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第1篇：數字鄉村試點方案范文

2003年6月28日，貴州省畢節地區“借貸主”鄭東勇自殺身亡。三年前，鄭從一個農民變成了“以貸養貸”的“借貸主”――從上線借來錢放給下線賺取利率差。導致他自殺的是不久前他放出去的一筆巨款的借債者“突然失蹤”，鄭的資金鏈斷裂，自身的信用崩潰。鄭東勇只是貴州農村地下金融市場資金流轉鏈上的一環，在他背后是供求嚴重失衡的農村金融市場。2003年6月16日，貴州省畢節地區企業調查隊公布了對當地農村資金供需問題所做的隨機抽樣調查報告，報告顯示：在接受調查的125戶中，56．8％的農戶表示現在的資金狀況緊張，而16．8％認為非常緊張，兩項共占?3．60％。

作為中國經濟發展的薄弱環節，農村資金供求存在著極大不平衡，這已經成為一些地區、尤其是某些農業省份嚴重的經濟問題。與此同時，四大商業銀行近年撤并縣及縣以下的機構網點，農村資金倒流入城的現象嚴重。四大商業銀行的網點曾遍布全國，但長期以來，四大銀行中95％以上有贏利能力的都集中于上海等六個沿海中心城市，遍布中西部廣大地區的營業網點雖多，卻不盈利，農村地區的支行及營業網點更是虧損嚴重。從1999年起，四大銀行開始進行大規模機構撤并工作以后，三年時間就從貧困省份共撤掉3萬多個分支機構，在基本上取消了縣級分支機構的貸款權的同時，四大銀行仍然保留了吸儲的功能。這樣一來，每年縣級各類商業銀行在農村吸收存款6000多億，放貸只有3000多億，轉出3000億左右。

隨著四大商業銀行撤出農村，郵政儲蓄這種單向抽血的金融機構占據了大片農村金融市場。目前，全國郵政儲蓄余額已達6100億元，而根據郵政儲蓄的規則，其吸收來的存款全額轉存央行，央行按季支付利息。因此郵政儲蓄的發展，不僅沒使農村有限的金融資源用于農村，反使農村資金外流。有央行官員估算，郵政儲蓄金額約有70％來自農村，有4000多億的資金流入城市，還有一種保守估算，郵政儲蓄資金30％來自農村，按這個比例計算，農村流出的資金也有2000億元。

總算起來，中國每年從農村流人城市的資金5000到7000億元。這樣，從城市以工資報酬為主流向農村的資金，在農村很難形成集中效益，資金匱乏導致農村生產力發展和農業技術的開發和運用受到嚴重制約。 扶不起來的農村信用社 農村金融饑渴，四大銀行也已撤出，應該說，現實把廣闊的農村金融市場也把沉重的社會責任留給了農村惟一合法的金融主體――農村信用社。

從1996年開始，國家意識到農村金融問題的緊迫性，重新開始扶持農村信用社發展。1996年8月22日，國務院出臺了關于農村金融體制改革的決定，改革核心是把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為人股社員服務的合作性金融組織。改革步驟是：農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系，對其業務管理和金融監管，分別由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔，然后按合作制原則加以規范。

農村信用社點多面廣，網點分散，業務量大，但單筆業務額小，經營成本高，利潤空間小。為解決這一問題，央行1999年開始對農村信用社發放低息再貸款，由農村信用社以優惠的利息貸款給農民。1999年貸款余額為150億元2000年為500億元；2001年又新增260億元；2002年達到960億元。

2003年6月27日，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，農村信用社新一輪改革浮出水面。縱觀整個改革方案――虧損補貼、減免企業所得稅、再貸款等等可以概括為一個詞：扶持。像曾經扶持國有企業那樣大力扶持。

在國家扶持農信社的同時也賦予丁沉重的社會責任――支持農業。從1996年金融改革開始，農村信用社就重新打起了支農的旗幟。1997年10月14日，中國人民銀行《農村信用社改進和加強支農服務十條意見》，明確指出，各地農村信用社要牢固樹立大農業和現代農業的觀念，把支農服務與改善經營有機結合起來。

1999年、2000年、2001年，連續三年的7月21日，中國人民銀行出臺文件，要求農村信用社切實通過改進服務、加強管理，更好支持農村經濟發展，幫助農民增收。

為了進一步促進小額信貸的實施，2001年12月7日，中國人民銀行印發了《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理指導意見》，該意見指出，對農產一般性種植和養殖業生產的資金需求，信用社原則上應采取小額信用貸款的方式解決，不需要抵押擔保。

