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第1篇：憲政制度范文

關鍵詞：保證保險、汽車消費貸款保證保險、保證、保險

一、引言

2009年新修訂的《保險法》第95條規定了保證保險業務，與原保險法比較，增加了有關保證保險的規定，并且將保證保險明確規定為保險公司財產保險業務的一種。但是不論在學界還是實務界，對于保證保險性質的爭論一直沒有停止過，學界主要有保證說、保險說、保證和保險二元說三種學說，各自都有其理論依據。但是從保證與保險兩者的本質來看，我們認為保證保險歸根結底應是保證，而非保險。

二、保證保險的概念和適用

（一）保證保險的概念

保證保險有廣義和狹義之分，廣義的保證保險就是保險人為義務人向權利人提供擔保的保險。它主要提供兩個方面的保證：一是應義務人要求向權利人保證其信用； 二是應權利人的要求保證義務人的信用，二者的保險標的都是義務人的信用風險，但是二者有嚴格的區別，前者叫保證保險，后者稱之為信用保險。狹義的保證保險僅指前者，本文所論述的也僅指狹義的保證保險。"在一般的債權債務關系中，債權人投保債務人不履行債務的信用風險叫信用保險；而債務人應債權人的要求投保自己不履行債務的信用風險叫保證保險。"

（二）保證保險在汽車消費貸款實踐中的適用方法

保證保險主要存在于汽車消費貸款合同之中，它的運作一般是先由銀行與保險公司簽訂合作協議， 隨后在借款人與銀行的貸款協議中約定借款人取得貸款的前提是向保險公司投保保證保險。具體履行方式是：貸款由消費者即借款人分批分期償還并以所購車輛抵押給銀行進行擔保。同時投保保證保險的保險公司在個人貸款金額范圍內承保， 即由保險公司向銀行方面出具擔保函承諾當借款人未按借款合同約定還款時（發生保險責任事故時）由保險人按合同約定負責償還投保人所欠款項。

三、保證與保險本質之比較

相較于實務界的統一習慣做法，理論界對于保證保險的性質卻存在廣泛的爭論，而在探討保證保險的性質時，我們不能夠簡單地從表面的區別或相同之處來貿然斷定，而是需要通過保證和保險的本質比較來探明。

（一）保證的本質

"債的擔保，是指法律為保證特定債權人利益的實現而特別規定的以第三人信用或者特定財產保障債務人履行義務、債權人實現權利的制度。""債的擔保包括物的擔保和人的擔保，人的擔保，是指以人的信用來擔保債的履行的擔保方式。其典型形式是保證，即由保證人以自己的信用來擔保債務人履行債務。根據我國《擔保法》第6條的規定，保證是指保證人和債權人約定，當債務人不履行債務時，保證人按照約定履行債務或者承擔責任的行為。可見，保證是通過保證人對債務人債務的清償來保障債權人的權利實現的。"這也就是保證的本質或者說是保證的核心功能。

（二）保險的本質

我國保險分為兩類：財產保險和人身保險，但是學界對于保險的本質有不同的認識，有損失說、非損失說及二元說。"從我國保險法的規定上看，我們可以將兩大保險類別加以區分對待，財產保險的基本功能或者說本質是損失補償。""即保險是一種經濟上的制度安排，將少數不幸者由于未來特定的、偶然的、不可預測的事故而在財產上所受的損失，由處于同樣危險中、但未遭遇事故的多數人來共同分攤，以排除或減輕災害的一種經濟補償制度。"可見財產保險就是對于損失的風險負擔問題。人身保險通說認為是一種儲蓄和投資。

轉貼于

（三）保證保險的本質

我國保險法將保證保險納入了財產保險中，那么就意味著保證保險是對損失的分擔或者說是風險負擔。但是以上文提到的汽車消費貸款為例，可以發現保證保險在實際運用過程中是不具有這種性質的。因為在這個情境下保險公司需要承擔投保人到期不履行還款的風險，但其僅僅自己承擔這一風險，并沒有其他人來分擔。在此，保證保險的存在僅僅是為了保障債權人的債權的實現，即是向債權人提供的為借款人能夠及時履行債務的信用所做的擔保，保證保險的本質是和保證的本質是相同的，或者說是同一的。很顯然將保證保險納入財產保險的范疇是缺乏說服力的。

四、保證保險有償性的再認識--基于功能和原因力的分析

保證保險合同中保險人履行保險責任是以收取保險費為前提，表現為雙方有償的權利義務關系，屬于雙務有償合同。亦即只要保險事故發生，使被保險人遭受損失，保險人就應在保險金額內承擔賠償責任，無連帶、補充責任之分。"而我們知道保證的法律性質是保證具有無償性和單務性，"同時保證合同是單務無償合同，保證人承擔保證責任無需對價條件。因此保險說基于此認定保證保險不屬于保證的根本理由就在于保證保險合同是有償的。但實際上，保證保險的有償性并沒有影響它是為了保障債權人的債權實現的本質功能，雖然保險公司在給債務人提供擔保的時候收取了一定數額的保險費，但保險公司所承擔的債務人不履行債務的風險并沒有轉移給其他人。保險公司作保證人時并沒有通過收取保險費而影響到自己在保證保險中的風險負擔，也就是說保證保險形式上的有償性并不能將其從保證中劃分出去的，只是在形式上略微的偏離保證的外在特征而已。

我們知道保證合同為無償合同。"保證關系中債權人享有保證債權，并不以償付一定的代價為條件，保證人承擔保證債務也不以從債權人取得一定代價為前提。也就是說保證合同的債權人是純受利益的。"但是并沒有任何人愿意為了其他人而自愿承擔責任。"保證人之所以愿意承擔保證責任總是有一定原因的，有的可能基于身份關系的需要而承擔保證責任；有的可能因主債務人付給一定的報酬，但主債務人與保證人之間的關系并不能決定保證的性質。""有的保證合同中債權人也可能允諾給主債務人或保證人一定的利益，但這并不是保證合同成立的必要條件，因此并不能影響保證的無償性。"

保險公司之所以愿意作保證人，原因在于其向投保人收取了一定的保險費。保險費的收取僅僅是保證人愿意承擔保證責任的一個原因力，并不能表示保證保險作為保證卻具有有償性的特征，因此從原因力的角度我們也可以推敲出保險說關于保證保險有償性的說法是值得商榷的。

五、小結

之所以將保證保險與保險相混淆是因為它在形式上并不完全的符合保證或保險的任何一種，通過上文對其本質的發現和對保險說的駁論，我們最終確定了其所屬的范疇，即保證保險的本質上就是保證的一種。保證保險法律性質的探討對于確立如何適用法律具有重要意義，由于本文篇幅的局限，對于法律適用筆者將另文加以探討。

參考文獻

[1]郭明瑞著：《擔保法》第二版 ，法律出版社2004年3月第2版

[2]王利明主編：《民法》，中國人民大學出版社2000年6月第一版

[3]王利明、楊立新、王軼、程嘯著：《民法學》法律出版社 2005年9月第一版

[4]張海棠著：《保險合同糾紛》，法律出版社2010年1月第一版

[5]張洪濤、鄭功成主編：《保險學》，中國人民大學出版社第三版

[6]郭明瑞著：《擔保法》第二版 ，法律出版社2004年3月第2版

第2篇：憲政制度范文

第二條勞動保障行政部門對社會保險基金收入戶、社會保險基金支出戶、社會保障基金財政專戶以及其他與社會保險基金有關的帳戶收支和結余情況的監督，應當按照本辦法的規定執行。

本辦法所稱社會保險基金包括養老保險基金、醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金和生育保險基金。

第三條勞動保障部主管全國社會保險基金監督工作。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的社會保險基金監督工作。

勞動保障行政部門負責社會保險基金監督的機構（以下簡稱監督機構）具體實施社會保險基金監督工作。

第四條社會保險基金監督應遵循客觀、公正、合法、效率的原則。

第五條社會保險基金監督包括以下內容：

（一）貫徹執行社會保險基金管理法律、法規和國家政策的情況；

（二）社會保險基金預算執行情況及決算；

（三）社會保險基金征收、支出及結余情況；

（四）社會保險基金管理的其他事項。

第六條監督機構及其監督人員在履行職責時，享有下列權利：

（一）要求被監督單位提供或報送社會保險基金預算或財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告，以及其他與社會保險基金管理有關的資料；

（二）查閱被監督單位與社會保險基金有關的會計憑證、會計帳薄、會計報表，以及其他與社會保險基金管理有關的資料；

（三）就監督事項向有關單位和個人進行調查，并取得有關證明材料；

（四）對被監督單位隱匿、偽造、變造會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與社會保險基金管理有關的資料的行為予以糾正或制止；

