遼寧省工業發展的財政政策建議
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摘要:工業4.0概念的提出標志著人類工業發展邁入了一個新的時代，智能化是工業4.0時代的重要特征。工業發展離不開財政政策的支持，尤其是對于遼寧省這樣的工業大省來說，量身打造一套系統的財政支持方案十分重要。這將是一個比較復雜的系統工程，從完善企業獲得財政資金支持的考核標準、擴大地方政府財政資金來源、發揮國家相關優惠政策合力，以及結合地區工業特點進行政策的個性化訂制四個方面提出建議，為政府部門決策提供參考。
次貸危機爆發至今已有十年的時間，它讓人們重新認識到金融創新與金融監管的重要意義。除此之外，其后演變成的經濟危機則讓全世界主要經濟國家深刻認識到工業在國民經濟中的基礎性地位以及支柱產業屬性，是國民經濟的命脈。近些年，美國先后出臺了《美國復蘇和再投資法案》(僅有利于制造業的財政刺激計劃的撥款就高達7872億美元)、《重振美國制造業框架》、《美國制造業促進法案》、《先進制造伙伴計劃》、《先進制造業國家戰略計劃》，以及《制造創新國家網絡》等法案和政策。英國出臺了《高價值制造業戰略》，日本出臺了《產業復興計劃》，法國提出了《新工業法國》，德國政府則推出了工業4.0戰略，標志著人類工業革命進入了4.0時代［1］。這一系列政策的推出，充分顯示了各主要經濟國家對工業發展尤其是制造業發展的重視，同時也宣告了人類開始朝著智能制造時代邁進。
一、遼寧省工業發展的理性認識
“工業4.0”是德國聯邦教研部與聯邦經濟技術部在2013年漢諾威工業博覽會上提出的概念。它描繪了制造業的未來愿景，提出繼蒸汽機的應用、規模化生產和電子信息技術三次工業革命后，人類將迎來以信息物理融合系統為基礎，以生產高度數字化、網絡化、智能化為標志的第四次工業革命。工業4.0的首要特征就是“智能”，主要體現在智能工廠、智能生產、智能物流三個方面中國制造業整體尚處于由工業2.0向工業3.0過渡的階段，不同行業、地區以及企業間的自動化程度和信息化能力存在巨大差異，發展水平參差不齊［3］。中國版工業4.0不同于德國工業4.0，中國國內各省版工業4.0更是有所不同。所謂的“工業4.0”，對于很多省份來說只是象征性的說法，實際并未達到。那么，遼寧省工業發展到底是處于哪個階段呢?據遼寧省統計局公布數據，2014年遼寧省規模以上工業企業數量為15707家。2016年遼寧省在首批試點示范企業基礎上，再次選出50家智能制造及智能服務試點示范企業，并評選出首批12家智能制造及智能服務試點示范標桿企業，以推動遼寧省制造業企業積極開展智能化改造升級。然而從數據可以看出，遼寧省工業生產的智能化水平以及普及率還是比較低的。對于遼寧省工業而言，先進工業行業目前已經邁進工業4.0階段，而部分行業仍然處于3.0階段，尤其要強調的是還有大部分行業仍然處在2.0階段，而且比例并不低［4］。工業4.0對于遼寧省而言不是3.0向4.0過渡的問題，對于大部分行業來說是一次工業的跨越式發展，難度甚大。在工業4.0背景下，區域經濟發展要求政府改變傳統的做法，構建符合工業4.0戰略的推進機制。財政支持政策在產業發展中占有重要位置，具有強有力的調控和引導職能。隨著區域和全球化的聯系日益增強，通過政企互動，政府理順體制、健全制度，以促進競爭和效率為目標運用財政政策工具，從而創造產業競爭優勢，進而使地方工業發展具有持久的生命力［5］。遼寧省需要量身打造一套系統的財政支持方案，而這將是一個比較復雜的系統工程，本文僅從以下四個方面提出建議，以供參考。
二、完善企業獲得財政資金支持的考核標準
