談財政預算合憲性控制問題
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摘要:我國財政預算具有公共產品、公共服務屬性，是為滿足普通公民基本生存、人格尊嚴與社會發展，而制定的與社會經濟、公民需求相符合的財政收支辦法。根據《中華人民共和國憲法》的相關規定，圍繞盈利性、非盈利性公共項目，對現有財政預算憲政理論、分權理論展開深入研究，探討不同層級政府所做的財政決策、財政支出，是否符合憲法基本屬性要求，并提出財政預算體系結構、規范運作的發展策略。
作為各級政府基本財政收入、支出的主要計劃，通常會按照一定標準，對每年度不同門類的財政收入、財政支出數據進行擬定，交由立法機關作出審批，以實現政府未來一定時期內收支的合理管控。傳統財政預算主要著重于稅收領域的收入核算，缺乏對財政支出制度、財政支出合憲性的量化研究，所得到的有關財政收支事實價值判斷，就存在一定理念與參照錯誤的問題。這一情況下，通過圍繞財政收支制度、財政預算合憲性等法律規制，對財政支出與憲政、行政分權之間的邏輯關系展開分析，以憲法體系、憲法屬性標準為指導，明確公共財政預算的邊界、責任分配，為國內財政預算合憲性路徑的選擇提供借鑒，以保證政府財政政策、財政支出運作目標的客觀合理性。
一、財政預算合憲性的主要內涵概述
財政預算作為政府參與社會活動的主要方式，不僅僅涉及經濟領域資源整合、利用的事實，還與國家政治制度、法律法規存在著緊密關聯性。而《中華人民共和國憲法》作為國家的根本大法，其在司法執行過程中通常關注立法、執法的合憲性，采用司法審查方式維護不同社會主體的合法權利，包括國家組織權力、普通公民權利兩方面內容。從憲法的合憲性角度，對財政收入、財政支出的憲法地位，以及財政預算實質、憲法法規之間的矛盾沖突，作出深入解讀分析，可以最大程度起到規范國家權力、保護普通公民權利的發展目標。因而，財政預算中有關公民基本權利的運作執行，已經在憲法中有直接、具體、明確的規定。所以，從財政預算合憲性的實質、運行形式方面來看，在我國社會經濟快速發展的形勢下，與財政預算相關國民權利范圍、權利內容更加多樣化，公民權利不僅包括基本權利，還包括非基本權利、自然權利等，但并非所有權利都屬于法定權利，其中生命權、人身自由、安全權等基本權利，為財政預算合憲性的實質要求。而人的尊嚴和幸福等模糊性權利，往往要依賴于國家行政機構、公民等主體的積極參與，得到進一步完善與實現，但總體上，形式意義仍然大于實質。因此，以憲法為根據的財政收入、財政支出控權限制，不可能選用嚴格的百分比方式進行控制，而需要采取更加靈活、客觀的價值評判方案，為不同公共基礎設施、服務產品的財政投入，提供合憲性控制的彈性空間。
二、我國政府財政預算的類別劃分
1．中央財政預算與地方財政預算
相比于地方財政預算而言，中央財政預算有著清晰的制度規范、理論論證，向全國不同地區、不同類別單位提供公共產品。如中央財政行政級次更高，在財政預算上通常著重于財政收入資金的再分配，包括公共基礎設施建設的財政支出，以及醫療衛生、教育、養老等社會保障服務的資金投入，根本目標在于維持社會公民的生存權利、人格尊嚴和發展權利。但與此同時，中央財政收入、財政支出，也會借鑒與遵循市場化運作模式，按照本國行政職權的范圍、工作任務要求，對部分財政預算作盈利性規劃，如國家養老金等財政支出，已經開始通過市場化運作來實現保值增值。但中央財政預算歸根結底，還是為全體國家公民提供公共服務的一種社會資源收入、分配與管理模式，在公共基礎設施、公共服務產品等的建設方面，與其他社會公共服務無差異。而地方財政預算是中央財政預算的實施與補充，更符合某一地區社會民生的基本需求達到公共支出目標水平下的財政補助最小化。但地方政府財政預算權利、財政收支范圍，相比中央會得到較大程度縮減，這在《憲法》中已經有明確的規定與限制。且由于不同地區自然環境、人口數量、經濟狀況的差異性，不同地方政府在財政預算、財政支出方面，也有著較大差異性。地方政府財政收入和支出，往往圍繞著與民生較為貼近的公共服務產品，但現實情況下會與原有的政府預算存在一定出入，由于政府行政力量的干涉，可能有部分公共基礎設施建設的財政預算，被投入到出于政績考量的無關性公共產品方面。