（五）對被監督單位轉移、隱匿社會保險基金資產的行為予以糾正或制止；

（六）對被監督單位違保險基金管理法律、法規的其他行為予以糾正或制止。

第七條監督機構及其監督人員在履行職責時，應當忠于職守、秉公執法、清正廉潔、保守秘密。

第八條監督機構實施監督時，應當由兩名以上監督人員共同進行。

第九條社會保險基金監督方式包括現場監督和非現場監督。監督機構應當制定年度監督計劃。年度監督計劃要明確現場監督的地區或單位的比例，并抄送同級財政、審計部門。

現場監督是指監督機構對被監督單位社會保險基金管理情況實施的實地檢查。現場監督分為定期監督、不定期監督和按《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》的規定受理的舉報案件查處。

非現場監督是指監督機構對被監督單位報送的社會保險基金管理有關數據資料進行的檢查、分析。非現場監督分為常規監督和專項監督。常規監督通過被監督單位按監督機構的要求定期報送有關數據進行；專項監督通過被監督單位按監督機構的要求報送專項數據進行。在非現場監督過程中發現被監督單位存在嚴重違法違紀問題的，應實施現場監督。

第十條監督機構實施現場監督，依照下列程序進行：

（一）根據年度監督計劃和工作需要確定監督項目及監督內容，制定監督方案，并在實施監督3日前通知被監督單位；

（二）檢查被監督單位社會保險基金會計憑證、會計帳簿、會計報表、統計報表，查閱與監督事項有關的文件、資料，檢查現金、實物、有價證券，向被監督單位和有關個人調查取證，聽取被監督單位有關社會保險基金管理情況的匯報；

（三）根據檢查結果，寫出監督報告，并送被監督單位征求意見。被監督單位應當在接到監督報告10日內提出書面意見。逾期未提出書面意見的，視同無異議。

第十一條監督機構實施非現場監督，依照下列程序進行：

（一）根據監督計劃及工作需要，確定非現場監督目的及監督內容，提出定期報送數據或專項報送數據的范圍、格式、報送方式及時限，通知被監督單位；

（二）審核被監督單位報送的數據，對不符合要求的數據，應要求被監督單位補報或重新報送；

（三）分析被監督單位報送的數據，評估社會保險基金管理狀況及存在的問題，寫出監督報告。

第十二條對現場監督或非現場監督中存在問題并需要改進的被監督單位，由勞動保障行政部門提出監督處理意見。

第十三條監督機構對被監督單位執行監督處理意見的情況，有權進行檢查。

第十四條被監督單位有下列行為之一的，由監督機構責令改正；拒不改正的，由監督機構建議被監督單位行政主管部門對主要負責人和直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任：

（一）拒絕、阻撓監督人員進行監督的；

（二）拒絕、拖延提供與監督事項有關資料的；

（三）隱匿、偽造、變造、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與社會保險基金管理有關資料的；

（四）轉移、隱匿社會保險基金資產的。

第十五條被監督單位報復陷害監督人員的，由被監督單位行政主管部門對直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第3篇：憲政制度范文

現行土地制度安排有巨大優越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”。當前中國正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農地非農使用，及由此形成地方政府巨額土地財政收入。土地財政正好彌補了城市基礎設施建設所需投資，良好的城市基礎設施又進一步推動城市有序擴張。待城市化基本完成，城市不再有規模的擴大，那時沒有土地財政，城市仍然可以有序運轉。

從這個意義上看，中國現行土地制度是一個極其重要且精良的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利。

當前國內學界、媒體乃至政策部門對此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地損害農民利益，引發社會矛盾，因此要改革現行征地制度。

但從我們在全國的調查來看，幾乎所有地區的農民都盼土地被征收。道理很簡單，征地補償遠高于農業收入，且征地往往還要拆遷，而拆遷所獲補償更是遠高于征地補償。農民盼征地、盼拆遷這是一個被刻意忽視的常識。

雖然農民盼征地、盼拆遷只是一個常識，但如果政府已經決定要征地拆遷，農民當然會要求更高補償，且政府越是非拆不可，農民就越是團結起來要更高補償，原因無他，就是土地不可移動。如果農民都要高價，地方政府改變城市規劃，將擬征地區域劃為基本農田保護區，農民肯定不滿意。

農民要求更高土地補償這本身沒有錯，因為農民當然希望更多分享農地非農使用的巨額增值收益，但并非提高了征地補償，農民就會減少分享更大利益的要求，征地沖突就會下降。實際上，最近10年，全國各地征地拆遷補償都大幅度提高了，因為征地補償而發生的沖突卻更普遍且更激烈了。這就說明，并非僅是提高征地拆遷補償可以解決征地拆遷沖突的。

反過來想則是，中國正處在城市化的快速推進過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數億平方米，這么巨大的空前絕后的征地拆遷過程，及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能？有沖突不可怕，可怕的是不允許出現沖突，掩蓋沖突，對任何沖突都不敢面對，從而錯失中國城市化和現代化的良機。

中國未來20年將仍然是快速城市化的20年，也就是繼續大規模征地拆遷的20年。20年以后，中國城市化將基本完成，城市不再規模擴張，征地拆遷也就不再有了。那時候，農民再想被征地拆遷就不再有機會了。

征地拆遷的農民并非全國農民，而只是城市近郊的農民，這部分農民只占全國農民總數的大約5%。實際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個社會都認為他們是利益受損嚴重的農民，卻是中國農民中的強勢群體。即使在現行征地制度下，這部分農民所得利益及其經濟狀況也遠好于絕大多數農民。

第4篇：憲政制度范文

第二條本市行政區域內的城鎮各類企業、有雇工的個體工商戶（以下稱用人單位）應當依照《條例》和本細則的規定參加工傷保險，為本單位的全部職工或者雇工(以下稱職工)繳納工傷保險費。本市行政區域內的所有職工均有依照《條例》和本辦法的規定享受工傷保險待遇的權利。為化解機關事業單位工傷風險,提倡和鼓勵機關事業單位參加工傷保險。

第三條市勞動保障行政部門負責全市的工傷保險工作。縣（區）勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作,各級勞動保障行政部門設立的醫療保險經辦機構（以下稱經辦機構）具體承辦工傷保險事務。

第四條工傷保險是強制性的社會保險，參加工傷保險是用人單位應盡的社會義務和法律義務。用人單位必須按《社會保險費征繳暫行條例》的規定，到當地經辦機構辦理參加工傷保險登記手續。

第五條工傷保險要與事故預防和職業康復相結合，逐步開展事故預防和職業康復事業，幫助因工傷殘職工恢復或補償生理功能及再就業的能力。

第六條工傷保險費的征繳按照《社會保險費征繳暫行條例》有關規定執行，實行以支定收，收支平衡，個人不繳費的原則。工傷保險實行行業差別費率和浮動費率。行業差別費率和浮動費率按勞動和社會保障部等四部門《關于工傷保險費率問題的通知》的規定執行。浮動費率根據用人單位工傷保險費使用、工傷發生率、職業病危害程度等因素，實行一年浮動一次，具體辦法由市勞動保障行政部門制定。

第七條工傷保險基金實行全市統籌，嚴格按照《社會保險基金財務制度》的規定，實行年初預算和年終決算管理。工傷保險基金存入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理。全市統一建立工傷保險基金儲備金(以下簡稱儲備金)，儲備金按當年基金征繳額的10%提取，逐年積累，達到當年工傷保險基金總額的50%時，不再提取。

縣（區）及市本級儲備金提取后，按月交市經辦機構，統一建立全市儲備金，用于本統籌地區重大事故的工傷保險待遇支付。參保單位發生重大事故，應由工傷保險基金支付的費用超過縣（區）和市本級工傷保險基金累計節余額50%時，超出部分由儲備金支付。對由儲備金支付的部分，經辦機構應當編制支付明細表，經市勞動保障行政部門、市財政部門審核后，報市人民政府批準。儲備金不足支付的，按《規定》第十一條執行。

第八條職工發生事故傷害，用人單位應當采取措施及時救治，并在24小時內向所在地勞動保障行政部門報告，同時報所在地經辦機構備案，并按照《條例》規定的程序及時申請工傷認定。

用人單位未按規定的時限報告和申請工傷認定的，在此期間發生符合本細則規定的工傷保險待遇等的有關費用，由該用人單位負擔，其待遇問題，可由職工（或其直系親屬）或工會組織與用人單位協商解決，協商不成的可以按照有關法律辦理。

