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摘要：文章探討了工程轉包現狀，深入分析了工程轉包產生的原因及招投標過程中的違規行為，并強調完善政府部門招標管理的內部控制流程，采購小組監督工程招投標工程，及時審核驗收清標工作成果及標段劃分，減少出現工程轉包的可能性。

關鍵詞：工程轉包；內部控制流程；防范措施

1工程轉包現象屢禁不止

據住房城鄉建設部辦公廳關于2018年二季度建筑工程施工轉包違法分包等違法行為查處情況的通報，建筑工程施工轉包違法分包等違法行為屢禁不止，呈現上升趨勢。2018年二季度各地住房城鄉建設主管部門共排查出2312個項目存在各類建筑市場違法行為。其中，存在轉包行為的項目24個，占違法項目總數的1.04%；從轉包事件看來，主要有三因素：（1）轉包主體。通常是國家建設工程建設中通過招標確定的建筑施工企業、從有關通告看，民營有限責任公司占大多數。轉包主體一般擁有建筑業企業資質，如建筑工程施工總承包二級資質。（2）轉包客體。轉包客體有自然人或不具備建筑業資質的公司類企業，企業類型隨機，不僅僅是建筑業公司。（3）轉包費用。轉包主體在預設了自己的利潤后，將工程合同全部義務及余款轉給接收單位。雙方結算后轉包主體自留管理費用在合同總額的15%以下不等。內部特征通常采用合同或協議約定。例如，為了避稅，會約定開票條款。例如：甲方收取項目部承包經營費按審計結算總價款10%計算（含稅）；業主按照施工合同和工程進度支付給甲方每筆工程款后，甲方按照適當比例及時支付給乙方。該費用按業主撥款時間和金額由乙方按計劃向甲方提取，并滾動出具相應數額發票；乙方出具發票按合同總額比例為85%的材料票和15%的勞務票。合同還會約定有轉包客體替代轉包主體的文件管理方式。例如：（1）總承包合同、施工過程中的文件、竣工資料及其他需要修改、補充的文件均以甲方名義簽署，乙方負責所有的聯絡、溝通等事宜，并承擔由此產生的所有費用。（2）項目及項目有關的一切圖紙、方案、檢驗、報驗和竣工結算資料等其他文件均由乙方制作，并交由甲方備案一份，需要甲方蓋章和簽字的，經乙方提出，甲方確認后予以辦理甲方工作：（1）甲方應根據本協議的約定提供項目所需的各類證照、資質、文件、印鑒等經營條件。（2）甲方在收到業主項目工程款后按本協議第三條執行支付乙方項目工程用款，經項目最終結算，且雙方債權債務清理完畢后，及時將剩余款項撥付乙方等等，上述合同條款的本意就是要轉包客體穿上轉包主體的“馬甲”行事。

2原因分析

（1）招標人沒有建立嚴格內部控制制度，或雖有制度但沒有有效執行，監管不力。招標前招標人聘請招標機構承辦建設工程招標工作，完全信任機構工作，沒有有效地監督。建設工程的招標業務包中標段劃分無原則，一個標底金額竟有幾千萬元；因招標人缺乏監督，清標走過場，評標過程存在瑕疵。落杰總結了所監督的百余個招投標項目的上千名評標專家在評標過程中的行為表現，概括出了個別評標人不良行為竟有八類。上述條件下，轉包主體就可以快速中標。（2）中標的工程業務單個標段金額超出常規，甚至超出中標公司自身業務勝任能力。當一個公司在多地建筑市場同時中標多個同類項目時，所有標段合同金額超出中標公司凈資產金額數倍，此業務類似“蛇吞象”，預計獲利率也超出行業平均利潤率。轉包主體公司股東馬上會將合同金額拆分，利用合同轉包就可以直接占有本項目大部分盈利而不必付出對價。（3）在目前國家實施稅收大數據統計信息系統后，由于中標合同的項目利潤巨大，如果自營合同履約、實現銷售收入，竣工結算開出稅務發票時，財務核算時會因沒有恰當的成本支出，可能導致稅負增加。從這個原因出發，轉包主體迫切需要借助大量、大金額成本發票。現行稅務局嚴格票據管理，封死了非法獲取發票的途徑。利用轉包客體公司恰好可以取得大額發票抵賬。致此，轉包雙方轉包行為一拍即合。轉包主體就是靠獨有的施工資質謀生，畢竟有資質的單位不多。資質成立資源，于是有了倒賣的市場。一些投標人采取掛靠其他企業的方式大量借用本地和外地相關企業資質，以多家企業的名義參加同一項目的投標，一旦中標，給予掛靠企業一定比例“回報”。綜上所述，必須依法治理。