2．財政預算收入、預算支出與制度外支出
從財政預算管理的角度，將財政預算分為預算收入、預算支出與制度外支出等內容，其中預算支出為狹義的財政預算支出，而財政預算支出、制度外支出等共同構成了政府預算支出。公共財政預算收入，是中央及地方政府部門的各項稅收入以及行政事業收入、國有企收入、罰沒收入、其他收入等的總和。但公共財政預算收入，一般不會與其他預算收入混淆，也就是說，政府用于公共支出的財政預算，通常以各項稅收資金為主，而不會將經營性財政收入用于公共產品服務。而預算支出則需要政府層面的決策，主要包括公共性基礎設施建設、產品服務支出以及其他行政事務正常運轉的人力、物力支出。制度外支出則來自于預算外的資金支出，包括各地區企業部門或單位的經營、管理支出，這些支出通常不納入財政預算之內。從憲政的合憲性角度，審視各級財政預算支出是否具有全面性、合理性，必然要從公共基礎設施、社會保障性服務建設，是否能滿足普通公民的基本權利進行思考分析，只有將財政預算用于全體公民福利的提高，才能保證財政預算標準、檢驗衡量方案的客觀準確性。
三、我國財政預算的法律制度及合憲性缺陷分析
1．財政預算的法源制度及合憲性審視
在財政預算法律制度標準、法規落實等的研究中，首先要從財政收入、財政支出法源層面，對財政預算宏觀、微觀立法，以及不同財政職能發揮與落實，作出合憲性標準的審視與檢驗。當前有關于財政預算的法源制度，通常包含憲法，以及民法總則、合同法、勞動法、物權法、教育法、知識產權法等其他基本法律內容。對于不同地方政府財政收入、財政支出，應根據法源法律對財政收支渠道、分配方式等的規定，加強基礎財政運行模式的干預和管理。因此，相比于其他法律規范，財政預算法源制度的建設，主要目標在于規范財政收入、財政支出，補充和彌補其他法律漏洞，以保證不同法源制度在財政預算規制、管理中的秩序統一性。如《憲法》中有關公民私有財產保護的法律，見于第十三條:“公民合法的私有財產不受侵犯。依照法律規定，國家對公民的私有財產權、繼承權作出保護。”只有在出于公共利益需要的情況下，國家才有權依照法律規定，對公民私有財產進行征收或征用，但要給予其與之相符合的補償。這其中征稅作為國家合法的財政收入，反映出國家、公民之間的請求與被請求關系，而財政稅款征收工作的實現，需要國家、公民雙方都遵循憲法中的權利與義務要求，推進各項公共經濟活動的正常運行。而國家在完成財政稅收工作的同時，也有責任提供公共基礎服務、行政性服務。而《中華人民共和國教育法》等基本法律，則從社會保障方面對普通公民權利予以保護。《教育法》第42條規定，國家財政要將義務教育全面納入基本保障范圍，義務教育經費由國務院、地方政府等行政部門撥款予以保障，包括學校建設、教師工資、教師編制等的標準化保障，及時、足額向各級學校撥付義務教育的財政經費。由此可見，在我國成文法源制度的限制下，各項財政收入、財政支出的具體執行和落實，要符合現有成文制度、習慣規則等規定，盡可能保證國家公權力行使受到完善的法律約束。
2．各級財政預算制度的合憲性審視與缺陷
財政預算的資金收支包括橫向擴展、縱向延伸兩方面內容，不同地方行政部門的財政預算體制，通常圍繞中央政府、地方政府的財政資源分配關系進行展開，分為省區或直轄市、地市、縣市、鄉鎮等多級政權體系，如何在不同地方權利分散情況下，對財政預算過程中的行政干預、資金收支活動作出有效協調，成為財政預算制度關注的主要問題。所以有必要在《憲法》法律法規約束下，包括憲法對財政預算職權、稅收立法權等的規定，加強財政預算制度規制、合憲性審視，然后從橫向、縱向方面進行地方政府財政制度的改革與對接，以滿足上級公共財政預算、財政管理對其的要求。中央政府在財政預算方面處于控制地位，通過制定一系列宏觀政策，擴大中央在財政收支總額中所占比重，增強中央政府、地方政府之間財政聯結，而且借助于轉移支付等方式，平衡中央和地方政府的財政預算支出，以此維持各地區財政運作、經濟社會的可持續發展。這一情況下地方政府機構的公權力被削弱，在地方稅收、財政支出等的行政管理方面，所擁有自主性較小。雖然分稅制改革，為地方政府行政權利的拓展、執行，提供一定的資金留存空間，但地方仍不具有完全的財政產權、自主權。