可以說，國家對農信社給予了厚望，但這種行政干預為主的扶持能收到理想的效果嗎?過去幾年間，農信社改革的確取得了一定成績，但整體狀況仍然不容樂觀。一方面，農村信用社資產狀況不佳。據原國務院體改辦副主任李劍閣在2003年第7期《比較》雜志所發表文章中援引的權威數字，到2000年底，全國農信社不良資產為5l 74億元，其中逾期1582億元，呆滯2672億元，呆賬920億元。另據農業部產業政策與法規司的報告，到2001年底，全國農信社不良資產比重達到44％，46％的信用社虧損，58％的信用社資不抵債。另一方面，農村信用社的管理尤其是貸款相當混亂。具體表現是：信用社對農產發放貸款指定購物單位、以物頂貸，對要提取現金的農民另行附加條件；在發放貸款的同時，扣收利息，扣收股金，扣收稅款，扣繳統籌等；對地方發放貸款墊發工資、墊支經費等；貸款用于炒股票和發放個人股票質押貸款；違規“壘大戶”發放貸款，等等。除了部分地區的亮點之外，這種混亂局面在很多地方還在繼續。

農信社承擔支農的社會責任也同樣不敢樂觀。央行統計顯示，截至2002年6月末，全國農村信用社各項存款余額18673億元；各項貸款余額13595億元。但在農信社的貸款結構上，農業貸款余額僅5511／乙元，占各項貸款的比重僅40．5％。2002年，根據中國改革雜志社大學生支農調研隊對于山西、內蒙、黑龍江、河南、河北等省份的調查結果，農民從信用社貸款仍然不容易。例如，河南省民權縣某鄉的信用社干部向記者透露說，信用社貸款主要靠關系，而且實際利率有的高達1分5以上；內蒙古包頭市的一些鄉鎮信用社在給農民貸款時，附加很多苛刻條件；類似現象在全國大部分省份都存在。

從1950年中國人民銀行召開的第一屆全國金融工作會議上確定試辦信用社開始，到2003年6月27日國務院下發《深化農村信用社改革試點方案的通知》開始新一輪改革，農村信用社走過了風風雨雨50多年。然而遺憾的是，直到今天農信社的產權性質都沒有搞清楚：是商業銀行，還是合作金融?是官辦金融機構，還是市場經濟主體?國家面對這樣一個歷史遺留的爛攤子，還在不斷采用行政手段注射強心劑，然而現實始終不容樂觀。

頑強生存的草根金融

民間借貸有市場需求，但大銀行幾乎不給農民貸款，大部分地區農村信用社出于自身利益考慮以及管理混亂等歷史遺留因素，對農業貸款設置門檻。這就為民間借貸資本的發展壯大提供了空間。據全國農村固定觀察點系統在全國31個省市自治區對20294個農產的調查，1999年，農產通過民間借貸市場獲得的貸款占農產貸款總數的69．41％，平均每戶1008．56元，其中，有息借款491．87元，占48．77％。如果按全國2億農戶計算，1999年全國農戶民間金融市場貸款量高達2000多億元，其中有息貸款近1000億元。

在私營經濟較發達的地方，私營企業主的資金需求特征常常表現為短、頻、快，但風險較高，因而很難得到正規金融機構的支持，民間借貸活動尤其活躍。據中國農業銀行溫州市支行對溫州66戶農產的抽樣調查，約有83．3％的農戶曾有民間借貸活動，溫州市民間借貸占到農村資金市場總量的1／3。而在個別私營經濟特別發達的區域，95％以上家庭參與拆借活動，80％戶的錢不存在銀行，80％的資金也不存銀行，他們在熟人、鄰里之間直接拆借。蒼南縣龍港鎮是個經濟發達鎮，這個鎮90％的企業有社會借貸，民間借貸一般占企業資金總量的30％～40％，利率為月息8厘至1分5。

從目前大多數農村民間借貸的利率水平來估計，農村民間金融的利率水平基本上為年利率15～30％之間，具有高利貸性質的利率可達40％，比正式金融機構利率高數倍。在一些地方，農村高利貸也已經成了“公開的秘密”。

向親戚朋友借一些錢作為初始資金投入，是許多創業者的起點。在浙江溫州、臺州，很多家庭都有幾十萬元現金，但相當一部分溫臺人手里的錢不存銀行，不炒股票，他們的資金在民間金融體系里快速流動。浙江省農村金融學會承擔的浙江省社聯重點課題《浙扛民間信用問題研究》課題研究表明，近年浙江民間借貸總體規模仍呈擴大態勢，表現形式逐漸轉向以民間投資、企業股份信用、民間票據貼現為主，合會等其它形式漸趨消退，民間借貸正向規范化方向發展，除用于生產經營和流通領域外，民間信用范圍已擴大到旅游、房地產、醫院、學校、基本建設等各個行業。法規和市場的較量

讓人難以置信的是，在民間金融活動廣泛存在的背后，竟有著嚴格禁止民間金融活動的管制法規乃至刑法。1999年之前，大量民間金融機構處于半合法狀態，從1984年就開始出現的合作基金會更是受到中央政策保護。大量準合法金融機構不像國有銀行那樣有國家擔保，再加上管理不善以及監管不力，出現了呆賬壞賬等問題。為此，1998年7月13日，國務院第247號令了《法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，這是一個非常嚴厲的治理辦法，通篇多處出現“任何”、“必須”之類字眼，目的非常明確：“任何非法金融機構和非法金融業務活動，必須予以取締。”此后，中國各地一度蓬勃發展同時也面臨很多問題的民間金融市場迅即進入嚴冬。