所謂“好鋼要用在刀刃上”，可以從物盡其用的角度來理解，不過在資源有限的條件下，這句話則充分體現了優化結構的思想。目前，全國各地方政府均面臨著資金緊張的問題，人們都在談政府要對工業發展提供資金支持，可是“僧多粥少”的局面是各地財政部門面臨的難題，不能不支持，但是也不能“一視同仁”，做好財政資金使用的文章很重要。遼寧省為了支持工業發展設立了科技創新專項課題、技改財政貼息資金等項目。合理的資金支持需要配合科學的量化標準，本文嘗試性提出一套評價體系，其中首要的是提高財政單位資金投入的增收率。所謂財政單位資金投入的增收率，簡單來說就是財政部門向企業投入的資金所能帶來的納稅增加額。根據我國各省2016年預算執行報告披露的信息，2016年廣東省財政收入位居全國榜首，一般公共預算收入超萬億元;江蘇省位居第二，一般公共預算收入也達到了8121億元;遼寧省排在第16位，一般公共預算收入僅為2199億元，不足廣東省財政收入的1/4。三省當中，廣東省的一般公共預算收入增速也是最高的，達到10.9%，江蘇省為5.0%，遼寧省僅為3.4%。“巧婦難為無米之炊”，因此增加地方財政收入迫在眉睫。如何增收?稅收收入是地方財政收入的主要來源，因此，應促進地方經濟快速發展，培育納稅企業，從而增加稅收收入。主管部門需要在資金使用方面組織專家進行測算，衡量單位資金能夠帶來的財政收入增加情況，提升有限資金的利用率。目前，很多資金支持項目的申報都是根據以往的業績或成果，但是忽視了資金的使用效果。資金投入帶來的技術提升效應、經濟增長效應常常是我們重視的，但是財政資金的產出效應常常被忽略。而且這種資金投入標準對于一些后起的企業有失公允，很多小企業剛剛起步，缺少前期成果，因此在資金獲得方面并不具有優勢，但是不能因此否定其未來發展前景，有些小企業同樣具有較大的發展潛力和培養價值。因此，財政資金的投入不應單純以行業領先水平、競爭力等指標來衡量，而應該更加豐富，將財政單位資金投入的增收率納入指標體系。不單考慮資金投入的事前狀態，還應重視資金投入的產出情況。之所以有此建議，正是因為產業處在“互聯網+”時代，而這個時代的特點之一就是擺脫了傳統的束縛，新興企業、小企業完全有可能在短時間內迅速發展，憑借“互聯網+”的優勢創造企業奇跡。而很多有可能創造奇跡的企業也許會因為資金問題而止步，這個時候就需要政府來支持。那么，如何準確預估資金投入帶來的財政產出效應也是一項值得研究的課題，需要建立相關模型，更加科學、有效、全面地進行評估。本文嘗試建立初級的財政資金投入評分體系，僅供相關部門參考。此評分體系分為兩大維度，即一方面考慮行業情況，另一方面考慮企業情況(見表2)。遼寧省裝備制造業有自身發展的特點及優勢，我們不能放棄優勢，所以在財政資金投入時必然要考慮行業整體發展。但與此同時，也需要顧全企業本身的特點，“互聯網+”時代的到來使得小企業、新建企業迅速成長成為可能，后起之秀比比皆是。工業生產不再單純地依賴規模，智能制造才是未來發展的根本，因此，對于企業本身的評價必不可少。1.行業指標在行業指標項下設立兩個二級指標，分別為產業集群化和支柱產業，主要觀測點包括是否為重點集群發展行業和是否為制造業支柱產業，每項賦分最高為5分。2.企業指標企業指標共設置4個二級指標。第一，科技水平。設置的觀測點包括企業的創新能力、已經掌握的技術水平、智能化水平，分值最高分別為30、10、15分。第二，資金實力。設置的觀測點包括資產狀況和融資能力，分值最高均為5分。第三，產品市場競爭力。設置的觀測點包括產品智能化水平和產品市場需求前景，最高賦分均為10分。第四，管理水平。設置一個觀測點管理團隊構成，分值最高為5分。從以上分值設置可以看出，賦分最高的是創新能力和智能化水平，這也是工業4.0和“互聯網+”時代對企業提出的新的要求。但與此同時，也可能出現的另一個問題就是發展好的企業會良性循環，而發展速度慢的企業可能面臨惡性循環的窘境。在得與失的選擇中，更應該遵循市場規律。需要補充的是，對中小企業的幫扶型政策應向完善中小企業公共服務體系轉變，提高創新資源對中小企業的開放程度，促進中小企業創新能力的提升［6］。
