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20世紀70年代以后，由于新一輪金融危機造成嚴重的經濟滯漲，為了刺激經濟、提高就業率，英國政府又制定了一系列法律，如1970年《同工同酬法》，1975年《就業保護法》和《性別歧視禁止法》等［1］。到了1976年，考慮到上述法律在功能上可以進一步相互協調和配合，由貿易部整合相關法律并最終由議會通過了一部新的《社會保障法》，以幫助失業工人的就業和生活問題。然而，上述措施的實施并沒有取得預期效果。直到1979年，撒切爾夫人執政后，進一步采取激進的改革方式，特點是加強對失業工人等弱勢群體的保護。1988年制定了《就業法》，1995年又對1976年的《社會保障法》進行大量修訂，主要目的在于擴大失業保險的覆蓋面，增加對失業工人的保險待遇等。這一系列組合式的失業保險法律的制定，有效緩解了英國的就業壓力，同時帶來了英國經濟的持續增長。

德國雖然完成工業革命的時間較晚，但發展迅速，在第二次工業革命期間就已經完成了對英國的超越，成為資本主義世界強國。然而，19世紀末20世紀初，德國經濟開始進入大蕭條，失業問題開始加劇。在解決失業問題的第一階段，德國學習了英國的相關經驗，先后頒布了一系列有關促進就業和保護失業工人的法律。比如，1918年的《工人保護法》《勞動時間法》;1922年的《工作介紹法》《工業法院法》《勞動擴張法》《勞動仲裁法》;1926年的《勞動法院法》;1927年的《職業介紹和失業保險法》以及1934年的《國民勞動秩序法》等。德國通過立法，逐步建立起失業保險法律體系。第二次世界大戰以后，德國的經濟遭受重創，經濟發展幾乎停止，大量人口失業。所以，德國政府把促進就業作為社會政治經濟發展的重要目標。這一時期失業保險方面主要適用的是1967年的《促進經濟穩定增長法》和1969年的《就業促進法》［2］。在長期治理失業的過程中，德國政府發現，要想解決失業，保證充分就業，必須由國家出面，對失業問題進行全方位的宏觀治理。這一思想被后人總結為“魔力四邊形”，即政府應當把解決失業放在一個總體的經濟目標當中，具體而言就是把充分就業、經濟增長、通貨穩定和對外經濟平衡確定為國家宏觀調控的四大目標。國家通過對宏觀目標的實現來完成對失業的綜合治理。這一思路，對世界各國解決失業問題具有里程碑式的意義。

美國是在兩次世界大戰中崛起的國家，同時也飽受失業問題之困擾。為了刺激經濟，解決日益嚴重的失業問題，美國亦開始建立符合自己國情的失業保險制度。1933年，羅斯福開始推行“羅斯福新政”，新政中的一個重點工作就是對失業進行救濟。1935年，美國頒布《聯邦社會保障法》，這是一部對美國就業制度和失業保險制度的建立產生了直接影響的重要法律。這部法律中有兩項內容最為重要:第一，規定由政府投資大力興辦公共工程，給失業工人創制就業機會;第二，該法令專門對就業作出規定，指出就業是由美國政府承擔責任，并建立有雇主與雇員勞動關系的任何行業提供任何勞務，同時明確農業勞動力不屬于就業的范疇。這是世界范圍內第一次以立法形式將純農業人口排除在失業救濟范圍之外，也是第一次以法律形式明確政府有責任幫助失業工人實現再就業。20世紀60年代，美國進入了經濟增長新時期。由于產業升級進程加快，一方面是夕陽產業中出現大量失業工人;另一方面則是朝陽行業中大量的空余崗位無人填補。在這一時期，美國政府的主要任務是加強職業技術培訓、提高勞動力知識素質。為此，美國政府頒布實施的有關法令，主要有1962年—1967年的《人力資源開發與培訓法》《職業教育法》《同工同酬法》《就業機會法》《工作刺激計劃》和《就業年齡歧視法》［3］。值得關注的是，職業教育和職業培訓系統的建立，使得美國工人不僅是職業技能得到提升，職業抗風險能力得以加強，更為重要的是整個職業教育和培訓全部由政府出面進行。

與西方國家不同的是，我國改革開放以前，在傳統的計劃經濟體制下，囿于對社會主義性質問題的狹隘理解以及統包統配的就業方針，國內理論界一直否認失業問題的存在，認為失業是資本主義制度下的一種社會現象。然而，隨著我國市場經濟的建立與發展，特別是我國目前正處于經濟轉型期，日益嚴峻的就業形勢也迫使我們重新審視有關失業的問題。西方國家的失業保險法律制度，對完善我國失業保險法律相關制度具有啟示意義。