從當時大量存在的非法或者準合法的金融機構不規范的狀況以及世界金融危機的背景來看，國務院出臺這樣嚴厲的管制法規的急切，乙情是可以理解的。但客觀地說，這樣的管制性法規帶有很強的計劃經濟色彩。從法治的內在邏輯來看，也存在一定問題。

我們以“非法吸收公眾存款”為例。《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》規定，非法吸收公眾存款行為，是指未經中國人民銀行批準，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內還本付息的活動；變相吸收公眾存款，是指未經中國人民銀行批準，不以吸收公眾存款的名義，向社會不特定對象吸收資金，但承諾履行的義務與吸收公眾存款性質相同的活動。但到底什么是“不特定對象”，實踐中有很大爭議。

我國《合同法》第十二章規定，建立在真實意愿基礎上的民間借款合同受法律保護；1991年7月2日的《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條規定，民間借貸利率可以在超過銀行同類貸款利率的四倍以下的范圍內適當高于銀行的利率；1999年1月26日的《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》規定，公民與非金融企業之間借貸屬民間借貸，雙方當事人意思表示真實即可認定有效。

從民法意思自治基本原則出發，一個企業向一個公民或多個公民借貸都屬于合法民間借貸，但這樣的合法民事行為到了該《取締辦法》中就可能變成非法，那么，到底向多少個公民借貸或者借貸多少就到了違法的程度? 《取締辦法》沒有明確規定。

當然，民間借貸規模到了一定程度可能會出現金融風險，這需要控制，違法行為具有社會危害也需要懲罰。《取締辦法》強調一切金融活動都必須經過人民銀行的批準看起來是合理的，但人民銀行是否批準民間金融機構合法依據的不是市場的標準，更重要的是現在民間金融機構根本沒有生長空間。金融本質上說是信用，可是為什么一些長期虧損信用惡劣的信用社能夠繼續運營，而民間自發生成的、具有很高信用程度的企業就不能獲得金融業務資格?這其實是壟斷問題，也是計劃經濟觀念的問題。

且不說這種-'TJ切的管制方式一開始就在實踐中造成了一系列問題――比如引發基層鄉村政府組織大量負債最終都轉化為農民和鄉鎮企業負擔，這實際上已經類似于部分地方政府信用破產，更重要的是，這樣的金融管制法規從一開始就難以被尊重。因為顯然，在經濟發達地區和經濟落后地區之間，法規的執行情況很不一樣。在經濟發達地區，如果當地執法部門真的依照該法規監管，恐怕大半民營企業家就要被處罰，經濟也不可能發展起來，因此，當地有關部門往往“睜一只眼閉一只眼”，而在經濟相對落后地區，該法規就可能得到嚴格執行，使很多民營企業受罰。同樣法規在同一國家不同區域執行情況大不一樣，公信力當然大打折扣。結 語

第2篇：數字鄉村試點方案范文

怎樣讓中國的農村“草根層”獲得金融血液？怎樣讓億萬農民獲得充分的金融服務與金融支持？這是中國金融改革最具挑戰性的課題之一。2003年本屆政府就任伊始，曾宣布要解決兩大金融難題，其一是國有商業銀行改革，其二即為農村金融改革。

隨著當前國有銀行改革初見成效，從決策層到民間，都把更多的金融關注投向農村。

在4月下旬召開的博鰲亞洲論壇年會上，一位《農民日報》的記者，以“中國農民”身份向銀行分論壇的嘉賓提問，十個“為什么”質疑連連，意在為農民對中國儲蓄貢獻之多、所獲金融服務之少而鳴不平。此舉得到與會者一片掌聲，足見“農村金融”話題大有趨熱之勢。

當然，農村金融改革和體系建設本身是一項龐大、復雜的系統工程，也是一項在既定方向明確后不斷探索和創新的過程。今年以來，農村金融體制改革已經成為決策層日程表上的重心任務之一；是項改革的牽頭協調單位，即為中國銀監會。

“五一”前夕，在中國銀監會大樓十九層的辦公室里，中國銀監會主席劉明康接受《財經》專訪，講述了銀監會作為主管機構對于農村金融改革的思考與相應部署。

商業金融：

“我們的思路很清晰”

采用市場化手段為農村提供金融服務，可適用于80％以上的地區和領域；在民間資本難以充分流動的領域，要以商業可持續的原則促使政策性金融開展服務；在政策性金融都不能發揮作用的地區和領域，農村金融機構可以發揮網絡功能，財政支農資金的撥付并作資金監管