三、擴大地方政府財政資金來源
沈陽市素有“東方魯爾”的美稱，作為中國乃至東北亞地區最大的工業城市，沈陽市的工業發展可圈可點。在德國，魯爾區通過轉型，已從一個以煤炭和鋼鐵為基礎的舊工業區，轉變為以高新技術產業為主、服務業及文化產業協調發展的新型經濟區。沈陽市也在謀劃如何實現產業升級改造。沈陽中德裝備制造產業園華晨寶馬汽車公司是目前沈陽市工業企業生產高智能化的代表，車間內擁有超過600臺機器人作業，自動化率達到95%以上，真正達到了德國工業4.0標準［7］。然而，產業園建設過程中依然存在著一些障礙，其中金融要素匱乏、缺少資本市場有力支撐是阻礙中德園發展的重大瓶頸。要解決資金問題，政府財政的作用必不可少。地方政府除了稅收和中央政府撥款之外，還應充分利用資本市場，拓寬資金來源。1.發行地方政府債券對于西方發達國家的金融市場而言，債券市場的規模常常要大于股票市場的規模，利用債券市場融資是各級主體融資的主要手段。我國自2015年起已經批準地方政府自發自還地方政府債券，這是一個好的契機，但同時也是對地方政府信用的挑戰。從遼寧省的發債情況來看，2015年遼寧省政府債券發行額為879.50億元，2016年為1313.3億元。2015年8月，遼寧省地方政府債券發行出現了部分流標，這表明市場對地方財政經濟的關注度明顯增加。在宏觀經濟下行壓力加大的情況下，遼寧省乃至全國還在承受著經濟轉型升級的壓力，與此同時，商業銀行不良貸款率上升，加之政策放開使得各地方政府債券供給增加，機構投資者對于地方政府債券的風險意識增強，客觀上要求更高的風險溢價［8］。因此，對于遼寧省政府而言，應加大對地方政府債券的宣傳力度，激發投資者的投資興趣，同時，要切實提高政府的信用度。2.設立政府投資基金和政府出資產業投資基金財政部于2015年12月出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》和《財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》，旨在發揮財政資金的引導和放大效應。在此方面，江蘇省走在了全國的前列。2016年9月，首期規模為100億元的無錫太湖浦發股權投資基金在南京設立，系全國首只由省、市政府與金融機構共同發起設立，銀行以同股同權LP身份參與的政府投資基金，為遼寧省設立政府投資基金提供了參考［9］。另外，2016年1月，國家發改委印發了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，對政府出資產業投資基金進行了嚴格規范。財政部和發改委的兩部《辦法》均對政府出資設立基金支持產業發展作出了規定，兩者有相似之處，但也存在著一定的差異，在此不再贅述。無論哪種形式的政府基金，關鍵問題是處理好政府與市場的關系，有效地控制資金流向。同時需要認清的一個問題是，社會資本是逐利的，保證社會資本的收益才能吸引社會資本的注入。
四、發揮國家相關優惠政策合力
自2014年11月國務院第62號文件《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》起，地方政府除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，一律不得自行制定稅收優惠政策。基于此，地方政府在稅收優惠方面的文章已不可做。因此，如何充分利用國家一系列的財稅政策發展地方經濟，需要地方政府下功夫去研究。近幾年，我國針對“大眾創業、萬眾創新”“互聯網+”提出了一系列的財稅支持政策。從我國目前各類政策的實際執行情況來看，普遍存在的問題是“重出臺、輕宣傳、難落實”，已有的優惠政策過多過雜，不易運用，也難達到預期效果。地方相關部門需對已出臺的優惠財稅政策、專項資金進行梳理，對支持方向、補助對象、用途相同或相近的專項資金予以整合，與工業發展協調配合，形成合力，放大財政資金引導作用。同時，應充分利用互聯網優勢，在財政、稅務機關等相關網站上對企業進行政策宣傳，讓企業在充分了解政策的基礎上，用好用足各項優惠政策，真正促進工業企業發展［10］。
