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摘要：當前，海南自由貿易試驗區已進入實質性的建設階段，建設海南國際旅游消費中心，是海南自貿區，乃至未來海南自由貿易港建設的一項戰略任務。海口作為海南省的省會城市，是海南政治、經濟、文化中心，充分利用海口的城市樞紐功能，大力發展海南航空運輸業，將對海南國際旅游島和海南自由貿易試驗區建設具有重要意義，海口航空獎勵政策在促進海南航空運輸和旅游業發展做出了積極的貢獻，本文通過梳理海口航空獎勵政策演變，分析這一政策實施的績效與意義，并針對該政策不足之處提出相應的建議。

關鍵詞：航空獎勵政策；政策演變；績效評價

民用航空獎勵政策作為一項產業政策，對促進地方民航運輸業，尤其是提升地區旅游競爭力具有重要的意義。為了拉動當地經濟增長、提升城市形象，國內各大城市，特別是一些二線城市，都在加快民航運輸業的發展。國內一些城市紛紛推出了各自的補貼政策，激勵航空公司、包機公司開通國內、國際航線。海南省、海口市兩級地方政府為了促進海南省和海口市旅游業的發展，省政府于2004年、市政府于2006年開始實施，并經過不斷的完善和整合，逐步形成的現有比較完善有效的航空獎勵政策框架，極大地促進了海口民航業和旅游業的發展。

一、海口市航空獎勵政策發展演變

海口航空獎勵政策先后經過了省市政策磨合到獨立制定政策的過程。2004年海南省政府出臺了《海南省開放部分航權若干政策的規定》和《海南省開放部分航權若干政策規定實施細則》，標志著航空獎勵政策作為一項獨立的產業政策正式施行。2011年海南省政府增補了《海南省開放航權若干政策規定實施細則補充規定》（以下簡稱《補充規定》）。據統計，2004—2012年，海南省給予民航客運業的省級財政投入1.42億元。這一期間，海南省航空獎勵政策具有實驗性質，政策的范圍和規模都比較小。2006年，為了鼓勵航空公司或包機公司擴大海口直飛航線，海口市政府首次出臺《海口市進一步鼓勵航空客運市場開發暫行辦法》，該辦法的出臺標志著航空獎勵政策進入省市磨合階段，在此期間，海南省三亞市也相應出臺了類似的航空獎勵政策。為了保持政策的連續性，海口市政府又分別于2008年12月、2010年4月、2011年8月、2012年8月以及2014年1月相繼出臺相應的《海口市進一步鼓勵航空客運市場開發暫行辦法》，進一步擴大海口航空獎勵政策適用的范圍和規模。2016年，為了提高航空獎勵政策市場適用性和效率，海南省政府整合了海口市、三亞市，以及省級財政補貼政策，出臺了《海南省整合和調整有關民航客運財政補貼政策條款實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），《實施辦法》有效期為1年。根據《實施辦法》，為了各地政府有效開發航空市場，省政府將財政補貼政策權下放地方政府組織實施，省政府從資金上給予地方政府支持，不再另行出臺政策，這標志著海口航空獎勵政策進入到獨立制定和實施階段。從2017年開始，海口市在《實施辦法》的基礎上相繼出臺了《海口市鼓勵民航業發展財政補貼實施辦法》（海府辦〔2017〕310號）和海府辦〔2019〕20號文件。其中，海府辦〔2019〕20號文件有效期至2021年12月31日終止。

二、海口市航空獎勵政策實施的意義

海南島地處中國最南端，與廣東省隔海相望，由于航運受氣候條件影響很大，因此，海南對外交通“瓶頸”突出，嚴重制約經濟發展。為了扭轉海南交通不便的現狀，1993年海南省政府出資組建海南航空，1995年海口美蘭國際機場正式通航，海口民航事業發展進入一個全新時期。同時，由于海南經濟基礎比較薄弱、對外經濟聯系不緊密，以及城鄉二元結構使得海南無法依靠內生動力推動海口民航業的快速發展。通過積極的產業政策導向，促進海口民航業發展，就成為提振海通運輸和旅游業的重要舉措。2018年海南建設30周年之際，海南迎來了全島建設自貿區的歷史新機遇。建設區域空港樞紐、提高海南國際航空通達性已成為擺在海南經濟建設的一項重要任務。毫無疑問，提高海南的國際通達性，促進國際入境旅游，就必須增加新開國際航線。由于海南屬于典型的島嶼經濟，本地人口規模和經濟發展水平限制了航空和旅游發展，而為了實現超常規跨越式發展，就必須通過積極的財政和產業政策導向，刺激產業發展。另外，相對國內航線而言，國際航線具有航程長、成本高、風險大等特點，就需要加大航空獎勵政策力度，提高航空公司和包機公司開發新航線的積極性。海口航空獎勵政策作為地方產業政策，其意義主要是通過吸引社會資本開發和培育航空市場，開通新航線，帶動航空運輸和旅游業發展，進而促進地方經濟建設。從該政策的績效看，海口市航空獎勵政策的績效首先體現在海口美蘭國際機場的旅客吞吐量、航班增量，尤其是國內、國際重要航線，以及國外入境游客增量；其次是海南的旅游收入和游客的消費貢獻，由于海口的省會城市功能，海口市航空獎勵政策更多的體現在輻射功能，因此，要從全省角度去分析海口航空獎勵政策績效；同時，隨著海南離島免稅額度放寬，航空獎勵政策對旅游消費的貢獻日益凸顯；最后海口市航空獎勵政策還體現在間接的績效，如城市的國際知名度、城市的營商環境以及航空運輸產業發展帶來的稅收貢獻和就業崗位。