《財經》：人們很想了解，作為農村金融改革的牽頭部門，銀監會的基本思路是什么？換句話說，首先要回答一個基本問題：農村金融要不要賺錢？為農民服務是肯定的，但到底是搞商業金融還是純政策金融？

劉明康：推動中國的農村金融服務業，總體而言還是要按照市場經濟的原則來組織，按照商業可持續的原則來發展。這里還有個生產資源如何優化配置和提高效率的問題。市場經濟已經在農村滲透很長時間了，中國最早的經濟體制改革其實就從農村起步的。現在無論養殖戶還是種植戶，都是按照商品經濟的原則來組織、按照商業可持續的原則來發展生產的。應該在商業金融的范圍里，以社會主義市場經濟的原則來推進農村金融體系的建設。這一點，我們銀監會思路是很清晰的。

不過中國幅員廣闊，各地情況千差萬別，在不同條件下要采取不同的針對措施，因此，我們把發展農村金融的目標和原則概括成三句話。

首先，要以改革為動力，促使民間資本在農村更好地流動。這一方針適用于中國農村80％以上的地區。這包括改革現有的農村合作金融組織、農業銀行，以及郵政儲蓄銀行等等，使他們通過市場化的手段為農村提供金融服務。

比如2006年底，中國銀監會批準設立了中國郵政儲蓄銀行。按照向“三農”傾斜的原則，郵政儲蓄機構積極探索了資金回流農村的機制，通過與農村金融機構開展大額協議存款和債券投資等方式返回農村資金余額已超過了1000億元。近期，銀監會批準郵政儲蓄機構開辦小額存單質押貸款業務，成效十分明顯。

《財經》：你是說大部分地區還是按照市場原則，但對于那些非常窮困、流動性不高的地區呢？就是你說的80％以外的地區？

劉明康：這就是我要說的第二點，在民間資本難以充分流動的領域，要堅持以商業可持續的原則促使政策性金融開展服務。政策性銀行畢竟是銀行，雖然還款期限可以長一點，利率可以優惠一點，但必須還本付息。所以在商業可持續的原則指導下，促使政策性金融在民間資本難以充分流動的領域里做好服務。

比如，農發行按照商業可持續的原則，推動了農田水利的基礎設施建設和改造，這包括水網、路網、電網和通信網的建設。這些網絡建設收入少，現金流量小，民間資本是不太可能進入的，都需要政策性銀行的幫助。

此外還有第三點，在政策性金融都不能發揮作用的地區和領域，農村金融機構可以以有效為渠道，改革和完善財政支農資金使用的方式。

在這些領域就不是民間資本是否存在流動性的問題，而是需要財政進行轉移支付和提供支農資金，包括農業補貼、綜合開發、義務教育、合作醫療的補貼，還有扶貧貸款和扶貧專項基金等等，都是由中央政府和地方政府按比例撥款的。本屆政府始終高度重視解決這些問題，做得非常出色，2006年安排的中央政府投資1254億元，其中用于農村的就占到48.3％，比2005年提高了近4個百分點。農村金融機構可以在這方面發揮作用，就是可以財政支農資金的撥付并作資金監管。

對我們自己的農村金融要有一個客觀認識，它的覆蓋率總體而言還是不錯的，雖然也存在著一定缺陷，但比印度、印尼等國家覆蓋面都要高得多。中國絕大多數縣都有農村合作金融機構、農行和農發行；在鄉鎮層面，根據國家統計局的數據，35173個鄉鎮里面只有2500個鄉鎮是空白的，即全國的金融服務空白率6.7％。

因此，財政支農的資金可以通過這些渠道進行專項驗核，按進度撥付，這樣做還會節省很多成本。

《財經》：思路看來很清楚。不過你談到的最后一點，就是成為財政支農的渠道，目前還只是個建設性想法吧？

劉明康：上面提到的三句話，可以說是我們在農村金融發展工作的一個總體思路。在前兩個領域里面，主要是靠銀監會推動，開展得比較有序；第三個方面，我們還在呼吁過程中。

《財經》：另外，你說的“堅持市場引導原則”，在農村金融中存在一定困難。事實上現在除了沿海發達地區，很多農村地區的金融機構都在市場原則的引導下撤了出來。

劉明康：是存在著這種現象。不過像我前面說的，80％的地域和領域完全可以通過改革來促進民間資本的流動。比如農行此前在撤農村的網點，但現在停止了。關鍵是引導其理解網絡的價值。銀行業很多人對現代服務業其實還不熟悉，也未充分認識到網絡的價值。最遲發現網絡價值的一個領域就是銀行業。你看麥當勞、肯德基就拼命擴大網絡。

郵政儲蓄就很好，它說我一個網點都不放棄，你還要新批我；不是批一個，是批很多個。郵政系統的網絡現在有7.2萬個網點，其中一半也就是3.6萬個網點有郵政儲蓄功能。這么大的系統，如果做到7.2萬個儲蓄網點，就網絡而言，就是中國最大的商業銀行了。

