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摘要：城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和制度保證，也是提升城市管理水平的重要抓手。本文以太原為個案，對未來太原城市管理體制改革方向進行了探索與思考，并就當前理順太原城市管理體制提出了具體建議。

關鍵詞：城市管理；體制改革；太原

隨著太原城市化進程逐步加快，城市規模不斷擴大，城市管理的重要作用凸顯。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實施的物質載體和制度保證，也是支撐城市管理系統的重要支柱。理順太原城市管理體制，需要以全市全面深化改革為契機，對城市行政管理體制和建設管理體制進行全面徹底改革，這是一個循序漸進的探索過程。基于此，本文從兩個方面思考城市管理體制改革的方向和具體措施，力求推進太原城市管理建設能夠上一個新臺階。

一、未來太原城市管理體制的改革方向

（一）整合機構，實現管理綜合化

根據十八屆三中全會“積極穩妥實施大部門制”的改革精神，按照精簡、統一、高效目標，逐步歸并撤減城市管理職能機構，推行大城管體制。以全市正在積極推動的全面深化改革為契機，在部門職責梳理的基礎上，對職能相近、管理分散的機構進行合并，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構進行調整，逐步建成科學合理、順暢高效的大部門制城管機構體系。

（二）重心下移，實現管理屬地化

城市管理工作直接面向基層，量大面廣，任務繁重，管理事權不宜過分在市級集中，而應合理調整市、區兩級管理城市的職能，實行管理層次重心下移，逐步實現屬地管理。市級應主要負責規劃建設、標準制定、協調監管、考核評測等宏觀職能，而區級應承接城市運行管理和服務的具體工作，實現城管作業屬地化管理。在事權下放同時，堅持責任與權力相一致，將人權、財權向區級下放，激發屬地管理主體的積極性。

（三）管養分離，實現管理市場化

1.推進養護作業的市場化。按照政企分開、管養分開的原則，加快公共服務市場的培育，確立公共服務企業在城市基礎設施養護作業市場的主體地位。城市管理部門主要負責對養護、維修、保潔作業單位的指導、監管、考核、服務，承擔行業規劃、工作規范、技術標準、定額標準、設施量核定、市場準入機制、招投標辦法等的制定。通過招投標購買服務等方式，把市政養護、環衛作業等從政府職能中剝離，交給企業、社會組織，形成政府主導、管養分離、企業經營、市場運作的養護管理新機制，推進城市養護作業的市場化和社會化。2.推進市政公用項目建設和運營市場化。積極探索市政公用事業投融資改革和市場化運作，引導社會資本和民營資本參與市政公用項目建設和運營管理，走專業化、企業化經營路子。尤其是要大力推廣使用PPP模式，使政府“掏小錢、辦大事”，在市政道橋、供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等公用事業項目中探索PPP模式，緩解政府提供公共服務的資金壓力，提高政府運用財政資金的效率，通過企業進行更高效率管理，提升公共服務水平，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。3.大力推進市政公用事業體制改革。加快市政公用事業單位企業化改制，使其成為獨立的市場主體，將其承擔的市場管理和監督等行政職能全部劃歸相應行政主管部門，實現作業與管理分離。深化市政公用企業改革，對城鎮供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等市政公用企業，通過改革重組使其逐步走上自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的道路。

（四）制定法規，實現管理法制化

完備的法規體系是法制化城市管理的基礎。一方面應強化其完整性，政府對城市管理的各個方面都進行全面立法,做到“無事不立法”,使城管和執法人員每項工作都有法可依；另一方面應突出其操作性，城市管理法規對規定的內容、制定辦法以及懲罰都進行詳細而具體的規定，避免城管執法的隨意性。

二、近期理順太原城市管理體制的幾點建議

（一）理順執法體制，推動集中執法和屬地執法

1.統一市區兩級執法體制。市級保持城鄉管委與執法局兩塊牌子一套人馬現狀，城六區比照市里和晉源區，成立城管局，和執法局兩塊牌子一套人馬為區政府工作部門。通過調整，一方面統一了市區執法體制，另一方面也改變了城區執法局為二級局的現狀，為執法工作開展奠定基礎。2.推進相對集中執法工作。將城管領域專業技術性不高、能夠集中的行政執法事務統一交由執法局系統負責，實現相對集中的綜合執法。建議在城六區范圍內，由執法局行使城市規劃、建筑施工、人防、園林、市政和市容環境衛生方面的行政處罰權，各自執法隊伍亦整建制回歸執法局系統。3.執法重心向城區下移。根據重心下移和管理屬地化的改革方向，調整市區兩級執法職責，實現執法工作向城區下移，實現屬地執法。市執法局將執法權下放至區執法局，主要職責由一線執法轉向對執法的規劃決策、統籌協調、標準制定、考核監督等；同時市執法局保留執法總隊，下設督查大隊和規劃、建設與市容三個應急大隊，主要是對全市執法進行督促檢查，對一些跨區和緊急事務進行應急執法，其余隊伍充實區級執法力量。區執法局全面承接市級下放權力，在屬地內實施綜合執法，同時接受市執法局業務指導和考核監督。執法重心的下移，要堅持權責一致原則，將人權、事權和財權徹底干凈下放至區級，調動城區積極性。4.制定相對集中的執法權責清單。對納入相對集中執法的項目進行梳理，明晰每一項目和每一細節的權責，實現執法過程中主體的唯一性，避免橫向和縱向間推諉扯皮。如占道經營涉及執法、環衛、環保、工商、食藥等多個部門，將來執法權責清單就要明確對占道經營的處罰權歸執法局負責，并且要將具體執法局、執法隊伍乃至執法人員明確。5.建立綜合執法部門與公安部門聯勤聯動機制。按照黨的十八屆四中全會精神，建立健全行政執法和刑事司法銜接機制，實施“綜合行政執法+公安保障”聯動機制。在街道執法隊伍中設立城市管理公安治安室，協同城管執法人員工作，處理阻撓執法或暴力抗法事件。探索建立公安行政執法治安大隊，專門負責查辦阻撓、妨礙綜合執法案件。建立公、檢、法、司“四長”會議集中研判制度，合力解決重大復雜執法問題。探索建立簡易司法程序，研究行政執法與刑事司法銜接機制。

