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摘要：隨著原本地方稅體系的第一大稅種——營業稅的取消，我國地方稅體系亟待優化。從我國目前的地方稅體系結構來看，地方稅收收入總體規模較小且增長速度相對緩慢，不利于地方政府履行各項職能。從短期來看，地方稅體系的優化要側重于收入層面：房地產稅難以開征并承擔地方稅主體稅種的職責，可以通過改造增值稅和消費稅來保證地方政府的財政需求；但從長期來看，還要注重地方政府的治理層面，強化地方的稅收治理能力。

關鍵詞：地方稅；地方稅體系；主體稅種

地方稅是相對于中央稅而言的，實際是按政府層級對稅收進行劃分，主要是指：稅收收入歸屬權及稅收立法權都歸屬于地方。而地方稅體系，就是包含多種地方稅的一個稅收系統。該體系包括兩大部分，一是主體稅種，可能有一個或多個；二是其他輔助稅種，可以是地方獨享稅也可以是中央和地方共享稅。按照上述定義，我國現行的地方稅體系是不健全的。隨著“營改增”的全面推行，營業稅這一原本的地方稅體系主體稅種已經退出歷史舞臺，同時也給地方帶來了1.5萬億到2萬億的稅收收入損失。地方財力不足，使原本稅收功能就弱的地方稅體系雪上加霜。短期來看，地方稅體系的優化應側重于籌集財政收入。

一、我國地方稅體系的現狀

我國現行的地方稅體系包含14個稅種，按照稅收收入的劃分可分為兩大類：在中央和地方分享稅收收入的稅種中，地方分享增值稅（不含進口環節由海關代征的部分）稅收收入的50%；企業所得稅（除中國鐵路總公司以及各銀行總行和海洋石油企業繳納的部分）和個人所得稅（儲蓄存款利息所得的個人所得稅除外）的地方分享比例均為40%。其余稅種中：資源稅——除去海洋石油企業繳納的部分歸地方政府；城市維護建設稅——除了中國鐵路總公司、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸地方政府；印花稅——除證券交易印花稅，其他部分歸地方政府。可以看出，在“營改增”之前，營業稅毫無疑問地承擔著地方稅主體稅種的職責，每年為地方稅稅收收入貢獻30%左右。而“營改增”之后，營業稅退出歷史舞臺，地方分享到的國內增值稅在地方稅收收入中的占比開始上升，由原來的15%躍至40%；同時，企業所得稅和個人所得稅分享收入所占比重也有所上升但上升幅度較小；其他地方稅雖稅種繁多但規模普遍較小，且“營改增”前后變化幅度不大。總的來說，目前地方稅稅收收入中，僅共享稅（增值稅、企業所得稅和個人所得稅）的地方分享部分就達到了地方稅收收入的60%左右，已然成為地方稅收收入的半壁江山。與此同時，隨著近些年來減稅降費地不斷深入推行，地方政府財政支出壓力加大，相對零散的地方稅又難以滿足地方經常性支出的需求，可能會催生“土地財政”、地方政府債務風險等一系列問題。因此，優化我國的地方稅體系成為當前亟待解決的問題。然而地方稅體系的優化是一個復雜而持續的過程，需要不斷根據實際情況調整至當前的相對最優。目前優化地方稅體系的短期目標應側重于合理分配中央和地方之間的稅收收入，以此來保障地方政府的財力。

二、優化我國地方稅體系的思考

為達到籌集財政收入的短期優化目標，需要注意的有兩點：一是要跳出必須盡快開征房地產稅為地方稅主體稅種的誤區；二是要將目光放在增值稅和消費稅上，通過改造增值稅和消費稅來為地方籌集收入。