(一)重視失業工人的救濟

失業是西方各國政府一直關注的問題，既然消除失業是不可能的事，那么面對失業工人，政府首先要做的就是救濟失業工人，并保障他們的基本生活，這也是失業法律制度中第一項重要功能。從西方各國的做法來看，救濟失業工人的主要方式，就是提高失業工人失業保險金待遇。從這種方式來看，國家在其中扮演的角色相對消極。但是我們必須看到，在失業時能夠保障基本生活，是每一個失業工人生存的依靠，同時也是為今后再就業做的物質儲備。所以，盡管此種方式相對陳舊，但必須承認，在應對初期時的失業問題時，它是比較有效的。但是應當注意的是，對于失業保險的待遇一定不能過高，以高于最低生活水平但低于最低工資水平為宜。因為高失業待遇可能帶來延緩就業問題。如英國在《失業保險法》中規定，政府支付的失業金，一般是失業人員在失業前工資的40%—75%［4］。這意味著，失業人員所領取的失業保險金完全可以維持其在失業期間的基本生活甚至是較高生活。這種高失業待遇使得失業人員寧愿失業而不愿放棄享受閑暇。為此，1997年上臺的英國首相布萊爾提出了“第二代福利”的思想。該思想的本質就是要消除勞動者對福利的依賴，鼓勵人們工作。為此，布萊爾之后的歷屆政府頂著巨大壓力，出臺法律來降低失業救濟金標準和嚴格限制給付條件。

(二)落實政府促進就業功能

從德國的“魔力四邊形”，到2000年被稱為美國最大規模的一次就業體制改革的法律———《勞動力投資體系法》頒布，政府在解決失業問題時的功能，早已從過去的被動消極變為主動積極防患于未然，即保障就業。美國早在羅斯福新政時期，就明確了政府是保障就業的唯一主體。為了增強勞動力的職業抗風險能力，落實政府在失業問題上的責任，美國政府積極推行職業教育與職業培訓的政策。由于經濟快速發展，使得勞動力抗職業風險能力不足。美國職業教育與培訓，其建立的基礎是美國政府對整個宏觀經濟的把握。因為如果沒有對經濟發展進行有效預期，那么開設的職業課程將很快被市場淘汰。目前，美國人將該國的職業培訓總結為“一站式”服務法律，它包括職業分析、擇業推薦、就業培訓和從業調查。更難得的是，這樣的政府服務又是與就業者的個性化相結合的，體現了美國政府的再就業制度向著人性化方向發展。2008年6月，美國失業率升至5．5%，達到了自危機爆發以來的最高點。然而，在全球蔓延開來的經濟危機來勢洶洶，但是美國失業率依然保持在社會經濟可以承受的范圍，除了得益于十幾年來美國經濟增長作為物質保障以外，也得益于美國政府自2000年以來對《勞動力投資體系法》的全面貫徹執行。

(三)出臺專門政策解決產業結構性失業

產業結構升級改造帶來的失業，一直是世界各國解決失業問題的一個難點。針對產業結構性失業，德國提出了解決該問題的完整思路，即出臺專門政策加以調控，比如對魯爾工業區失業問題的解決。德國的魯爾區是歐洲傳統的老工業區，鋼鐵冶煉業十分發達。但是這種對于資源過度依賴的傳統產業，在第三次科技革命到來以后，很快就面臨產業結構的被迫轉型，于是龐大的失業隊伍在所難免。解決失業工人的生活、就業，成為考驗德國政府執政能力的一大難題。經過一系列縝密研究，德國政府提出了專門的政策:一是在失業工人層面，政府要求年紀大的提前退休，其余的接受培訓，轉移到其他工業領域就業。二是在企業層面，政府大量扶持當地新興產業、服務業和中小企業。三是德國政府開始投資辦學，目前魯爾區已經成為歐洲大學密度最高的地區，魯爾區的產業升級順利完成。

(四)著力發展中小型企業

在西方各國積極保障就業的政策中，發展中小企業是政府擴大就業需求的重要手段。德國解決魯爾區的失業問題，還有美國解決金融危機帶來的失業問題，主要手段都離不開發展中小型企業。據統計，美國目前的2000多萬個企業，其中99%是小企業，而小企業的銷售額占國內生產總值的50%左右，就業人數占總數的53%［5］。失業人員自主創業或者到小企業就業己經成為美國就業的一個明顯特點。而美國政府也為小企業的發展提供各種有效的支持，如各州設立小企業開發中心，推廣為小企業服務的就業培訓計劃，建立“小企業孵化基地”，以低價租賃方式提供創業場地、設備和工具，動員教育、科研、經濟等部門對小企業提供技術、信息、信用擔保、市場分析、政策咨詢、開業指導等幫助，促進小企業的發展。1994年，美國就業人數增長330萬，其中62%在小企業就業。

我們必須看到，西方各發達國家大都經歷過或仍在經歷著諸如經濟轉型期、產業結構調整期以及經濟危機所帶來的持續失業問題。我們甚至可以這樣預言，只要市場經濟運行模式不變，失業問題必將成為各國政府必須著力解決的問題。同時我們也應該認識到，任何國家在治理失業問題時從來都不是一帆風順的。比如，英國高失業保險待遇造成的就業遲緩問題等等。從上述經驗、教訓中，我們可以得到如下認識。第一，政府是解決國家失業問題的主要推動力量，失業問題是一個事關國計民生，同時又是一個紛繁復雜的社會問題。沒有國家對宏觀經濟的整體把握，很難實現對失業問題的解決。第二，要想建立一個適合我國自身國情特點的失業保險法律制度，必須有效發揮該制度的兩項功能:一是保障失業人員的最低生活;二是政府必須積極為失業人員創造再就業的機會。只有該兩項功能的協調發揮，才能真正保證充分就業目標的實現。第三，我國的立法者、政策制定者，在解決中國失業問題時，對任何他國的措施都不能盲目搬套，不能脫離中國的國情。（本文作者：李輝 單位：山西財經大學 法學院）