三、海口航空獎勵政策財政支出概況

自海口市旅游委2006年開始實施航空獎勵政策以來，航空獎勵的范圍和獎勵金額隨著開發的航線不斷增多而不斷擴大，從航班班次獎勵和入境境外旅客量獎勵、國內航線獎勵到境外航線獎勵，以及到國外入境游客增量獎勵，這體現了海口市航空獎勵政策順應了航空客運市場發展需要和美蘭國際機場航班由量向質的轉變，更深層面反映了海口航空獎勵政策的有效性。為了更清晰地反映海口航空獎勵政策的實施情況，本文對海口市近4年航空獎勵政策財政支出做了匯總，如表1所示。通過表1可發現，海口航空獎勵政策在2016年后出現較大變化，即2017年、2018年的航空獎勵政策支出大幅增加，主要是受2017年新出臺的《海口市鼓勵民航業發展財政補貼實施辦法》（海府辦〔2017〕310號）的影響，2017年海口航空獎勵政策取消了國內航線的獎勵，主要側重于國際航線的扶持，反映了海口航空獎勵政策的重心發生了重大轉變。2017年、2018年省市兩級財政對海口直飛境外航線補貼占比分別為77.1%和92.1%。受政策的影響，2017年海口新增境外直飛航線12條，2018年海口又新增15條境外直飛航線，全年運營的境外航線為47條，航線主要分布在東南亞和俄羅斯。

四、海口市航空獎勵政策績效綜述

航空獎勵政策的績效評價主要包含兩個部分，一是直接經濟效益，如旅游收入；二是間接社會效益，如國際通達性提高帶來的競爭力提升。很顯然，作為一項產業扶持政策，從某種角度看，間接社會效益要比直接經濟效益更為重要，因為它體現了產業弱勢所帶來的競爭力不足，所以需要政策扶持。海南島由于與瓊州海峽隔海相望，交通成為海南旅游業發展的一個掣肘，鼓勵海南的航空運輸業發展符合地方經濟建設和旅游業發展的內在需要。

（一）直接經濟效益2006年海口航空獎勵政策實施之前，2005年海口美蘭機場的旅客吞吐量只有702.74萬人次，航空獎勵政策實施后，各航空公司紛紛增加了航線數量和航班密度，到2011年，海口美蘭機場旅客吞吐量首次跨入1000萬人次，達到1016.7萬人次，2017年海口美蘭機場成功躋身“2000萬級俱樂部”，成為國內第18家大型繁忙機場。2018年海口美蘭機場運營航線304條，其中國內257條，國際及地區47條，實現了東盟國家航線的全覆蓋；通航城市157個，其中國內114個，國際及地區43個，全年累計執飛航班16.41萬架次，旅客吞吐量達2412.38萬人次，貨郵行吞吐量32.47萬噸，同比分別增長5.14%、6.81%、8.53%，在全國機場旅客吞吐量排名中位居前列。2006年海口航空獎勵政策實施以來，在促進海口民航發展的同時，對海口乃至全省的旅游業發展做出了積極的貢獻。海口航空獎勵政策的有效實施，間接地促進全省的旅游產業發展，對海南國際旅游島和國際旅游消費中心建設產生積極的影響。2018年，海南省接待國內外游客7627.39萬人次，其中，海口全市接待游客2670.85萬人次，占全省接待國內外游客的35.01%；2018年全省實現旅游總收入950.16億，其中海口全市旅游總收入298.11億元，占全省旅游收入31.37%。2018年海口新開通悉尼等15條國際航線，海口美蘭機場境外游客吞吐量113萬人次，增長29%，創歷史新高。