第九條提出工傷(亡)認定申請，應當根據事故情況相應提交下列材料：

（一）工傷(亡)認定申請表；

（二）職工和用人單位簽訂的勞動合同或存在事實勞動關系的證明材料；

（三）醫療機構首次醫療病歷本（診斷書）或職業病診斷證明書；

（四）用人單位注冊登記資料；

（五）受傷害人員或職業病患者的居民身份證、親屬關系證明和身份證；

（六）*交通管理部門出具的責任認定書或其它有效證明（屬機動車事故傷害的）；

（七）人民法院判決書或者*部門的證明（在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等意外傷害的）；

（八）醫療機構的搶救和死亡證明（在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的）；

（九）民政部門或其他相關部門證明材料（屬于在搶險救災等維護國家利益、公眾利益活動中受到傷害的）；

（十）*部門證明或者其它證明（因公外出期間，由于工作原因受到傷害的）；

（十一）人民法院宣告死亡的結論（發生事故下落不明，申請認定因工死亡的）；

（十二）《革命傷殘軍人證》及協議醫療機構對舊傷復發的診斷證明（屬于因公、因戰致殘的轉業、復員、退伍軍人到用人單位后舊傷復發的）；

（十三）事故現場目擊證人出具的證人證言（附證人的身份證復印件和聯系電話）

（十四）勞動保障行政部門認為需要提供的其他材料。

工傷認定申請人提供材料不完整的，勞動保障行政部門應當當場或15個工作日內一次性書面告知工傷認定需要補正的全部材料，申請人按照書面告知補正材料后，勞動保障行政部門應當受理。

第十條申請人提出工傷認定申請，有下列情形之一的，勞動保障行政部門不予受理：

（一）自傷害事故發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起超過1年的；

（二）不能完整提供工傷認定必需材料并在一次性書面告知補正材料后二十日內，未能提供書面告知需要補正的材料的；

（三）受傷害人員是用人單位未聘用的離退休人員或者超過法定退休年齡且已辦理退休手續的；

（四）用人單位與工傷職工沒有勞動關系或事實勞動關系的；

（五）屬于《條例》第六十三條規定的情形的；

（六）不屬于勞動保障行政部門管轄范圍的。

第十一條勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。根據《*省工傷保險預防費、工傷認定調查費、職業康復費使用暫行辦法》規定，工傷認定調查費按進行工傷認定實際發生額支付，其提取額度最高不得超過當年征收工傷保險費總額的2％，用于工傷保險行政部門進行工傷認定時的調查取證，包括調查取證交通費、差旅費、攝像、拍照費用；資料復印、復制費用；行政復議、行政訴訟費用。職業病診斷和診斷爭議的鑒定，依照職業病防治法的有關規定執行。經調查、核實符合受理條件的予以受理；對不符合受理條件的，開出《不予受理通知書》。

第十二條勞動保障行政部門應當自受理工傷認定申請之日起60日內作出工傷認定結論，并書面通知申請工傷認定的職工或者其直系親屬和該職工所在單位。

在工傷認定期間，安全生產監督、*、交警、衛生、民政等部門對相應事故尚未作出結論，且該結論可能影響工傷認定的，工傷認定程序可以中止。

第十三條職工發生工傷，經治療傷情相對穩定后存在殘疾、影響勞動能力的，可以向市勞動能力鑒定委員會申請進行勞動能力鑒定。這里所說的勞動能力鑒定是指職工勞動能力鑒定，退休人員不屬此范圍。

第十四條用人單位、工傷職工或者直系親屬申請勞動能力鑒定，應當向市勞動能力鑒定委員會提供下列材料：

（一）勞動能力鑒定申請表；

（二）工傷認定決定書或工傷認定證；

（三）醫療機構出具的出院小結、醫療診斷證明或職業病診斷證明書、工傷病歷和醫學影像檢查資料等；

（四）其他相關證明材料。

第十五條市勞動能力鑒定委員會收到勞動能力鑒定申請后，應當從其建立的醫療衛生專家庫中隨機抽取3至5名相關專家組成專家組，由專家組提出鑒定意見并由專家組專家簽名。市勞動能力鑒定委員會根據專家意見作出鑒定結論。

市勞動能力鑒定委員會應當自收到勞動能力鑒定申請之日起60日內作出勞動能力鑒定結論，必要時，作出勞動能力鑒定結論的期限可以延長30日。勞動能力鑒定結論應當及時送達申請鑒定的用人單位和個人。

第十六條勞動能力鑒定結論作出之日起1年后，工傷職工或直系親屬、所在單位或工傷保險經辦機構認為傷殘情況發生變化的，可以申請勞動能力復查鑒定。

第十七條職工工傷或患職業病進行治療，享受工傷醫療待遇。工傷醫療實行定點醫療機構管理制度，工傷保險定點醫療機構的確定參照《撫州市城鎮職工基本醫療保險定點醫療機構管理實施細則》的有關規定執行。

職工發生工傷應到工傷保險定點醫療機構治療，情況緊急時可就近搶救并立即報告經辦機構，待傷情相對穩定后，必須轉入工傷保險定點醫療機構繼續治療，拒不轉入的，經辦機構不予支付其治療費用。異地發生工傷事故，用人單位應在三天內以電話形式向經辦機構報告治療情況，待傷情相對穩定后，必須轉入工傷保險定點醫療機構繼續治療，未在規定時間向經辦機構報告的，其工傷醫療費用由用人單位負擔。

治療工傷所需費用符合工傷保險診療項目目錄、工傷保險藥品目錄、工傷保險住院服務標準的，從工傷保險基金支付。在國家工傷保險診療項目目錄、工傷保險住院服務標準尚未出臺前，我市參照醫療保險有關規定執行。

職工住院治療工傷的，由所在單位按照本單位因公出差伙食補助標準的70%發給住院伙食補助費。經醫療機構出具證明，報經辦機構同意，工傷職工到本市以外就醫的，其本人及陪護人員（1－2人）所需交通、住宿費用由所在單位按照本單位因公出差標準報銷。

第十八條職工工傷或職業病治療以及舊傷復發治療的醫療費用，由經辦機構按規定支付。工傷職工因日常生活或者就業需要，經市勞動能力鑒定委員會確認，可以安裝假肢、矯形器、假眼、假牙和配置輪椅等輔助器具，所需費用按照國家規定的普及型標準從工傷保險基金支付。

單位參加工傷保險前發生的工傷，其工傷職工舊傷復發的治療費用和其工傷職工安裝假肢、矯形器、假眼、假牙和配置輪椅等輔助器具等的費用由用人單位承擔。

第十九條職工發生工傷時，用人單位應當采取措施使工傷職工得到及時救治，所需治療費用由用人單位墊付，待醫療終結后，由用人單位到工傷保險經辦機構辦理結算手續。單位發生重大事故，所需治療費用較大時，可由單位提出申請，經市勞動保障行政部門批準，由經辦機構給予適當預支。

第二十條申請工傷（亡）保險待遇時應向工傷保險經辦機構提交以下資料：

（一）待遇申請表；

（二）用人單位參加工傷保險的相關材料；

（三）工傷（亡）認定證或通知書、《因工傷殘證》或勞動能力鑒定結論；

（四）工傷救治醫療費用清單、疾病證明書、出院小結；

（五）被供養人的戶口簿、身份證及生存證明；

（六）街道辦事處、鄉（鎮）人民政府出具的被供養親屬無生活來源的證明；

（七）民政部門對孤寡老人或孤兒的證明；

（八）養子女收養證書；

（九）被供養親屬系在校學生，應當提供由所在學校出具的在讀證明；

（十）工傷保險經辦機構要求提交的其他材料。

第二十一條工傷職工已經評定傷殘等級并經勞動能力鑒定委員會確認需要生活護理的，從工傷保險基金按月支付生活護理費。具體支付標準按《條例》第三十二條的規定執行。

第二十二條職工因工傷致殘被鑒定為一級至四級傷殘的，保留勞動關系，退出工作崗位，享受相應待遇，具體待遇標準按《條例》第三十三條的規定執行。

第二十三條職工因工致殘被鑒定為五級、六級傷殘的，享受相應待遇，具體待遇標準按《條例》第三十四條和《規定》第二十二條和第二十三條的規定執行。

第二十四條職工因工致殘被鑒定為七級至十級傷殘的，享受相應待遇，具體待遇標準按《條例》第三十五條和《規定》第二十二條和第二十三條的規定執行。

第二十五條職工因工死亡，其直系親屬按照《條例》第三十七條的規定，從工傷保險基金領取喪葬補助金、供養親屬撫恤金和一次性工亡補助金。其中：一次性工亡補助金標準為50個月撫州市上年度職工月平均工資。

第二十六條職工因工外出期間發生事故或者在搶險救災中下落不明，被人民法院宣告死亡并領取了工傷保險待遇后，失蹤人員重新出現并經撤銷死亡結論的，其已領取的工傷保險待遇應全額退回。