《財經》：是不是過去那類特大國有商業銀行網點成本太高了？

劉明康：用市場原則去引導金融機構，是需要具備發展的眼光的。現在農村養殖戶慢慢增加，再加上外出打工人員向家里匯的錢，已經在改變當地的金融土壤。比如，內地許多人到福建、廣東、浙江這些沿海地區打工，這些地區的人又到境外打工。2005年的跨境美元匯款匯到農村的就有20億美元，2006年的數字還沒出來，可能會有三四十億。郵儲變成商業銀行以后會很有潛力。

因此，盡管網點的存貸款業務可能不賺錢，但其他需求可能會帶來收入，比如可以利用網絡推銷保險、基金、股票產品，手續費收入就非常可觀。雖然有這種需求的客戶只占社區的5％、10％，但是他給你帶來的手續費收入，可能是網點其它業務的幾倍。

總之，農村金融是可以搞好的，也是可以賺錢的。我在新疆見到過一個做摩托車租賃公司的小老板。他把摩托車租給牧民用于放羊，對方每個月給他300塊錢，連續交五年或六年；如果期間還不了貸，就用羊來抵。買羊的價格按市場價格打9折計算，結果他沒有一筆壞賬。這只是個例，但顯示出農村金融還是有很多機會的，需要有改革思路，當然同時需要很好的監管。

《財經》：總體來說，在商業銀行完成改革后，商業銀行的盈利驅動更加明顯了，這與支持、服務“三農”之間還是會存在一定的矛盾。對此應如何化解？

劉明康：單純從經濟角度看，支持“三農”與商業銀行的盈利驅動之間，確實存在著一定的矛盾。就銀監會而言，在這個問題上還是不能搞行政手段，只能以市場化手段加以引導。總之，還是要加大窗口指導力度，鼓勵商業銀行學習微型金融的信貸、管理方法，同時也會加強配套政策支持。

【背景】

農村金融問 題一直被視做中國金融改革中最難啃的骨頭。農村資金回流城市、農民貸款難、加劇城鄉差距等問題，每每為人詬病。農村金融能否通過機制改革實現商業可持續，如何為政策性金融與商業性金融劃限，自上而下的改革能否適應農村金融的實際需求，一直是令業界和決策層感到棘手的問題。

2000年以來，國有商業銀行在逐利動機下紛紛撤出農村金融市場，甚至中國農業銀行在2006年7月被叫停前，也在悄悄撤出部分縣域。

1994年成立的農業發展銀行業績一直不佳，到1998年被確定為專事糧棉統銷統購的機構后，不良資產迅速堆積；多年來，一直籠罩在信貸監管不力、案件頻發、高負債率、業務單一、前景不明的陰影中。

郵政儲蓄是惟一遍及中國縣鄉的金融機構。他們為農民提供了存款、匯兌等基本金融服務，但長期以來卻是從農村虹吸資金回流城市的主渠道。

分散于全國各地的萬余家農信社，獨木支撐著縣域金融。2006年底數據顯示，農信社40％的貸款投向農村，占農村獲得貸款的80％以上。但農信社從監管體制、治理結構、財務狀況到經營機制，如百病纏身，服務質量難盡如人意。

2003年底，國有銀行改革開始啟動，但至今農業銀行的改革方案遲遲未出。在農業銀行高達近萬億元的不良資產里，究竟有多少屬于“政策性”虧損，仍是迷霧。展望未來，農行還在尋找服務“三農”與商業銀行逐利本性的平衡之道。

轉機發生在2006年9月。孟加拉鄉村銀行及其創辦人尤努斯獲諾貝爾和平獎的消息，令中國金融官員、銀行家們受到了強烈的心理沖擊。孟加拉鄉村銀行用自己的經歷和獲獎證明，“窮人銀行”可以自給自足地存在。由此，人們有機會接觸到世界范圍內更多的成功經驗：在厘清了財政補貼、政策性金融和商業性金融的邊界，允許民間自下而上地創造并給予必要的環境條件后，農村金融做到商業可持續并非遙不可及。

農村金融機構：誰能及格？

中國的農村金融機構，包括農行、農信社、農發行，走到今天，離我國“三農”金融需求還有很大差距

《財經》：中國搞農村金融，起起伏伏也許多年了。現在的問題還是比較明顯的。你剛才談到總體覆蓋率不算很低，但均衡性還是問題比較大吧？

劉明康：對，這是當前農村金融面臨的最重要的問題之一，就是農村金融機構網點真正做到廣覆蓋還遠遠不夠，競爭不充分，覆蓋不均衡，覆蓋率還是不夠高。雖然目前在鄉鎮層面上的金融機構空白率只有6.7％，但是分布并不均勻。在西部地區這一比例是10％。這意味著四川這樣的地方，有10％的鄉鎮是沒有任何金融機構的，青海就更高，達到30％左右。因此，覆蓋率低和網點不平衡是我們要注意的一個問題。