（二）間接社會效益交通運輸業作為重要的第三產業，它對一地區的生產要素的流動方向產生重要的影響，航空運輸更是如此。海口航空獎勵政策所帶來的間接社會效益主要體現在以下方面。一是航線和航班數量增多，提高了城市的交通便利程度，促進了海口與外部經濟的商貿往來，帶動地區投資，刺激當地消費，進而促進經濟發展；二是航線作為一個城市形象的載體，航線的運營其實就是城市形象的擴散，實施航空獎勵政策，有利于擴大海口的國際知名度，進而促進海口的國際游客開發；三是航空運輸業和旅游業的快速發展，帶動當地就業，增加地方稅收，尤其是消費購物。海南離島免稅政策實施以來，大量的國內外游客為海南的消費購物帶來了巨大商機；四是海南是全國著名的僑鄉之一，海南籍的僑民主要分布在東南亞，僅泰國就多達100萬之眾。交通的便利化，對加強海外華僑與國內經濟發展聯系起到積極作用。綜上所述，海口自2006年開始實施航空獎勵政策以來，一方面，對促進海口航空運輸業和海南旅游業的發展起到了積極的作用；另一方面，近年來海口積極推動的境外航線獎勵，為海南的交通便利化、對外開放和自貿區建設起到了關鍵的作用。如今，很多省外游客的出境，都是通過海口美蘭機場中轉出境，大大提高了海口美蘭機場的樞紐功能，豐富了海口旅游業態。

五、海口市航空獎勵政策不足之處

當前，海口市航空獎勵政策實施面臨最大的不足之處是政策的協調性和約束性不夠。所謂政策的協調性是指海口市與三亞市兩地的航空獎勵政策凸顯政策的競爭性，兩地在新開境外直飛航線和航線培育缺乏有效的溝通機制，從而降低了兩地政策的效率。這一矛盾主要體現在三個方面：一是新開境外直飛航線，尤其是重要的洲際航線，兩地政府在航線補貼“一事一議”中執行的標準不一，使得政府在“議價”決策過程中處于不利地位；二是對于經過3年培育，市場逐漸成熟的航線，海口和三亞兩地均缺乏對成熟航線的保護措施，隨意新增相同境外目的地直飛航線，人為制造兩地航線的政策不平衡，使得原有已完成培育的航線為了維持運營再度進行特殊培育，極大地浪費了兩地的財政支出；三是海口和三亞兩地在全球新開境外航線的布局缺乏共識，不能從海南省全局的角度和著眼城市功能差異合理分配航線，最大限度地實現海口、三亞兩地的協調發展。在政策的約束性方面，海口和三亞兩地航空獎勵政策均屬于普惠性政策，政府對政策干預性、導向性和參與性較弱。如對新開航線的前期審查、航線運營的監督，以及培育期評估缺乏制度性措施，從而弱化了政策效果。首先，政府應有計劃地組織航空公司或包機公司開展航線市場調查，擇優選擇最具競爭力的航空公司、包機公司以及航線，從財政貢獻的角度看應該優先選擇國內航空公司執飛；其次，列為培育期航線應嚴格接受政府的監督檢查，確保政府清楚航線的實際運營情況；最后，航線培育期結束，政府應組織第三方專業機構對航線進行全面的評估，對確實有必要進行特殊培育的重要航線給予繼續扶持。至于航線的重要性，應側重于航線對海南經濟發展和促進旅游業兩方面綜合考慮，而不是單一考慮入境游客因素。六、政策建議鑒于海口市航空獎勵政策的實際績效和存在問題，為了進一步發揮航空獎勵政策的實施效果，本文建議如下。第一，建立海口與三亞兩市協調機制，本著最大化利用財政資金原則，突出兩地城市特色和特點，合理安排兩地航線布局，如海口應強化省會城市樞紐功能，重點開發外國首都和重要城市航線，側重于長航程航線，三亞則側重于東南亞和東亞中短程航線。另外，對已有的航線，應本著培育和保護并重的原則，避免過度競爭導致延長航線培育，增加財政負擔。第二，進一步優化航線結構，優先發展重要航線。目前，海口和三亞開通的境外航線，主要分布在東南亞和俄羅斯，澳洲、歐洲和日韓航線較少，應加大日韓航線開發，適當減少缺乏市場保障能力的小城市航線，適當增加日韓航線和澳洲航線。第三，對于享受航空獎勵政策的新開航線，政府應加強航線業務指導，加強對航線運營商的監督，包括運營人資格審查、執飛航空公司審核、航線運營審計以及定期匯報制度等。為了加強航線財政資金監管，應發揮第三方監督作用，提高監管效率。

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作者：徐文海 單位：海口經濟學院