第二十七條因交通事故引發的工傷，應先按《中華人民共和國交通管理條例》的規定先予賠償。交通事故賠償已經給付了醫療費、喪葬費、護理費、殘疾用具費、供養親屬撫恤金、誤工工資（交通事故賠償的誤工工資相當于工傷津貼）的，用人單位或者工傷保險經辦機構不再支付相應待遇。交通事故賠償不足的部分，由工傷保險基金補足。交通事故當事人雙方不通過交通事故處理部門私下了結賠償事宜的，工傷保險經辦機構不再支付任何工傷保險待遇。

其他具有民事侵權傷害引發的工傷，應按照有關規定先取得民事傷害賠償。民事傷害賠償總額不足的部分，由工傷保險基金補足。

第二十八條職工被派遣出境工作，不能參加當地工傷保險的，其國內工傷保險關系不中止，發生工傷后，按照《條例》的規定享受相應待遇。

第二十九條用人單位使用下列人員或有下列行為，發生被使用人員受到事故傷害或患職業病的，由用人單位按照《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的規定，向傷殘人員或死亡人員的直系親屬給予一次性賠償，傷殘人員或者死亡人員的直系親屬就賠償數額與用人單位發生爭議的，按照處理勞動爭議的有關規定處理：

（一）用人單位使用離退休人員或者超過法定退休年齡的人員造成傷殘或死亡的；

（二）用人單位將工作內容發包給無法人資格的私人包工負責人，私人包工負責人所雇用的人員發生傷殘或死亡的；或私人包工負責人再次（或多次）將工作內容轉包給其他私人包工負責人，其他私人包工負責人所雇用的人員發生傷殘或死亡的；

（三）大中專院校、技工學校、職業高中學生在實習單位受到事故傷害或者患職業病的，由實習單位和學校按照約定，向傷殘人員或者死亡人員直系親屬給予一次性賠償。沒有約定的，由實習單位承擔賠償責任。

第5篇：憲政制度范文

我國于1998年設立城鎮職工基本醫療保險制度，這是為國有企業改革解困而出臺的一項配套措施，在當時的歷史條件下，這是自然的考慮，但也在客觀上造成該制度覆蓋面較為狹窄(僅限于城鎮正規就業職工)的問題;之后相繼于2003年和2007年出臺覆蓋廣大農村居民的新型農村合作醫療制度、覆蓋非從業城鎮居民的城鎮居民醫療保險制度。城職醫保和城鄉居民醫保制度分割運行，分別覆蓋不同的人群，兩種制度在參保原則、統籌層次、籌資機制、保障水平甚至主管部門等方面各成體系，存在著諸多差異。

1．覆蓋人群。城職醫保的覆蓋對象僅限于城鎮正規就業職工;而城鎮居民醫療保險和新農合所覆蓋的人群是非正規就業的人群。2003年出臺的新農合的覆蓋對象是廣大農村居民，2007年出臺的居民醫保的覆蓋對象為不屬于城職醫保制度覆蓋范圍的學生、少年兒童和其他非從業城鎮居民。可見，城職醫保制度和城鄉居民醫保制度覆蓋人群的劃分主要是以是否正規就業為標準的。

2．籌資方式與籌資水平。從籌資方式來看，城職醫保采用個人繳費與單位繳費結合的方式，城鄉居民醫保采用個人繳費與財政補貼相結合的方式。從繳費年限來看，城鎮職工醫療保險制度屬于在職繳費，達到一定繳費年限后，退休后不再繳費即可享受待遇，而城鎮居民醫療保險制度停止繳費就不能享受待遇②。從籌資水平來看，城職醫保的籌資水平總體高于新農合和城居醫保的籌資水平。新農合和城居醫保的覆蓋人群因為繳費能力相對較弱，個人收入難以量化，基金采用定額籌集，籌資水平遠低于城職醫保，并且政府承擔了更多的責任。2010年全國城職醫保的人均籌資額為1666．51元，城居醫保和新農合人均籌資額分別為181．04元和156．6元③。可見，雖然城鄉居民醫保享受政府財政補助，但由于城鄉居民的收入有限和政府補助不高，城鄉居民醫保的總體人均籌資水平遠低于城職醫保。

3．保障范圍。考慮到我國的經濟發展水平和各方面的承受能力，新農合和城居醫保在推行之初，都強調了堅持低水平起步、重點保障參保人員的大病醫療需求。例如，新農合直接被定義為“由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度”;城居醫保制度規定，基金“重點用于參保居民的住院和門診大病醫療支出，有條件的地區可以逐步試行門診醫療費用統籌”。相比較而言，城職醫保的保障范圍比新農合及城居醫保要寬得多。按照現行“統賬結合”的醫療保險模式，城職醫保參保人符合要求的住院費用可以通過統籌基金報銷，門診費用則可以通過個人賬戶扣劃，已經實行門診統籌的地區(例如廣東省東莞市等地)，還可以利用統籌基金獲得門診醫療保障。可見，目前城職醫保與城鄉居民醫保制度的保障范圍主要與籌資水平相對應，城職醫保的籌資水平較高，其保障范圍也較大。4．保障水平。保障水平是醫療保險制度目標和效果的集中體現。一般而言，可用名義保障水平和實際保障水平來衡量社會醫療保險的保障水平。醫療保險的名義保障水平主要體現為報銷比例，城職醫保的住院醫療費用報銷比例總體為70%左右;新農合目前平均報銷比例為36%，在中西部縣和鄉為50%或更高;城鎮居民醫療保險住院費用報銷比例在50%左右。但保障水平是由起付線、封頂線、報銷比例和醫療保險“三大目錄”等方面規定所綜合決定的。因此，有學者指出，用實際補償比，即就醫者獲得的基金補償金額占其實際發生的全部醫療費用之比，來衡量醫療保險的真實保障水平。根據第四次國家衛生服務調查結果，2008年城職醫保實際補償比為66.2%，城居醫保實際補償比為49．2%，新農合實際補償比為為34．6%④。可見，與籌資水平相對應，城職醫保的名義保障水平和真實保障水平均遠高于新農合和城居醫保，后二者的保障水平相對比較接近。

5．基金模式。從基金模式來看，城職醫保設立了統籌基金和個人賬戶，而城鄉居民醫保不設個人賬戶。城職醫保的個人賬戶由參保個人和用人單位繳納的醫療保險費組成，按照參保人員的工作狀態、年齡特征等因素，以一定比例劃入，用于參保人員發生疾病風險時而支付符合醫療保險規定范圍內的醫療費用。個人賬戶相當于一個人在年輕、健康時將一部分資金儲蓄積累起來，在年老或患病時用支付自己的醫療費用。因此，醫療個人賬戶與醫療保險的不同點在于:醫療保險是在不同健康狀況的人之間(健康者與患病者)進行醫療資金的橫向再分配和平衡，而醫療個人賬戶則是在個人的現時消費與將來的醫療消費之間進行縱向的資金平衡⑤。因此，城職醫保既存在橫向再分配，又存在縱向再分配，而城鄉居民醫保僅存在縱向再分配。

6．統籌層次。城職醫保設立之初規定“原則上以地級以上行政區(包括地、市、州、盟)為統籌單位，也可以縣(市)為統籌單位”;新農合規定“一般采取以縣(市)為單位進行統籌，條件不具備的地方，在起步階段也可采取以鄉(鎮)為單位進行統籌，逐步向縣(市)統籌過渡”;城居醫保明確提出“提高統籌層次，積極推進地級統籌”(人社部［2009］35號)，總體上看，城居醫保實行的是地級統籌。可見，目前三大制度的統籌層次總體上還處于較低的水平，且城職醫保的統籌層次高于城鄉居民醫保的統籌層次。從以上分析可見，城職醫保制度與城鄉居民醫保制度在覆蓋人群、籌資水平、保障范圍等方面存在較大差異，這些差異造成了醫保制度在公平和效率等各方面的問題，是社會醫療保障體系向全民醫保目標推進過程中將遇到的主要困難。

醫保制度分割所造成的問題

城鄉居民醫保制度與城職醫保制度所存在的較大差異，造成了我國社會醫療保險制度公平性缺失、效率低下和可持續性差等問題，使得現行醫保制度無法適應全民醫保的要求，對目前社會經濟的運行也帶來了負面影響。