與此同時，銀監會作為金融服務的推動者，始終在觀察金融服務和金融競爭的關系。我們為什么主張在農村金融領域進行改革開放？就是因為競爭充分可以促進服務質量。這里提到的競爭不充分的地區范圍很廣，很多縣只有所謂“兩個半金融機構”，一個農行、一個農信社和一個沒有分支機構的農發行。在中西部地區，農行也退出了，實際上只有一個半機構。如此不充分地競爭，服務當然也就成問題。

《財經》：在農村搞金融，困難也是客觀存在吧？

劉明康：當然，在農村開展金融確實成本會高一些，風險會大一些，當然這也是國際上普遍存在的問題。在大城市，做一個項目就有幾億元的業務量，手續費派生業務收入都很可觀。可是在農村，農戶信用貸款平均每戶是3000元，聯保貸款平均每戶是10000元，金融業務的收益率自然就低。

因此，國際上所有農村金融機構的不良率都比城市高。而如果用利率上浮的辦法來覆蓋成本的話，盡管現行的相關法規是允許貸款利率最高上浮4倍，但實際情況是，上浮超過1倍就很難被接受。這樣一個利率水平，在農村的大部分情況來看，都是不足以覆蓋成本的。

不過，如果沒有天災人禍，農民是真正還錢的。目前這一塊的資產不良率并不高。更多的問題，主要還是出在農業企業貸款上，其中既缺乏風險控制，又有復雜的裙帶關系，關停和破產的成本還很高。因此，村鎮辦和縣辦企業目前是農村金融機構資產不良率的主要來源。

《財經》：那你對目前農村的金融機構如何評價呢？

劉明康：再就要談到農村金融機構自身的問題了。其實，中國的農村金融機構，包括農行、農信社、農發行，走到今天，離我國“三農”金融需求還有很大差距。比如，農信社經過1650多億元央行專項票據置換其歷年掛虧和不良資產，地方政府也給予了不同程度的支持，但目前的不良率按五級分類其實還有近30％。成本高、風險大是個原因，但也有機制性因素。銀監會監管系統中，針對農信社的人員也是最多的，要監管全國1.9萬家農村信用社法人機構，監管挑戰也很嚴峻！

另外，在很大程度上，農村金融機構按照科學發展觀提供農村金融服務的要求，還差得很遠。農村金融需求有它的特殊之處，突出表現在農村地區缺乏必要的抵押和擔保，因此必須有不同于城市金融的工作思路，在信貸機制上要積極探索創新。比如說，農年都有豐欠之分，我們叫大年、小年、平年；受了自然災害，同主觀違約是兩回事。如果是天災因素，金融機構應該讓農戶貸款攢錢，到豐年再還款，這時候可以把利率再提高一些，或者可以探索農戶把土地使用權拿來做抵押。

這類例子還有很多。所以目前我們在積極推動農村金融機構的機制改革，如果做得好的話，整個中國的農村金融面貌就會有很大的起色。

【背景】

2003年后的農村金融改革歷程，包括啟動農信社改制、央行推動設立只貸不存小額貸款公司、2006年底銀監會宣布開放農村金融等幾大階段，目前還在繼續探索改革路徑。

2003年6月，農信社改革首先啟動。國家動用了央行票據、財政免稅等手段，為農信社注資達近1900億元。

2005年開始，央行開始推動五省市只貸不存小額信貸公司試點，意在引入競爭和推動民間金融的正規化。

2006年7月，農業銀行的基本改革路徑確定，主要原則是“整體改制，服務三農，擇機上市”等。

2006年12月31日，郵政儲蓄銀行掛牌，注冊資本200億元，不承擔政策性業務，主要定位于服務農村金融，目前還在進行郵儲與郵政分家、準備股份制改造和探索盈利模式的過程中。自當年3月始，郵儲已在部分省市試行定期存單小額質押貸款的零售業務。

2006年底，農業發展銀行改革啟動。銀監會批準農發行開始農業綜合開發業務，涵蓋農田水利基本建設和改造、生產基地開發和建設、生態環境建設、技術服務體系和流通體系建設等領域。由此，農發行開啟了商業性業務的新領域。

2006年12月20日，最具突破意義的改革來臨。中國銀監會《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，以“低門檻、嚴監管”為特點，開放農村金融市場。

2007年1月的全國金融工作會議之后，中央確定由銀監會牽頭16部委制訂下一階段的農村金融體制改革方案。

改革：挑戰在于實施

目前遇到兩個現實問題：一是社會誠信制度的建設，必須要有信息披露的共享網絡，目前還有空缺；二是在農村應當有一些法律框架的進一步突破，特別是應當允許農戶將宅基地和集體用地進行抵押

