政府環境規制視角下低碳經濟發展
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第一，發展低碳經濟基礎薄弱。雖然發展低碳經濟已經成為中國政府和社會的共識，但是在發展低碳經濟的實踐中仍然存在一些問題。首先，是對低碳經濟的重要性認識不足，重視程度不夠。一些地方仍以資源高消耗和環境重污染來換取經濟的一時增長;更有甚者，還把GDP作為發展的全部，以廉價賣資源或補貼低價出口換取GDP。其次，是經濟增長對發展低碳經濟構成挑戰。中國目前正在加快推進工業化、城市化和現代化，處于能源需求快速增長階段，大規模基礎設施建設不可能停止，必然造成“高碳排放”，這成為中國發展低碳經濟的一大制約。而且，中國經濟的主體是第二產業，決定了能源消費的主要部門是工業，而工業生產技術水平落后，又加重了中國經濟的高碳特征。總之，經濟結構不合理，整體科技水平落后，技術研發能力有限，是中國經濟由“高碳”向“低碳”轉變的最大制約。
第二，政府規制手段比較單一。近年來，我國環境治理引入了一系列環境經濟政策工具和手段，但依然存在不少問題。首先是目前采用的政府直控型環境政策和命令———控制型環境政策工具不能適應環境治理新形勢。由于直接管制政策不能以最小的成本實現環境改善，因此，各級政府以及各行各業在追求經濟利潤的過程中，對直接管制政策施加重重阻力，致使直接管制政策難以有效落地。其次是污染費用標準太低，不足以刺激企業主動減少排污。從某種意義上講，目前的環境經濟政策違背了價值規律，因為環境資源的價格與實際價值不一致，排污收費遠遠低于治理運行成本和污染損失費用，導致許多企業寧愿交納排污費也不愿實施治理措施。再次是環境經濟政策缺乏系統性。政府很少從宏觀調控職能以及與其他政策相協調的角度出發，來制定環境政策或采用環境政策工具，導致與可持續發展戰略相配套的環境經濟政策體系難以形成并實施。
第三，環境治理機制不夠完善。在環境治理機制上，中國政府比較注重政府的管制作用。環境政策中的大部分具體措施，都是由政府部門直接操作，并作為一種行政行為借助于政府體制來實施。但是，無論是在政策來源還是在措施推行的過程中，民間社會的公眾參與都十分缺乏。換言之，社會公眾本該是環境治理的重要主體，但是卻被排除在環境治理之外，得不到政府的關注與重視;并且，政府缺乏一種有效的制度，對公眾參與環境治理給予保障，從而造成公眾參與環境治理的程度與效率均不高。總而言之，在現有機制下，盡管較多的財政資源被消耗在環境治理當中，但難以撬動更廣泛的社會資源和力量，形成了環境治理主體不完整的局面。因此，政府急需對現有的環境治理機制進行創新，進一步優化環境治理結構，推動各方非行政力量(包括公眾與非政府組織)積極參與，實現“從行政性治理轉變成為多元共治，突破環境治理困境。”
二、政府環境規制下中國低碳經濟發展的可行路徑
首先，堅持科學、綠色、和諧的發展理念。科學、綠色、和諧發展是以科技進步為支撐，以提高質量效益為中心，以節約資源、保護環境為目標，以提倡綠色生產方式和文明消費為向導，形成有利于低投入、高產出、少排污、可循環局面的發展模式。這要求必須從粗放型的以過度消耗資源、破壞環境為代價的增長模式，向增強可持續發展能力、實現經濟社會又好又快發展的模式轉變;從把增長簡單地等同于發展的觀念、重物輕人的發展觀念，向以人的全面發展為核心的發展理念轉變。同時，要正確處理當前發展與長遠發展的關系，既遵守社會規律，又遵守自然規律，控制人口增長，合理利用資源，保護環境，促進生態平衡，堅持走新型工業化道路，實現人與自然的協調發展。
其次，建立多元、合作、共存的管理模式。發展低碳經濟離不開公眾與民間社會，因此，政府必須建立公眾與民間社會參與機制。首先，城市既是中國的能耗主體，也是主要的環境污染源。要解決環境問題，發展低碳經濟，政府必須帶動城市居民參與低碳經濟發展。其次，非政府組織作為聯系國家與社會、國家與市場的中介機構，它們了解國家政策、具有專業知識，擁有促進低碳經濟的明顯優勢。政府必須動員非政府組織，讓它們發揮政府難以發揮的積極作用，彌補低碳經濟發展過程中政府管理的“真空”。其三，考慮到環境治理及減排的社會成本，政府還應該引入市場手段，用市場杠桿引導社會資金的正確流向。要借助于價格工具，圍繞價格形成一個公開、公正、透明的碳交易市場機制，使企業在市場競爭中自主減排、改進技術，獲得盈利。
第三，提高規劃、引導、協調的運作能力。政府要結合我國經濟社會發展的總體規劃和建設資源節約型、環境友好型社會的需求，制訂低碳經濟發展的中長期規劃和技術路線圖。具體而言，“就是政府應統一制訂低碳經濟發展的總目標和階段目標，以及為實現目標所采取的實施步驟和方法;制訂操作性強的低碳排放強制性標準及相應的評價指標體系;明確各級政府及其職能部門的職責，以及政府間、各職能部門間的資源整合和措施聯動等。把應對氣候變化和節能減排目標結合起來，使生態文明建設和經濟建設相一致，統一指揮、分步實施，確保低碳經濟發展獲得經濟、環境和社會效益的三重收益。”在全球變暖的大背景下，希望碳排放的自動減少和低碳經濟的自動實現幾乎是不可能的，這就決定了低碳時代需要政府發揮重要的引導作用。政府引導力量主要體現在低碳城市治理的制度安排方面。中央政府在制定國家戰略時，應考慮將發展低碳城市納入其重點發展方向，在產業布局和支持政策上，對低碳城市及相關產業予以傾斜。
最后，推行靈活、高效、適宜的公共政策。政府管制是低碳時代經濟穩定增長、社會持續發展的保證。政府應構建低碳環境監測機制，組建由相關職能部門，以及企事業單位、人大代表、政協委員等聯席的監測機構，對企業等組織定期以信函、上門走訪、檢查等形式進行碳排放監測，并及時向被監測對象反饋情況，提出整改意見和建議。開征碳稅是發達國家富有成效的低碳管理手段，其稅收資金可用于資源補償、生態環保和減排。我國應考慮開征碳稅，制定稅收優惠政策，對循環利用資源的企業給予稅收減免。制定貸款低息政策，對企業進行循環利用資源的技術創新、高層次的技術攻關所需資金，發放政府貼息貸款。構建金融政策體系，為低碳經濟發展提供金融政策支持。除開展低碳經濟委托貸款、貼息補貼外，還可以逐步發展低碳期貨、證券、保險理賠等金融衍生品。改變政府片面追求經濟指標的政績觀，建立科學的綠色政績考核制度。隨著政府績效管理目標和管理方式的變革，企業績效獎懲機制也應做出相應的變革。在全面完成重點用能企業能源審計工作基礎上，建立能源審計長效機制。
作者：丁蕊 單位：大連交通大學思政部