1．城職醫保與城鄉居民醫保制度分割損害了社會公平。首先，城鄉居民醫保制度和城職醫保制度在保障水平和醫療服務利用水平方面的差異，造成不同人群間的醫療服務利用不公平，導致健康水平的差距。較低的保障水平和醫療服務利用可能抑制城鄉居民合理的醫療服務需求，使其可能錯過治愈潛在大病的最佳時期，增加了患大病的風險，負擔了高昂的后期治療成本。相對而言，城職醫保的保障水平和醫療服務利用率較高，醫保制度能更多地為參保人分擔疾病風險、降低疾病負擔，從而更有利于提升參保人的健康水平。另外，城鄉居民醫保和城職醫保分離的現狀使得社會保障制度的收入再分配功能扭曲，反而加劇了不同人群間的貧富差距，形成逆向分配。相對城職醫保而言，城鄉居民醫保所覆蓋的人群在經濟能力、社會地位等方面處于弱勢地位，而現階段城鄉居民醫保的保障水平卻低于城職醫保的保障水平。社會醫療保險是保證社會成員公平享有基本醫療服務，促進全民健康水平提高的重要工具，但醫保制度的差異，造成社會醫療保險在收入再分配上呈現從低收入者向高收入者轉移的“逆向分配”情況，嚴重損害了社會公平。

2．城職醫保與城鄉居民醫保制度分割損害了效率。首先，城職醫保和城鄉居民醫保分割將影響社會醫療保險制度的實際保障效果。這種分割違背了“大數法則”，影響了醫保基金的穩定性和使用效率，從而影響了社會醫療保險制度的實際保障水平。由于目前城職醫保與城鄉居民醫保制度不統一，參保人在社會醫療保險制度間轉換時的轉移接續手續復雜、實際繳費年限認定和折算問題也尚未妥善解決。于是，參保人在正規就業部門和非正規就業部門間轉換職業時，其醫療保險權益的享有將受到影響，損害了社會醫療保險的實際保障效果。其次，城職醫保和城鄉居民醫保分割損害社會醫療保險基金的使用效率。社會醫保制度的多元化和碎片化，有悖于“大數法則”，不利于通過社會互濟來分散風險、保持醫療保險基金財務的穩健性和可持續性，從而直接損害醫保基金使用效率。新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險的自愿參保、大病統籌的制度設計，又導致了制度的運行效率不高，特別是導致參保對象的逆向選擇，直接威脅到了制度的財務可持續性。第三，城職醫保和城鄉居民醫保分割還造成管理效率低下。城職醫保和城鄉居民醫保的管理分割，由不同的部門主管，各自形成了一套管理經辦體系和運行機制，導致管理效率低下。兩種醫保制度建立不同的經辦機構、網絡平臺、信息系統和管理辦法，分割獨立，難以共享資源和信息，也導致財政重復投入，加大了管理和運作成本。最后，城職醫保和城鄉居民醫保制度分割不利于提高有賴于勞動力流動的經濟效率。農村居民進城務工和城鎮居民從事農業生產是我國在工業化、城鎮化和城鄉經濟一體化過程中必然出現的社會現象，在這一過程中參保人在不同地區不同職業間流動將是常態。城鎮職工醫療保險制度與城鄉居民醫療保險制度不統一，將主要影響參保人發生職業轉換時的醫療保險權益，為經濟發展中人員流動帶來困難，影響社會經濟發展，也影響醫保制度本身的效率。

3．城職醫保與城鄉居民醫保制度分割不利于醫保制度的可持續發展。其一，新農合和城居醫保以“大病統籌”為主、主要補助大額醫療費用或住院費用的保障方式容易引發“小病大醫”的道德風險，造成醫保基金的浪費，不利于醫保制度的可持續發展。其二，各制度參保人數較少，難以充分利用“大數法則”來分散風險，醫保基金的風險調劑能力和抗風險能力較弱，不利于社會醫療保險體系的可持續發展。其三，各項制度信息系統不能對接和共享，重復參保問題嚴重，不僅加大了個人的繳費負擔，還加大了各級政府的財政負擔和醫保基金的壓力。

4．城職醫保制度與城鄉居民醫保制度分割阻礙了全民醫保目標的實現。城職醫保制度與城鄉居民醫保制度的分割成為阻礙社會醫療保險制度向全民醫保目標邁進的重大困難。全民醫保是指由政府組織實施并承擔最終責任的、旨在提高全體國民健康水平的一種制度安排，其最終目標就是“人人都能公平地享有基本醫療保障”。其核心內涵至少包括兩個層次:一是建立起全國相對統一的醫療保障制度并覆蓋全體國民;二是每個人都能平等地從這一制度中受益。全民醫保的制度體系至少應當滿足三大基本要求，即覆蓋范圍的普惠性、籌資和醫療費用負擔的公平性、保障水平和醫療服務利用的均等化⑥。而城職醫保和城鄉居民醫保制度分割使得現行的社會醫療保險制度無法滿足全民醫保的要求。首先，城職醫保和城鄉居民醫保制度分割不能滿足全民醫保對覆蓋范圍普惠性的要求。按全民醫保的要求，無論是在政策制度規定層面，還是在貫徹執行層面，都要將所有國民納入醫保制度的覆蓋范圍，讓人人都享有醫療保障。參保機會僅與國民身份相聯系，以實現制度的準入公平，讓每個公民都能獲得一份基本醫療保障，形成基本醫療保障的全民覆蓋。按現行規定，城職醫保和城居醫保覆蓋全體城鎮人口，新農合則覆蓋廣大農村人口，三大制度各自的覆蓋范圍應當是清晰的。但是，隨著經濟結構調整，勞動力職業轉移更加頻繁，導致兩大險種之間的參保對象存在不同程度的交叉，給制度的實施帶來一系列問題。尤其是保險關系難以轉移接續，導致在正規就業部分和非正規就業部門間轉換職業的群體無所適從，遺漏參保與重復參保現象并存，這使得全民醫保覆蓋人群普惠性的原則難以真正實現。其次，城職醫保和城鄉居民醫保制度分割不能滿足全民醫保對籌資和醫療費用負擔公平性的要求。全民醫保要求實現不同健康程度人群和不同收入水平人群的風險分攤。具體來說，就是在籌資方面做到垂直公平和水平公平，即不同支付能力的人繳納不同的醫療保險費，相同支付能力的人繳納相同的醫療保險費，從而實現不同健康程度人群和不同收入水平人群的風險分攤。同時，全民醫保也要求實現醫療費用負擔的公平性，即實現低收入家庭的醫療費用支出占總支出的比值應與高收入家庭的一樣，或者更低。從城職醫保和城鄉居民醫保的籌資來看，城鄉居民醫保的資金籌集主要來自個人繳費和財政補貼，城職醫保的資金籌集主要來自個人和單位繳費。由于城鄉居民醫保的參保對象大多為非就業的城鄉居民，個人繳費能力較差，且財政對城鄉居民醫保的補貼還未能彌補城鄉居民與城鎮職工在個人繳費水平上的差距，這導致全民醫保所要求的籌資公平未能實現。另外，根據以上對實際補償比的分析可知，城職醫保參保人就醫時所獲得的基金補償金額占其實際發生的全部醫療費用的比例高于城鄉居民醫保，于是城職醫保參保人實際支付的醫療費用占全部醫療費用的比例低于城鄉居民醫保。而全面醫保對費用負擔公平性的要求是，低收入家庭醫療費用支出占總支出的比值應等于或低于高收入家庭。一般而言，城職醫保參保人的收入水平高于城鄉居民參保人的收入水平。可見，城職醫保制度與城鄉居民醫保制度在醫療費用負擔上的差異并未滿足全民醫保的要求。再次，城職醫保和城鄉居民醫保制度分割不能滿足全民醫保對保障水平和醫療服務利用均等化的要求。全民醫保要求最終實現保障水平和醫療服務利用的均等化。首先，建立起醫療保障水平調整機制，隨著醫療費用、藥物價格、人們收入水平及政府財政收入的提高而適時調整。其次，實現醫療保障水平的均等化，強調每個人都有權利享受基本的保障水平，同時，每個人都能夠機會均等地獲得相同的醫療資源和質量。全民醫保還要求實現醫療服務利用的均等化，基本醫療服務的提供主要與病人的基本醫療需求掛鉤，即無論病人個體的社會經濟狀況如何，只要具有相同的基本醫療保障需求，就能獲得同等的基本醫療服務，也就是所謂的同需同治。從城職醫保和城鄉居民醫保的保障水平來看，目前城鄉居民醫保制度無論是保障范圍還是保障水平都明顯低于城職醫保。以新農合為例，目前新農合的報銷比例太低，地方政府為了保證基金平衡，設置了很多門檻，最終導致農民所得到的實惠不多。因此，城職醫保和城鄉居民醫保在保障水平上的差異并不能實現全民醫保所要求的“人人都能公平地享有基本醫療保障”。從醫療服務利用的均等化來看，一般而言，城職醫保參保人比城鄉居民參保人更容易獲得治療，城市居民到達最近醫療點的時間大大短于農村居民。