（一）短期內不應局限于開征房地產稅為主體稅種

地方稅主體稅種應該對地方稅體系的發展起到導向作用，能夠長期穩定地為地方財政收入做出較大貢獻并調控地方的經濟發展；并且具有稅基廣且穩定、稅收規模大、地方征管效率較高、符合受益原則等特點。按照上述標準，目前并沒有地方稅稅種能夠擔起主體稅種的重擔，除共享稅外，當前的地方稅種過于零散，籌集的收入在地方政府所有收入中占比較小，難以作為地方稅主體稅種。目前，被認為最有可能成為地方稅主體稅種的是房地產稅。我國目前與房地產有關的稅種有：房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅，按過去幾年的數據，這幾項稅種的稅收收入加起來可達地方稅收收入的23%左右；而且房地產稅的稅基穩定并符合受益原則。然而從短期來看，房地產稅難以承擔主體稅種的職責。原因主要有以下兩點：一方面，如果不開征房地產稅而維持目前的制度，現有的房產稅等稅種難以維持地方財政收入的持續；如果不調整房地產稅體系而直接開征房地產稅，會造成重復征稅、稅收負擔進一步增加等問題；即使對房地產稅收制度進行徹底的改革，調整現行房地產稅體系，與之相關的稅收收入大概也只能維持目前水平，而不會大幅增加。另一方面，房地產稅收制度的方案設計也面臨重重困難，主要是難以進行價值評估：我國目前的房地產登記制度不健全、專業化的評估機構發展嚴重失衡、隱匿及轉移財產的現象屢見不鮮。此外，在居民自有住房如何界定、是否在保有環節征稅、如何處理土地出讓金等方面，眾多學者也尚未達成共識。

（二）改造增值稅為中央稅、消費稅為共享稅并開征零售稅

一是增值稅：為確保地方既有財力不變，增值稅的央地分享比例在“營改增”后由原來的25%提高到了50%。雖然這一定程度上減輕了地方壓力，調動了地方積極性，但從長遠來看，將增值稅繼續作為共享稅會加劇地區之間的增值稅返還競爭，擾亂市場資源配置。所以，我國需要改造現行增值稅，不再將其作為共享稅而是完全劃分為中央稅。具體的改造思路是：增值稅的征收環節不要延伸至零售環節，即在零售環節之前,仍然征收增值稅但要將其收入全部歸于中央；在零售環節之后，不再征收增值稅，而是按商品的價格征收零售稅,并將其收入全部歸于地方。這樣改造增值稅帶來的好處主要有三點:首先，如果將零售環節之前的增值稅全額劃分為中央稅，會減少地方政府為吸引稅源而盲目鼓勵擴大地方工業投資的行為；其次，可以減輕地區間的返還稅收競爭，從而縮小地區間的財力差距，有助于各地區的均衡發展；最后，有助于轉變地方政府的執政理念，促使地方政府從注重為生產者服務向為消費者服務轉變。二是消費稅：我國消費稅收入規模可觀，2018年我國消費稅收入達到10631.75億元，為地方政府籌集財政收入做出了較大貢獻。但值得注意的是，消費稅不宜全部劃歸地方。因為消費稅與增值稅是互相配合發揮作用的，其中增值稅崇尚中性所以調節功能相對較弱；而消費稅發揮了重要的調節功能。如果將消費稅完全劃歸地方，中央會失去一個重要的稅收調節工具；而如果將其作為共享稅，則可以在為地方政府籌集財政收入、調動地方積極性的同時充分發揮調節作用，提高資源配置的有效性。改造的具體思路是：首先，考慮到消費稅的調節功能，生產過程中的大部分消費稅還是由中央集中征收，尤其是對特定產品，如成品油、白酒和卷煙征收的消費稅。特別的是，對于白酒的消費稅，歸屬中央的僅包括在生產環節按比例征收的部分，而地方可以在零售環節對白酒征收定額消費稅，收入歸地方；對于卷煙的消費稅，歸屬中央的也僅包括在生產環節按比例稅率征收的消費稅，而在批發環節征收的比例稅以及在生產環節征收的定額稅，收入歸地方。其次，可以將小汽車的消費稅與車輛購置稅整合，不再在生產環節對其征收消費稅，而是按零售價格在零售環節以比例稅率對小汽車征收消費稅，收入歸地方；最后，隨著地方征管水平的提高，由地方統一在零售環節征收其余產品的消費稅也是可行的，同時可以適當調整地方征收的消費稅稅率。最后需要指出的是，上述改革方案都側重于短期內為地方政府籌集財政收入，然而無論是改造增值稅還是消費稅，甚至是開征房地產稅，可能都無法完全取代原來的營業稅在地方稅體系中的地位。要優化我國的地方稅體系，從長期來看，籌集財政收入的目標和地方政府權力目標要并重。即長期目標應當是，在滿足地方財政需求的同時，提升地方政府的治理能力，使地方政府在本地區內達到一定程度的稅收自治。這不僅需要將稅收管理權限適當下放至地方政府，也需要完善相關配套措施，完善中央對地方的轉移支付制度。

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作者:張瑞洋 單位:河北經貿大學