《財經》：銀監會目前正在針對農村金融機構推行一系列改革措施。我們的讀者很想知道整體的部署，是否可以談一下？

劉明康：目前針對農村金融機構，已經開展的主要是六大機制改革。

第一是審批貸款程序的改革。在審批貸款方面，不能學大銀行。大銀行都要把審貸權限上收，由專家組成審貸委員會來論證貸款風險。這在農村是走不通的，農村金融只能搞點評式的短、頻、快的審貸程序，基本上是所謂“雙人四眼”原則，兩個人就可以審核一筆貸款。過去不是這樣，你一定要往上報，至少要報到縣一級的聯社再來審。

第二，對于農戶的小金額貸款與大中型企業貸款，要進行單獨的考核和核算，否則就沒有人做小額業務了。通過單獨核算，可以鼓勵業務員積極發放小額貸款。

第三，對于違約客戶的信息披露，也就是說如果有人逃債，金融系統間要信息共享。現在這個違約信息系統已經建立起來了，全國每月大概有30多萬個違約的逃債個人的資料都可以在銀行之間共享。

第四，對農業貸款業務人員進行培訓。農業貸款是一門很深奧的藝術，它需要應變能力，一定要分清主觀的錯誤和客觀的影響。我遇到過一個很有經驗的信用社信貸員，他總結了兩句話，叫做“貸多貸少，貸早貸遲”，意思是針對農戶的貸款的規模和時機要把握好，如果貸早了容易被挪用，貸晚了要誤農時，都會產生壞賬。同時，對于貸款項目，信貸員要有充分的了解，這樣才能保證貸款的規模恰到好處。這兩句樸素的話里包含了一種管理藝術，是需要培訓和經驗的。

第五，要建立科學的激勵機制。農業貸款應建立專業的業績考核和獎懲機制，使信貸人員的收入水平、職級晉升等個人利益與業績緊密聯系，防止激勵不足或道德危害。

最后，要用利率工具給風險定價，這個一定要突破過去的傳統。以上六個機制的建設，目前在全國的金融機構都在推廣。我認為這六個機制建設做起來，農村金融會有很大改觀。

《財經》：你一下說了六個方面。但從政策設計到實施，目前進展如何呢？

劉明康：2006年，針對農戶的小額信用貸款金額已經達到1710億元，比改革前的2002年增加了964億元，銀監會成立以來年均增長23％；農戶的聯保貸款已達到1001億元余額，比2003年增加748億元，年均增幅達到41％，這兩個幅度都超過了全國貸款的平均增長速度（2006年是14％）。

再比如，我們通過發展金融創新，已經有15個省份把農村信用社聯合在一起，發放了統一品牌的信用卡，這對于流動狀態的農民的資金安全是很有幫助的。這15個省份的農村信用社發卡已經超過了3500萬張。

從政策性金融來看，農發行過去只做糧棉油收購業務，從2004年開始，我們批準它新增了幾項貸款，包括前面提到的農村基礎設施貸款、能源環境和城鎮化建設，還有農業綜合開發貸款、農業龍頭企業貸款、科技貸款，加在一起貸款將近200億元。它都是堅持商業可持續原則展開業務的，審核都很嚴格，因此比較穩健。我跟他們講能不能做到400億元，農發行說必須要對從業人員培訓上崗以后才能展開。

郵政儲蓄銀行正式轉為商業銀行進行運作之后，我們從去年就開始在城鄉社區搞小額質押貸款，到目前為止已發放了接近20億元，5萬多筆，其中在農村占70％。

總體上來看，我們已經有了好的平臺，好的戰略思路，下一步關鍵是推進實施。

《財經》：我們理解，具體實施中其實還是會有許多困難的。你看目前的主要挑戰是什么？

劉明康：目前遇到兩個現實問題：一個是社會誠信制度的建設，必須要有信息披露的共享網絡，目前還有空缺；二是在農村應當有一些法律框架上的進一步突破，特別是應當探索和研究允許農戶將宅基地和集體用地進行抵押。

比如農民搞養殖業，可能需要50萬的貸款資金，這不是聯保貸款和信用貸款能解決的。

據我們了解，農村發展養殖業的農戶往往都不止一套房子，為什么不能拿其中的一套來抵押呢？現在是農民要求把房子抵押給信用社，但信用社不敢要，所以客觀上需要《物權法》能夠往前再進一步，解決這個問題。當然，金融機構在接受抵押服務的時候，可以分清這樣做會不會對他的生存和居住有影響，這是可以辦到的。

當然還會有許多其他問題，但現在這兩個挑戰比較突出。

【背景】

轟轟烈烈的進程背后，農村金融機構改革的復雜性和艱巨性，從近期農信社的最新情況可見一斑。

農信社是農村金融改革中最先啟動的一環。2003年6月27日，國務院印發《深化農村信用社改革試點方案（15號文）》。當年8月，試點從八省市啟動，在兩年間迅速擴展到除海南、的全國29個省區市。截至2006年底，央行共發行專項票據1656億元。此外，財政還以保值貼補和稅收減免的方式，向農信社提供了187億元的資金支持。

據2005年6月末的數據，全國農信社的股本金總額達到1610億元，平均資本充足率達5.9％；農信社不良貸款比率從2002年的36.9％降至17.5％，上半年實現盈利93億元。