制度整合的路徑構想

城職醫保和城鄉居民醫保制度分割造成了不同制度在繳費期限、保障對象、資金籌集方式和基金模式等方面的差異，并帶來公平、效率及可持續性等方面的問題，影響全民醫保目標的進一步推進。因此，城職醫保制度和城鄉居民醫保制度的整合將是未來社會醫療保險制度改革的重要方向。因此，我們根據全民醫保的目標，結合以上理論思考，提出城職醫保制度和城鄉居民醫保制度整合的基本路徑，具體包括總體思路、戰略重點及戰略步驟與任務。⑦

1．總體思路

根據我國社會醫療保障體系的現狀與各地區經濟社會發展的實際情況，各全民醫保目標的實現不可能一蹴而就，必須做到統籌謀劃、加強協調，分階段、有步驟的推動全民醫保的實現，即走一條漸進改革與發展的全民醫保之路⑧。同樣地，應該在完成城居醫保與新農合并軌的基礎上，再對城鄉居民醫保和城職醫保進行整合，不斷縮小城鄉居民醫保和城職醫保制度在費率和待遇支付水平上的差異，最終建立區域性的統一國民醫療保險制度，確保實現“人人享有健康”的目標，不斷提高國民健康水平。具體到城職醫保和城鄉居民醫保制度整合的總體思路，考慮到我國不同地區人口結構、城鎮化水平、城鄉經濟差距存在明顯不同，戶籍制度改革進展也不一樣，各地應該結合自身情況，因地制宜地向全民醫保推進。另外，制度整合中涉及問題繁多、情況復雜，制度的完全統一不可能一步實現。因此，對于城職醫保和城鄉居民醫保制度整合，各統籌地區要充分考慮本地經濟社會發展水平，因地制宜，逐步推開，既不強求“一步到位”，也不主張全國“一刀切”。已具備了整合條件的統籌地區，可以率先整合;目前還不具備條件的地區，適宜先穩定現狀，同時創造條件，選擇合適的時機再進行制度整合。

2．戰略重點

根據前面幾部分的分析，城職醫保與城鄉居民醫保的差異主要包括以下幾個方面，一是城職醫保的退休人員不繳費，只要滿足一定繳費年限后便可在退休期間享受基本醫療保障，而除一部分地區的財政對老年參保人的保險金進行全額補助外，城鄉居民醫保的參保人在退休后仍需繳納保險金才可享受基本醫療保障。二是城職醫保采用設立個人賬戶的基金模式，而城鄉居民醫保則不設個人賬戶。三是城職醫保的資金籌集來自個人和單位繳費，而城鄉居民醫保的資金籌集來自個人繳費和政府補助。以上三個方面的差異所涉及的資金來源、基金模式和統籌待遇都是社會醫療保險制度的關鍵因素，而這三方面差異的處理也是城職醫保制度和城鄉居民醫保制度整合中的主要困難。因此，妥善解決好這些問題將是城職醫保制度和城鄉居民醫保制度整合中的戰略重點。首先，由于城職醫保規定必須滿足一定繳費年限后，退休人員可享受基本醫療保障，因此，在銜接和整合城職醫保制度和城鄉居民醫保制度時，應妥善解決城鄉居民在城鎮正式就業成為城鎮職工之后的實際繳費年限認定和折算問題以及城職參保人轉向城鄉居民醫保時所積累權益的計算問題。這一問題的解決不僅關系到制度整合中參保人權益的合理轉移，還關系到制度整合的質量，應重點關注。其次，城職醫保采用統籌基金和個人賬戶結合的基金模式，而城鄉居民醫保則只設統籌基金。社會醫療保險基金的合理使用和妥善管理，是實現制度可持續發展的資金保障，也是提升保障水平的基金基礎。因此，為降低制度整合中的基金風險，實現制度的平穩過渡，保障參保人權益，制度整合時應重點處理好個人賬戶問題以及統籌基金在不同制度間的轉結問題。最后，城職醫保的資金籌集來自個人和單位繳費，城鄉居民醫保的資金籌集來自個人繳費和政府補助，且目前城職醫保的籌資水平明顯高于城鄉居民的籌資水平。實現籌資公平才能更好地保障社會醫療保險保障水平和醫療服務利用均等化的實現。因此，制度整合中還應重點解決好籌資模式與籌資水平問題，為最終實現全民醫保奠定基礎。

3．戰略步驟與任務

第6篇：憲政制度范文

關鍵詞：政府會計 地方財政風險 財政負債 權責發生制

政府會計發揮著為國家宏觀經濟管理和政府財政管理提供會計信息的作用，而我國現行的政府會計制度在提供財政債務信息等方面存在嚴重缺陷，影響和制約了各級政府部門防范財政風險的決策，需要進一步改革和完善。

一、我國現行政府會計制度及地方財政風險概述

（一）現行政府會計制度

1、政府會計制度涵義

政府會計有廣義和狹義之分，在我國，廣義的政府會計通常指預算會計，指用于確認、計量、記錄和報告政府以及行政事業單位財務收支活動的會計；狹義的政府會計是指確認、計量、記錄和報告政府以及行政單位財務收支活動的會計，本文中政府會計亦指狹義的政府會計。

2、政府會計制度主要特征

我國現行的政府會計制度是1997年頒布、1998年開始實施的預算會計制度，包括《財政總預算會計制度》和《行政單位會計制度》等。現行政府會計制度的主要特征是以收付實現制為會計核算基礎，即以現金的實際收付為標準，來確定本期收入和支出的一種會計處理方法。

（二）地方財政風險

1、地方財政風險涵義

地方財政風險是指地方財政在運行過程中，由于政策、制度、管理等本身的缺陷以及經濟環境、社會環境等種種不確定因素的影響，使地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。

2、地方財政風險種類

按風險的內容通常將地方財政風險劃分為收入風險、支出風險、赤字風險和債務風險。

（1）收入風險。財政收入風險，是可支配收入與公共需求差距不斷增大，收支矛盾日益突出，致使政府抗風險能力減弱形成的風險。

（2）支出風險。財政支出風險，是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風險。

（3）赤字風險。財政赤字風險，是由于各項制度的不確定性而導致財政赤字實際效應與預期效應不一致的可能性。

（4）債務風險。財政債務風險，是政府債務伴生的風險。債務風險是財政風險最主要的表現形式。

（三）政府會計制度對防范地方財政風險的作用

政府會計基本目標是為政府財政管理提供會計信息，而防范財政負債風險是地方政府財政管理的重要內容。政府會計能否提供真實完整的財政負債信息，既關系到決策者對財政負債風險的正確評價，也關系到防范財政負債風險對策的制定。因此，政府會計也就成為政府負債風險防范最基礎的技術和最重要的工具。

二、防范地方財政風險對現行政府會計制度的挑戰

現行政府會計制度在防范財政負債風險方面存在嚴重的缺陷，切實有效地防范和控制地方財政風險，勢必對現行政府會計制度提出嚴峻的挑戰，具體表現在以下幾個方面：

（一）財政負債的確認不及時、不完整

主要表現為財政負債核算的范圍較窄，不能全面、完整地反映政府承擔的債務。收付實現制下，現金只有在實際支付時才確認為支出，所以現行政府會計只將發生的直接顯性債務在賬面上及時進行確認，財政支出只包括以現金實際支付的部分。而對于直接隱性的和或有的債務發生時未能及時確認，其在政府財務報告中難以得到體現。

（二）財政負債的披露不完整、不真實

現行政府會計制度以收付實現制為基礎確認財政負債，只有直接顯性債務得以確認，而直接隱性的和或有的債務不予確認。與財政負債的確認、核算范圍相適應,導致政府會計報告也只能夠揭示和披露直接顯性負債信息。由于直接隱性的和或有的負債未在會計報告中披露，使得政府會計報告中所披露的財政負債要大大低于實際存在的財政負債。

（三）會計核算自成體系，制度缺乏統一性

現行政府會計制度主要包括《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》等，每一種會計制度均自成體系，分別采取不同的會計科目進行核算，按著不同的財務報告體系進行編報。由此可見，政府會計報表系統不能提供反映政府資金和資源整體運行情況的完整全面的會計信息，必然會影響影響財政風險的評估、防范與控制。

三、改革現行政府會計制度，防范地方財政風險

針對現行政府會計制度在財政負債信息確認、披露等方面存在的主要缺陷，為了能充分發揮政府會計在政府風險防范和控制中應有的作用，應對現行政府會計制度進行改革和完善。

（一）改革會計核算基礎，采用權責發生制原則

權責發生制亦稱應計制，是指以權利和責任的發生為標志來確定收入和費用歸屬期的一項原則。采用權責發生制，政府會計在確認負債時，對于直接隱性債務在其發生時能及時確認，并在政府財務報告中進行揭示和披露。權責發生制應分經濟活動事項循序漸進地引用，并制定相關配套措施，以保證其可行性和可操作性。