3轉包行為的內控治理

2017年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過關于修改《招標投標法》、《計量法》的決定，以國家修改法律的方式，刪除設立招標機構資格的法律依據，全面取消招標機構資格。之后，相繼有更多的機構涌入市場，工作質量良莠不齊。例如多數招標機構及其招標從業人員對于政府采購有關法律法規不熟悉，僅僅看重招標采購程序的流程式操作，在招標活動中憑借主管個人經驗，處理投標人的異議、質疑和投訴，較難依法提出正確的處理意見，甚至出具的處理意見本身就是違規違法的，增加了招標人和業主單位的法律風險。

3.1招標方要強化內部控制制度約束

以鄉鎮政府為例，治理措施一是強化內部控制制度約束，推進鄉鎮級采購活動管理流程化，杜絕個人決策行為。按照內部控制流程進行招標采購管理。重大事項采取集體決策或聯簽制度，杜絕個人凌駕于集體之上。

3.2招標方擇優聘用招標機構

即鎮政府即便有了很好的內控制度也需要外部環境協同。《政府采購法》第60條第2款規定：“采購機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系”，因此，基于政府部門與其的合同關系，保證內控制度的執行，應在對機構考核評價的前提下擇優簽約、購買招標服務，簽約后對服務機構進行監督。信任不能代替監督，如果政府采購小組沒有購買到業績優良的招標機構，很可能導致采購內控失效，影響到財政項目支出績效。趙勇基于平衡記分卡理論，研究提出了招標機構專項檢查體系，值得政府采購小組借鑒使用。該體系分為三級次指標。一級指標為能力指標49分，細分硬件條件、內部管理、隊伍建設；二級指標為過程指標25分，細分為采購過程，再次細分三級指標，包括：是否采用規定的政府采購方式9分、評審專家產生方式是否合法4分、采購信息公布是否及時完整規范2.5分、采購文件內容是否準確、規范、合理7分、有無其他違法違紀情形2.5分；三級指標為采購結果指標26分，細分為業績與信譽13分、社會效益13分。

3.3在招標過程中做好清標成果驗收

進一步規范清標工作程序，提高清標工作的效率和質量。洪盛遠，洪建軍提出清標工作的質量決定于清標專家水平以及規范合理的工作的流程。清標報告準確與否將直接影響評標委員會的評審結果和最終的中標結果，對整個評標工作至關重要。根據內控流程，鎮級采購小組需要及時審核驗收關于招標使用的清標報告。對其內容審閱、把關，尤其是對對投標報價和工程量清單合理性的分析，針對施工合同中有潛在風險的條款，并提出對相應風險的分析和防范建議。

3.4加強標段劃分結果審核確認

唐素斌，荊成云研究發現標段的劃分是否合理，直接影響到合同數量的多少、工程管理協調工作量大小、施工交接界面的復雜程度，最終影響到工程造價控制操作的難易程度和工程造價成本的高低。張利榮研究發現，承包商實施成本與標段數關系，即標段劃分與投標人數相關，即同一工程所分標段數R越多，標段的規模就越小，市場上具備資格參加的承包商就越多。即一個工程項目劃分的標段數越多，支付給承包商的實施成本就越低。另一方面，標段的規模越小（即R越大），承包商的規模效益就越差，其成本也就越高，標段規模越大，承包商所配置資源的利用效率就越高，其成本相應地降低；標段劃分直接體現了招標人的真實意圖。因此，作為政府購買服務的一方，應重點審核標段劃分是否科學、合理。

3.5加強標后稽查或監查

項目建設單位或鎮政府政采領導小組及時跟蹤中標人的合同履約情況，對中標標人在同一時期的所有中標項目進行分析，尤其是在本地中標項目的實際履約情況進行深入監查，核對其成諾履行情況，重點監查人員到位情況等，再次評價其專業勝任能力，分析其轉包分包的概率，識別轉包的風險，采取對策。

3.6強化公開制度，在項目建設工地公告中標等施工單位名稱等信息，同時公布監督舉報方式、由各界人士監督檢舉

任何單位和個人發現違法發包、轉包、違法分包及掛靠等違法行為的，均可向工程所在地縣級以上人民政府住房和城鄉建設主管部門進行舉報、或向當地政府舉報。接到舉報的住房和城鄉建設主管部門依法受理、調查、認定和處理，除無法告知舉報人的情況外，應當及時將查處結果告知舉報人。對2年內發生2次及以上轉包、違法分包、掛靠、轉讓出借資質證書或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程的施工單位，應當依法按照情節嚴重情形給予處罰。因違法發包、轉包、違法分包、掛靠等違法行為導致發生質量安全事故的，應當依法按照情節嚴重情形給予處罰。

作者：周曉東 單位：北京通正會計師事務所