如河南省《關于完善省與市縣財政體制的通知》、山東省《關于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》等財政制度，主要針對縣市改革增值稅、企業所得稅的分配留成，進行財政預算資源的分配調控，地方政府仍舊扮演著中央財政預算的角色，部分有利可圖企業往往被收歸國有，地方政府財政預算捉襟見肘、財政需求難以得到滿足。而從財政預算制度的橫向延伸拓展來看，部分貧困地區地方政府在公共預算管理中，由于其不具有公共產品和服務控制、決策實施的能力，使得地方財政預算制度的建設存在缺陷，或者只能由中央政府代為接管，這也是地方財政收入、財政支出工作面臨的主要問題。
四、合憲性標準下財政預算控制策略研究
1．現有財政預算制度的法制化改革
近年來隨著我國社會經濟的快速發展，建設性財政支出仍然在政府財政資金中占有較大比例，且并未受到國際金融危機影響而放慢腳步。在這一情況下，我國財政預算制度、財政預算規劃的法制建設，要將公共性財政支出、國有企業財政支出進行分離，建立具有明確款項的基本財政收支方案。如《憲法》對于中央政府財政投資活動的合理管控，要從財政預算制度、財政預算方向及內容著手，將國有企業財政投資交由銀行主體，通過信貸維持企業自身正產運作。而中央及地方政府的財政支出，要構建起以公共化服務為主的財政預算制度，對財政支出的具體方向、項目建設類型等，作出明確規定與規制。如在我國土地財政支出方面，應圍繞經濟適用房、廉租房、限價房等財政投入方向，嚴格控制中央財政、地方財政支出的構成比例，并在《憲法》中對普通公民權利進行法治化約束，以盡可能實現財政預算制度、財政預算支出的公正民主化。
2．財政預算政府公權力的合憲性控制
中央政府、地方政府在財政收支方面的非對稱型關系，大大增加了地方政府財政稅收、財政工作執行的壓力。尤其對于純非營利性、公益性的公共支出而言，包括醫療衛生、公共教育等事業的財政支出，在中央、地方政府之間的支出分配不成比例，地方政府轉移支付任務較為沉重的問題，依然存在于各級財政收入、支出與盈余之中，各級政府縱向財政預算的控制權限的差異大。因此，對于醫療衛生、教育、養老等社會保障事業，以及公共基礎設施建設的財政預算支出，要從政府公權力、公民私權利角度著手，依托《憲法》中有關公民權利保障的法律法規，進行政府財政預算的公權力約束，在法治化框架內探討政府行政職權的范圍、職責等內容，加強財政預算支出事前、事中和事后的控制，保證財政預算支出程序的公開、公正和透明性。
3．開展財政預算轉移支付的憲法規制
由于不同地區自然環境、人口規模、民族構成及經濟狀況的差異性，各地方政府在財政橫向延伸拓展的過程中，通常會采取不同的財政預算決策、資金分配與運作方式。特別自1994年分稅制政策實行以后，基層政府的財政職能、財政權利被大大削弱，中央政府對財政收入資金的預算、配置權利大大提升。因此依據《憲法》有關財政預算的法律性約束，由中央政府為主導，對財政預算轉移支付的范圍、資金量等，作出合憲性的有效控制。根據《憲法》中財政預算轉移支付的規定，通常其包含一般性轉移支付、專項轉移支付、民族區域轉移支付與稅收返還等內容，按照不同地區財政收入、財政支出差額的標準，核算一般性轉移支付、稅收減免，與基本建設支出之間的差額，逐步減小各項公共事業費用支出，與地方財政預算、轉移支付資金之和的差額，保證不同財政收入、財政支出要素具有客觀性和可操作性。如地區省級政府對以下行政機構的財政轉移支付，要準確設定公共經費支出標準、稅收返還比例，按照區域財政稅收、經濟收入狀況，開展財政轉移支付的規范化、法治化建設，逐步實現財政預算管理的憲法規制。綜上所述，憲法規范囊括了社會公民所有的民主價值訴求。地方政府財政收入、財政支出是否符合憲法法律規定，其考量標準在于是否維護公民基本權利、普遍利益。但不同地方政府財政收入、財政支出工作的實施，會帶有一定的機會主義傾向，若地方財政無力負擔公共產品服務，則需要中央對其作出財政補貼、稅收減免等幫扶。因此，通過對財政預算決策、財政收支等范圍作出有效平衡與限定，對財政預算轉移支付幫扶力度作出憲法規制，才能達成最廣泛意義上的財政立憲與合憲。
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作者：郭濤 郎志恒 單位：鄭州大學