（二）穩健會計核算，引入謹慎性原則

謹慎性原則亦稱穩健性原則，是指在存在不確定因素和可能發生事項的情況下，不得多計資產或收益、少計負債或費用。政府會計在按照權責發生制原則對政府債務進行確認和計量的同時，為了能全面反映政府所負擔的債務事項,還應采用謹慎性原則確認或有顯性債務和或有隱性債務等各種可能發生的費用和損失，在會計核算中給予合理預計，并在政府財務報告中進行揭示和披露。

（三）完善政府會計規范體系，實行統一的會計核算

我國目前尚未形成完整的政府會計規范體系，沒有統一的政府會計準則和政府會計制度。一套完整的會計規范體系應由法律、基本準則、制度（或具體準則）構成。我國政府會計制度改革，首先應依據《會計法》、《預算法》等法律制定適用于各級政府所有的政府單位的統一的政府會計基本準則，在政府會計基本準則的規范下，對現行的《財政總預算會計制度》和《行政單位會計制度》進行整合，制定統一的《政府會計制度》。

參考文獻：

[1] 邢俊英，改革政府會計制度防范財政負債風險，會計研究，2004.14

[2] 孫芳城、歐理平、馬千真，政府債務會計核算制度改革探索，財政研究，2006.4

第7篇：憲政制度范文

【關鍵詞】制度；科技；財政；廉政；風險；對策

確保財政資金安全是財政管理的生命線。隨著各項財政管理制度改革的不斷深化，特別是隨著現代財政國庫管理制度的建立和完善，防范資金風險、強化安全管理的措施也在不斷地探索和推進。面對各類與公共財政資金相關的違法違規案件日趨復雜化、隱蔽化、智能化，我們必須站在新的高度，以新的視野和方法，研究解決影響財政資金安全的深層次問題，把握新形勢下廉政風險防控的特點和規律，在建立、完善和創新制度的同時，積極利用科技手段推進廉政風險防控工作。

1 制度的創新和權力約束是保證財政資金安全的前提

黨的十強調要“健全權力運行制約和監督體系，用制度管權管事管人，建立完善決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調機制，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”作為政府綜合性經濟管理機構，如何保障宏觀調控政策貫徹落實和財政資金安全、規范、有效使用，始終是各級財政部門致力探索和不斷完善的課題。

從財政工作的實踐看，需要做到以下幾點：一是完善自律預警制度。印發《關于廉政風險預警機制的實施意見》，以加強廉潔自律的教育、制度、監督工作，加強廉政風險防控，深入推進反腐廉政建設。二是建立“四權分離”制約監督機制。創新檢查、審理、處理、整改“四分離”的新機制，做到檢查認真、程序規范、力求效果。三是創新協作機制。分別建立起同紀檢監察、審計機關和業務管理機構的協作機制，重大違紀問題會同紀檢機關和業務管理機構共同協商處理。四是著力于規范業務管理人員權力的制度建設。構建“配置科學、制約有效、程序嚴密、裁量規范、運行公開、監督到位、權責統一、追究嚴格”的規范權力運行制度體系。

2 運用科技手段是進行廉政風險防控的必然選擇

制度是基礎，為了更好地執行落實制度，通過施以科技手段防控不失為有效的方式。加強科技防控是深入推進反腐倡廉建設的必然要求。隨著經濟社會越來越復雜化，反腐倡廉面臨許多傳統方法難以解決的新問題。為了加大反腐倡廉力度，必須將網絡技術、信息技術等先進手段引入到工作之中。科技防控對于深入推進黨風廉政建設具有重要意義，也是全面提升財政反腐倡廉科學化水平的必由之路。加強科技防控是構建懲治和預防腐敗體系的重要內容。開展科技防控工作，建設行政權力事項、公共資源交易、公共資金監管等電子監察系統，實行對行政權力運行的網絡化管理和電子化監督，有利于提高預防腐敗的主動性、針對性和科學性，是構建懲防體系的重要內容。加強科技防控是減少違規違紀問題發生的重要手段。科技防控的重要內容是建立和完善各項行政權力的網上運行系統和電子監察系統，對權力運行進行網上管理和監督，實現行政權力事項的網上受理、網上辦理和網上反饋，使用者、管理者、監督者都可以通過網絡了解和掌握權力運行的全過程，使權力運行更加規范和透明。充分運用先進的信息技術，突破傳統財政管理手段的局限性，已成為財政科學化、精細化管理發展的新趨向。這將使財政廉政風險防控和監督檢查工作更加科學、嚴密，從而提高財政資金管理工作的系統性、科學性和時效性，確保財政資金安全。

3 “制度+科技”財政廉政風險防控取得的成效

以源頭防腐為核心，以改革創新為動力，以加強領導為保證，近年來，各地財政部門深入推進“制度+科技”廉政風險防控工作，取得了明顯成效，基本實現了日常辦公自動化、內部管理規范化、業務處理網絡化、財政審批程序化、信息公開化、監督機制常態化。

3.1 堅持科技與強化網絡建設相結合，打牢廉政防震樁

橫向上，進一步建立起以預算編制為重點的市級財政管理信息系統，完善預算編審程序，改進預算管理手段，提高預算管理效率。在原有預算編審、基礎信息庫、項目庫管理等應用系統基礎上，增加預算績效管理、參與式預算、政策信息等模塊，對國庫集中支付、國有資產管理、政府采購等應用系統進行修改完善。建立市財政與所有市級預算部門和單位互聯互通的市級財政管理信息系統一體化平臺，進一步增加和完善公務卡、動態監控等功能，有效防止財政資金的跑、冒、滴、漏，增強了政府公務支出中的信息透明度。縱向上。建立完善財政資金預算、分配、撥付和監督的全過程管理系統，優化升級工作程序和業務流程，梳理和整合交叉業務。突出細節設計，增強安全性、易用性、適用性的操作，設立剛性操作標準、嚴格辦事流程，促使財政人員按照固化的工作流程辦事，進一步規范了行政行為。

3.2 堅持科技與推進政務公開相結合，熔煉廉政防腐劑

推進財政政務事務公開，通過網絡、報紙、電視和電子觸摸屏等途徑，將與群眾生活密切相關的行政許可事項和服務內容向社會公布，公開服務承諾、辦事程序、辦理時限和紀律要求等。運用科技創新開展反腐倡廉教育。通過門戶網絡加強廉政宣傳教育，開辟黨風廉政建設專欄，設置監督舉報郵箱，為干部群眾學習廉政知識、了解反腐工作、參與監督舉報提供了有效平臺。通過手機短信加強廉政警示教育，定期不定期向廣大干部發送廉政手機短信，讓每名財政干部時刻繃緊廉政這根弦。運用科技創新實施政務公開。強化服務承諾，積極主動面向社會公開承諾服務范圍、服務標準、服務態度、服務時限、服務質量以及政風行風建設等情況，自覺接受人大代表、政協委員和社會公眾監督。

3.3 堅持科技與創新改革相結合，筑起廉政防火墻

深化部門預算改革。創新預算編制形式，細化預算編制，加強項目管理。綜合采用開門預算、零基預算、會商預算、績效預算和參與式預算等編制方式，試點推行項目預算公開評審，增強預算編制的規范性、合理性和可操作性。深化國庫管理改革。穩步推進國庫集中支付改革，全面確立現代國庫管理理念，建立了聯接財政部門、人民銀行、銀行、預算單位的國庫集中支付管理系統，完成了市直預算單位和財政資金全覆蓋，市級財政實現了“橫向到邊、縱向到底”的改革要求。深化政府采購改革。進一步健全政府采購制度，進一步壯大采購監管力量，進一步提高評審隊伍水平。隨著電子化政府采購管理應用系統建成使用，政府采購行為得到更為有效的監控。強化財政綜合管理。不斷加大涉農補貼資金檢查力度，建立健全規范高效的財政補貼農民資金管理體系，鞏固完善“一卡式”發放辦法。扎實推進會計誠信體系建設，開展會計信息質量檢查，規范會計記賬業務審批。完善財政內控機制。“三重一大”涉及的財務審批、人事任免等實現陽光運作。及時向社會公開財政預、決算，及時各種管理制度和資金分配情況，與網民等社會公眾進行交流，讓財政權力運行公開透明。