（二）推進管養分離，促進投資主體多元化和運營主體市場化

1.全面開放城鎮市政公用事業市場。進一步開放城管作業市場。將市政公用工程的設計、施工、材料設備供應以及市政設施維護、綠化養護、道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等城管作業市場全面真正放開，鼓勵社會組建作業公司，通過公開競爭承接作業任務。進一步開放經營市場，對城鎮供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等行業實行特許經營制度，盡快出臺實施特許經營的具體規定和辦法。2.剝離城市管理部門具體作業功能。轉變城管部門職能，穩步有序將環衛、綠化、養護等具體功能剝離，將主要職能轉向標準制定、考核監督等管理事項。對承擔相應剝離功能的事業或企業單位進行脫鉤改制，促使其向法人實體和市場競爭主體轉型。3.制定具體標準。規范設置技術標準、招標辦法、準入機制等管理作業規范，建立完善相關監管體系，構建開放公平競爭的市政公用設施養護、作業、運營市場。4.進一步拓寬投融資渠道。在統一規劃、統一管理的前提下，采取獨資、合資、股份制、BOT(建設—運營—移交)、PPP（公私合作）等多種形式，鼓勵各類社會資本投資市政公用事業，實現投資主體多元化。支持市政公用企業規范改制為有限公司，鼓勵企業以項目為依托公開招標募集股份。

（三）加強城管法制建設，實現管理執法有法可依

1.以人大立法形式出臺城市綜合管理方面的地方性法規。借鑒武漢市《城市綜合管理條例》和南京市《城市治理條例》，以法律的形式明確城市管理體制，厘清相關部門之間及市、區、街辦（鄉鎮）職責，制定城市管理規范和精細化管理標準，明確城市綜合管理運行、監督體系和法律責任。通過立法對太原市城管工作格局加以規范，形成城市綜合管理長效機制。2.建立健全各項具體的管理辦法。在城管領域要逐漸做到事事有法依，如對違章修建的處罰辦法、門面牌匾的管理辦法、機動車停放管理辦法、占道經營、違規擺攤的處罰辦法等，對這些管理辦法要通過廣播、電視、報紙等媒體廣泛宣傳，做到家喻戶曉。3.建立健全完備的執法行為規范。應有效保障管理和執法機構以及相關工作人員，在執法時能夠有章可循，真正做到文明執法和規范執法。4.制定城市綜合管理目標考核獎懲辦法。辦法應細化城市管理工作責任考核和評價獎懲的機制，增強其實效性和操作性，有效保證對所有涉及城市管理的部門、單位和個人，做到公平公正考核，并根據考核情況進行獎懲，強化考核的激勵效應。

（四）優化數字城管，推進網格化管理

1.通過數字城管建立城市綜合管理與執法的管理平臺。城市管理職能涉及政府管理部門，要使眾多的職能部門各司其職，形成管理合力，必須構建信息溝通和管理執法合一的管理平臺。當前，我市應在現有基礎上，優化改進數字城管，進一步健全完善這個管理平臺，創建城市管理統一指揮、協調、監督機制，形成城市管理的合力。尤其應當在整合城市信息資源、擴大數字城管覆蓋面、城市日常管理與應急管理相結合等方面進行積極探索和創新。2.積極探索數字城管與網格化深度融合的管理模式。當前，我市存在著數字城管、計生、社區、民政、城管等多種網格模式，網格之間各自為戰，不相融通，存在著重復建設和資源浪費。下一步，可探索創新“多網合一”的途徑與方法，并將數字城管與網格化深度融合，真正形成全天候、全覆蓋的城管與執法模式，增強信息溝通，節約人財物時。目前，迎澤區城管局與廟前街辦正在實施的城管網格化管理，將市容環衛與城管執法融合，每個網格由數名執法人員和環衛工人組成，由網格長全面負責格內環衛及執法事務，實現了高效有效管理。建議進一步優化改進這種模式，并將數字城管融入其中，逐步在各城區推廣。

（五）加快建管分離，形成專業化管理格局

對主要城市管理部門，按照城市規劃、建設和運行功能進行職能劃分，推進建管分離的管理體制，明確劃分城市建設、運行管理部門職責。住建委主要負責由政府投資的各類城市建設，項目完工后要及時向城鄉管委移交，尚未移交的項目應盡快完成相關手續，限期移交。城鄉管委主要負責市政設施的運行管理，不再承擔各類市政建設任務，應重點轉向如何實現運行管理的科學化和專業化、如何實現運行管理資金的節約化。

參考文獻:

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作者:周志強 單位:太原市人民政府發展研究中心