五、結合地區工業特點進行政策的個性化訂制遼寧省的工業發展表現出不平衡的特點
1.從行業類別來看遼寧省規模以上工業企業工業總產值居前十位的行業主要包括黑色金屬冶煉和壓延加工業，農副食品加工業，石油加工、煉焦和核燃料加工業，通用設備制造業，非金屬礦物制品業，汽車制造業，化學原料和化學制品制造業，專用設備制造業，電氣機械和器材制造業以及金屬制品業從縱向變化情況來看，2012—2014三年間，黑色金屬冶煉和壓延加工業和農副產品加工業總產值始終保持在前兩位，2014年，石油加工、煉焦和核燃料加工業以及汽車制造業的位次有所提升。相比于2000年，化學原料和化學制品制造業以及電子及通訊設備制造業的位次下降明顯:化學原料和化學制品制造業由2000年的第三位下降到2014年的第七位，電子及通訊設備制造業則由第七位下降到第十位以外。從橫向比較來看，工業總產值前十位的行業差距較大。其中，2014年居第一位的黑色金屬冶煉和壓延加工業總產值達到5077.47億元，而排在第十位的金屬制品業產值僅為1943.84億元，兩者相差3000多億元。這種不平衡必然制約遼寧工業的整體發展。2017年3月，參加了十二屆全國人大五次會議遼寧代表團的審議并指出:供給側結構性改革是遼寧振興必由之路，要抓住主要矛盾，明確主攻方向，推進遼寧供給側結構性改革繼續取得新進展［11］。基于此，遼寧省政府提出了一系列改革措施:圍繞鞏固提升裝備制造業，加快發展航空裝備、海洋工程裝備及高技術船舶等八大重點領域;圍繞調整優化石化產業，抓好一批石化產業鏈項目;圍繞改造提升冶金及建材產業，重點發展精品板材、高品質特殊鋼等五大類重點高端產品;圍繞做優做精消費品工業，提升中高端消費品供給能力;圍繞做大做強電子信息產業，大力發展集成電路、數字視聽、現代通信服務等七大領域，重點推進一批集成電路項目建設［12］。從財政政策角度，應配合供給側結構性改革措施予以相應支持，從而發揮政策合力。同時，工業4.0要求將制造業的數字化和智能化作為產業結構升級的方向和重點，通過智能制造提升工業總產值［13］。因此，從財政政策角度，需要研究哪些行業智能化改造率高、工業總產值提升空間大，從而進行財政傾斜。2.從地區結構來看以2015年為例，遼寧省14個地級市中，沈陽市工業主營業務收入和利潤總額均居首位，分別達到9181.33億元和446.63億元。相比之下，丹東市的工業主營業務收入最低，為412.99億元;而盤錦市規模以上工業企業利潤總額為－45.85億元，居末位，與沈陽市相差甚遠發展相對落后的地區，尤其是尚處于工業2.0階段的地區而言，首要任務是實事求是、腳踏實地地發展工業，充分發揮后發優勢，吸引投資，實現技術外溢效應，引進先進技術等［14］。財政資金支持的重點應放在技術引進以及產業基礎建設方面。對于處于工業3.0階段的地區，推動企業進行智能化改造是重點，因此，財政資金的支持應在此方面有所傾斜。對于已經與工業4.0接軌的地區，政府應推出幫扶政策，鼓勵該地區企業向落后企業提供技術支持，同時提供相應的資金鼓勵，由此推動遼寧省工業整體向好發展，正所謂:一枝獨秀不是春，百花齊放春滿園［15］
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作者:孫莉莉 劉春芝 單位:沈陽師范大學國際商學院