4 “制度+科技”財政廉政風險防控推進建議

一是把握全局，循序漸進。財政“制度+科技”防控工作是一項長期而復雜的系統工程，不能一蹴而就。工作中，定位要高、步子要穩、措施要實，逐步實現預期目標。二是突出重點，夯實基礎。進一步完善以預算編制為重點的財政管理信息系統，將科技防腐手段擴展到所有預算部門。按照財政科學化、精細化管理要求，繼續完善預算編審程序，適時進行網絡升級改造，鞏固深化公務卡改革成果，進一步發揮動態監控系統的監控、預警和威懾功能，從嚴從緊控制政府公務支出，切實提升反腐倡廉工作水平。三是注重安全，強化保障。不斷加強計算中心、網絡體系、安防系統、存儲備份系統等信息化基礎設施建設，著力提升信息化保障能力。重視和加強科技防腐專業隊伍建設，為財政管理業務的順利開展和信息系統的安全穩定運行提供堅實的人力資源保障。四是創新理念，打造平臺。堅持以理念創新，促進反腐倡廉工作創新，扎實推進黨風廉政建設和懲防體系建設。密切跟蹤關注現代信息技術發展，充實完善財政管理信息平臺，進一步增強科技防腐體系建設的針對性和時效性。加強教育培訓，強化運用信息技術加強財政管理的意識和能力，把運用現代管理平臺實施廉政風險防控水平提升到一個新的高度。

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第8篇：憲政制度范文

一、聽證制度缺乏統一的立法

（一）我國的聽證制度尚缺乏統一的立法

對于聽證制度，我國《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》分別作出了一些規定。而且，針對不同的行政行為設置了不同的聽證法律條文。但是，從這一現狀中我們可以看出，我國聽證制度的立法模式屬于分散型的，沒有統一的立法。這種立法模式使聽證制度難以成為一個嚴格有序的程序制度，使聽證制度的法律精神難以得到統一。

（二）我國行政聽證制度缺乏具體實施細則

從我國各地舉行聽證會的實踐情況看，我國的聽證制度還沒有可供操作的具體細則，沒有規范、標準的程序。這樣在一定程度上既影響了聽證會的效率，也影響了聽證的效果。

二、聽證制度的適用范圍過窄

在我國的《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》中，對行政聽證的范圍規定過窄許多應該被規定在聽證范圍中的事項卻被排除在外。

第一，限制人身自由的行政處罰被排除在行政聽證范圍之外，《中華人民共和國行政處罰法》規定，當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關規定執行。但我國《治安管理處罰條例》頒布非常早，沒有規定聽證程序，根據其規定，被裁決行政拘留的公民不服公安機關的裁決，只能向上一級公安機關提出申訴。由此可見，限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序。但是，這一規定明顯與《中華人民共和國行政處罰法》的立法目的相違背，從法理上說，處罰越重就越應當給予受處罰人有抗辯的權利和機會。將限制人身自由的行政處罰被排除在聽證范圍之外，不符合《中華人民共和國行政處罰法》“保護公民、法人或其他組織的合法權益”的宗旨的。

第二，未將抽象行政行為全面納入到行政聽證范圍內。抽象行政行為是指行政機關制訂具有普遍約束力的規定性文件的活動，包括兩大類即行政立法行為和行政規定的制訂行為。當前，《中華人民共和國立法法》規定了我國行政立法即行政法規、行政規章的制訂過程的聽證，而對于除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒有現行法律、法規將其納入聽證范圍。這一規定使得抽象行政行為的聽證范圍不全面，聽證流于形式。

第三，對具體行政行為的聽證范圍僅限于行政處罰和行政許可領域，并且在行政處罰和行政許可范圍內，聽證的范圍依然狹小。具體行政行為除了行政處罰和行政許可外，還包括行政強制措施、行政征收、行政裁決等，這些行政行為的實施都會影響到相對人的權利和義務，將這些行政行為排除在行政聽證的范圍之外，顯然不利于公平正義的實現。同時，在行政許可法這一相對先進的法律中，對聽證適用范圍的規定僅限于：法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項以及直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的行政許可事項。由此規定可以得出，不涉及重大利益關系的事項，不允許進行聽證。

三、聽證參與人范圍小，選擇范圍不明確

目前，我國的聽證參與人范圍較窄，僅指行政相對人，具體指被行政機關認為與作出的具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織，即在行政關系中的直接利害關系人。這一規定將第三人排除在外，使得第三人無法參與聽證中來。這樣既不利于保護第三人的合法權益，也不利于案件的調查。

另外，在聽證程序中，聽證會的參加主體更是不科學，聽證會代表的產生目前是推薦與選拔相結合，對各地、各部門推薦的代表要由組織者審核后聘請。結果，很多的學者、教授、工程師等等一系列收入不菲的人出現在聽證會上，代表全體利益的身影很難尋覓，即使有，由于知識、見識、經驗的差別，出現了也無濟于事，使得他們完全沒有聽證參與的積極性。

四、聽證主持人資格不明，相對獨立地位沒有確立

我國法律對行政聽證主持人制度做出了一些規定，但是過于原則，沒有落實到具體規定上，相比于國外的行政聽證主持人制度，我國的聽證主持人制度還存在著明顯的不足：1、沒有明確規定聽證主持人的性質和法律地位；2、聽證主持人的權限不明；3、關于回避的規定過于原則；4、缺乏禁止單方面接觸的規定。

五、對聽證筆錄約束力的規定不明確

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調查取證人員、案件當事人陳述的意見和提供的證據所作的一種書面記載。它在聽證程序中有極其重要的意義。雖然目前我國的《中華人民共和國行政許可法》中明確了應該把聽證筆錄作為行政機關作出行政許可決定的依據。但這是遠遠不夠的，行政行為豈止行政許可這一種？對于其他進行聽證的行政行為也都應該在聽證上制作筆錄，并將聽證筆錄作為行政行為作出的重要依據。而且，我國目前的法律規定中，對于聽證筆錄的約束力規定不明確，這樣容易導致聽證會“聽了白聽”的結果。

六、行政聽證程序缺乏相應的監督和救濟機制

第9篇：憲政制度范文

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據的狀態。財政改革取得了一定的成效，財政流量規模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是表現在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。

這種狀況的出現有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經濟變革的大背景下出現的。就我國的情況來看，這是在國民經濟的市場化、工業化、金融化和城市化的環境中產生的，是這種環境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。

進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。

一、"風險大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業（包括金融企業）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。

但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產管理公司處理其不良資產等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產管理公司為四大國有銀行剝離不良資產14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。

（一）政府替國有企業承擔風險

盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現代企業制度，都只是從激勵的角度調整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少。可以說，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。

在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調動企業的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續到現在。

1.激勵與約束不對稱

搞活國企是以給企業看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調動企業的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業經營機制，建立現代企業制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發展、自我約束能力的企業。但隨著國企經營自的落實，卻造成了普遍的"內部人"控制，所有者的監督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經營者常常采取拿國有資產冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產的保值增值成了無法兌現的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環境下，強烈的逐利動機更促使經營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經濟效率的普遍低下。

這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經濟資源減少（資產流失和資產收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產、中國農業信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現為政府的隱性債務。

2.國企信息不透明

每一個國企的經營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續盈利的企業，實際上卻處于嚴重的虧損狀態。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監控失效，造成"內部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業經營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質"效應

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產流失、不怕企業虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養企業來養人"的辦法，明明知道企業虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業籌資金、找貸款，讓企業茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養起來，以減少公共風險，穩定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經營者轉移風險的最佳借口。

在某種意義上，經營者以企業職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經風靡一時的匈牙利經濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業等方面采取了多種措施，試圖把"養人"和支持企業分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。

（二）公共預算對政府行為的軟約束

發展中國家的一個普遍現象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。

財政收入是政府活動的經濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。

由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產生了大量的"準財政"活動，其引發的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。

看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業發展和經濟增長有利，但在長期不可持續，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財政關系模糊

在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發債權，但可以借債；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監控手段條件下，勢必會引發普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發現下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。欠發的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經濟體制改革的重心。

二、"風險大鍋飯"的制度性后果

利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。作為經濟原則，每一個經濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規則，更是一種理念，約束著各個經濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。

（一）避險動機不強

在廣義的公共部門內，缺乏避險動機是十分普遍的現象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。

對政府來說，促進經濟增長是頭等目標。至于如何去促進經濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發國債的方式來刺激經濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調整預算來擴大內需，拉動經濟增長。這項政策原計劃只在短期內實施，實際執行一直延續到現在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經驗來看，一項宏觀經濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經決定，是不允許唱反調的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態度下，政策制定和調整不大可能去研究其中隱含的風險。

由于《預算法》規定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據筆者調查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當地的承受能力，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

據筆者調查，目前不少地方政府開展了大規模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調動、晉級、評優，連續兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。

至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。

由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。

（二）避險能力不足

"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環境下造就的一種結果。

1.風險辨識能力不足