10%，而且10萬元以下的項目決算價還不得因變更或簽證而超過10萬元，明確限定在一個時間段內10萬元以下不需招標的同類項目或者2萬元以下不需審計的同類項目的數量界限，使會計控制有據可依，不定期專項審計有章可循，防范權力濫用和項目（工程）分拆避開招標、審計而引發的風險。編制學校內部控制規范工作手冊，將學校內部控制制度以及各項經濟業務活動管理制度、業務事項的處理流程圖和對應的辦結時限承諾、辦事指引等匯編起來，成為各項經濟業務活動管理工作的重要案頭資料；各職能部門將經濟活動業務流程圖和辦結時限承諾、辦事指引等上網、上墻公告，接受監督；各經濟業務活動事項的論證、立項到驗收、結算等全過程所有環節均處在監察系統的實時監控中，對任何不按程序、不符合規范操作的環節作出風險警示，對任何超時辦結的環節給予職能部門和責任人員黃牌、紅牌警告，及時處置、糾正和通告；每月對出現警示、警告的事項、環節進行統計分析，查找漏洞，完善制度和補強措施，將年度統計結果與部門和個人的年度績效考核掛鉤，落實內部控制問責制度。

(三)強化內部控制制度執行機制高校內部控制的關鍵在于內部控制制度的執行力和守責勝任的人員履職，所以，學校的內部控制建設要在制度上健全崗位職責體系，通過內部控制落實不相容崗位職務分離制度，全面梳理和分析學校所有涉及經濟業務活動的各崗位職責及其權力權限，嚴格分離不相容崗位并執行到位，各司其職，保證每個人必須與其他人、部門必須與其他部門的工作相互協調一致、溝通聯系，相互監督和制約。一是科學設置內部控制組織架構，在黨政辦公室下設內部控制建設與管理辦公室，專門負責內部控制建設與管理工作，在財務部門、審計部門和監察部門的配合下牽頭組織制定符合本校實際情況的內部控制制度，健全內部權力運行的制約和監督機制，保障內控執行力，不斷完善內控建設工作。二是嚴格執行不相容崗位分離制度，完善職能部門不相容職務的崗位分工及授權審批制約機制，落實貨幣資金支付審批與執行、資金保管與盤點清查、會計記錄與審核、資產采購與驗收、資產保管與會計記錄、資產處置審批與執行、采購計劃制訂與預算審批、招標文件制作與審核、采購執行與采購監督、研究項目申請與形式審查、研究項目論證評審與立項審批、研究經費管理與使用等等不相容崗位相互分離。健全職能部門之間的不相容崗位分離制衡機制，經濟業務活動項目的項目計劃、方案設計與項目的方案論證、立項審批相分離，招標文件的用戶需求設置與招標文件的最終制定相分離，合同起草與合同審核、簽署相分離，項目驗收與款項支付相分離，等等。三是切實加強內部控制風險防范，學校要翔實地厘清，進而規范全校的經濟活動業務職能管理事項，分級分類，按照職權規定、權責一致的要求，全面梳理和確定職能部門行使的職權，科學編制職權目錄，明確職權名稱、內容、行使主體和法規依據等；各職能部門分析研究自身行使的每一項職權，編制職權運行流程圖，明確辦理主體、條件、程序、期限和監督方式等，做到責權明確、程序規范、職權公開；在職權目錄和職權運行流程圖的基礎上，立足崗位，健全管理制度，防范權力行使風險、制度機制風險、思想道德風險等，從權力的重要性、權力行使的頻率、管理裁量權的基準、腐敗現象發生的概率及危害程度等方面進一步完善全局性的制度規范；加強對重點職權事項的管理和監控，強化針對性審核、把關、監督的手段、方法、措施、制度執行力，避免苗頭性、傾向性問題演變為違紀違法行為。要求各職能部門劃清各自的職權界線，針對不同的職能事項，嚴格按職權運行流程處理，杜絕有意無意混亂流程、顛三倒四做事的現象。對于應急工作事項也要嚴格按職權運行流程操作，只能在流程中壓縮各環節時限，或者多部門現場辦公集中處理多環節的工作，保證制度要絕對執行，程序要絕對規范，而不能打著應急的旗號繞開制度、避開程序、不走流程。

(四)完善內部控制信息化體系高校要加強內部控制信息化建設的戰略規劃，全面納入學校教育信息化的五年規劃，強化內部控制信息化的頂層設計，明確內部控制信息化建設的實施路徑和各項保障，提升學校各項經濟業務活動的信息化管理水平和實效。建立內部控制信息化管理系統統一認證平臺，增強各業務管理軟件系統的協同性和操作性，促進工作流程的進一步優化，實現跨部門跨系統之間的數字化、自動化、智能化協同效應。建立統一的內部控制信息化系統數據交換接口，統一數據結構和規范數據類型，保障全系統的數據兼容性和信息共享性，新建系統嚴格按照接口參數和接入規則進行對接。運行中的已有系統根據有關業務的保密原則，按照規范的結構和類型提供相關接口數據，將分散于各部門的不同業務信息化系統進行對接與整合，形成實現內部控制目標、健全組織流程的管理制度化、工作流程化、業務表單化、數據信息化、監控自動化的內部控制信息管理系統。逐步建成適合學校實際情況的大數據、云計算的經濟活動內部控制信息平臺，快捷、有效地發現有價值的數據并對其進行客觀的分析和評價，做好風險評估與預警，從而提高內部控制信息化體系的實時性、準確性和完備性。高校要全面將經濟活動業務流程嵌入信息化系統，實現信息化、自動化和智能化控制業務流程，減少或避免人為操縱。有關業務項目在財務部門前臺報賬，可以相應顯示該項目的預算安排和立項審批情況（預算管理系統），資金到賬和使用、結余情況（收支管理系統），相關采購信息、供應商信息和采購價格等情況（招標與采購管理系統），簽署合同供應商信息、合同價、付款方式以及付款時間節點和付款比例等情況（合同管理系統），相關資產登記情況（資產管理系統），項目預算價、決算價（審計管理系統），系統自動比對采購價，并分析變更、簽證等造成價格變化的情況，按照相關政策規定進行風險提示，并自動比對招標與采購管理系統中供應商信息的一致性，自動控制付款進度和比例，防止超付，根據項目資金的使用計劃明細情況自動進行開支明細控制。監察管理系統和審計管理系統可以指定時間段和項目主題詞、關鍵詞對相關經濟活動項目進行統計、分析，必要時針對相關問題開展專項審計調查，提出監察意見或審計意見，有效控制和防范拆分項目等問題。

四、結語

高校要全面推進依法治校和內部控制建設，進一步完善健全內部治理體系，不斷提高內部治理能力與管理水平，規范決策、執行、監督等權力運行機制，致力于務實高效地優化業務工作流程，加強內部控制信息系統建設，健全內部運行管理標準化和業務流程制衡機制，更加科學合理地配置內部控制資源，將信任與監督有效結合，全面有效地防范和管控風險，保證學校經濟活動業務的經濟性、效率性和效益性，推進學校教育教學事業的健康持續發展。

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作者：李子豐  林滿華  李少鵬 單位：廣東醫科大學