但是，近期農信社再次曝出五級分類后不良資產猛增的消息。截至2006年底，按商業銀行從2001年起通行的貸款風險分類標準，農信社的不良貸款比例高達近30％，這比農信社按“一逾兩呆”（也稱四級分類）標準的數據，要高10多個百分點。

事實上，在農信社的改革過程中，外界一直存在對改革目標、過程、方法、成效的種種質疑。比如省、縣聯社模式實際上剝奪了股東對農信社的權利，農信社的內部人控制現象沒有絲毫改變；為了拿到央行票據，一些地方不惜弄虛作假，由地方政府出具分紅承諾函來吸引職工、農民入股；農信社更不顧實際撥備不足且無真實盈利的情況，年年大派紅利；農信社至今未能建立退出機制；農信社的法人治理結構仍然殘缺，監管和管理仍未分開。

人們擔心的是，如果不能直面農信社改革的得與失，不但農信社的第二次注資不會成為“最后的晚餐”，而且農信社的種種弊病會在新農村金融機構中重演。

開放：誰的機會？誰的挑戰？

2006年底推出調整和放寬農村地區銀行業準入政策，是銀監會成立以來在市場準入方面最為重大的一次政策調整。在有效促進和改善農村金融服務的同時，金融機構承受能力和風險控制將面臨挑戰。此次政策推出的三類新型金融機構，在中國金融史上沒有先例，在國際上也沒有很多經驗可供借鑒

《財經》：銀監會去年底推出調整和放寬農村地區銀行業準入政策，市場開放，引起很大反響。現在實際進展怎樣？

劉明康：對于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，現在銀監會已經受理21家申請，批準的也已經有15家。今年在六個省區試點，主要試驗一下能不能健康發展、監管能不能跟上。六省區試驗通過后，明年再擴大到全國。

這一次市場放開門檻降低很多，過去開一家銀行需要1億元資本金，這次村鎮銀行規定只要300萬元。此外還有一些稅收優惠，六個省區都表示，前三年的營業稅可以返還。因此，我們要求必須是正規金融機構工作和具備嚴格資質條件的高管人員，才可以發起設立和經營上述機構。

目前看來，外資有著很強的興趣。渣打銀行和匯豐銀行、還有一些外資保險公司也很愿意進來。他們有經驗，能保證商業可持續發展，可以在全球范圍內調配具有小額信貸經驗的專家來，這對發展當地金融是很有幫助的。

這三類機構執行的利率政策可能比農信社要更靈活一點，最初發生的業務利率可能高一些，有了信用紀錄后可以慢慢降下來，這是個動態管理的過程，在這方面外資比較有經驗。前面說的金融機構改革的第六項就是用利率給風險定價。其實我們也要求農信社靈活，但很多農信社靈活不起來。

《財經》：放開準入，對銀行業來說是一項重大的政策調整，也是一道監管難題。不知銀監會如何看待？

劉明康：對，這是銀監會成立以來在市場準入方面最為重大的一次政策調整，在有效促進和改善農村金融服務的同時，也可能面臨一些挑戰。

首先是金融機構承受能力會受到的挑戰。當前農村金融機構的主體是農村合作金融機構，由于多方面的原因，這些機構歷史包袱相當沉重，潛在風險比較大；長期在較為安逸的市場環境中，市場競爭力也較為欠缺，應對沖擊的能力不足。當面對大量新型、輕裝上陣機構，能否應對競爭，是否會出現新的金融風險，都是政策執行過程中值得關注和考慮的因素。

再有，新機構風險控制也是個挑戰。此次政策推出的三類新型金融機構，在中國金融史上沒有先例，在國際上也沒有很多經驗可供借鑒。如何在引導他們堅持支農服務方向、切實發揮其改善農村金融服務作用的同時，實現有效的風險控制，確保其可持續發展，需要在實踐中進一步摸索。

當然，這次市場放開，對我們的金融監管能力也是現實挑戰。調整和放寬農村地區的市場準入后，農村地區金融機構的種類和數量都將出現跳躍式的增長。如何改進監管體系，配置監管資源，利用有限的監管力量應對更為艱巨的監管任務，切實防范金融風險，也將是銀監會面臨的一個重要而現實的挑戰。

《財經》：農村金融監管歷來難度就相當大，過去業內對此的批評也比較多。目前在新形勢下更是難上加難，銀監會將如何應對？

劉明康：我們對這些風險和挑戰都進行評估，要努力做到未雨綢繆。現在的想法，要采取“先試點，后推開”方法，穩妥推進。同時，在充分調查的基礎上，將試點地區確定在機構覆蓋率低、競爭不充分的地區。另外，在有關實施細則和制度辦法的制定過程中，按照“寬準入，嚴監管”的要求。因此，對各類機構審慎經營方面的要求非但不能放寬，反而還要加強，確保這些機構從設立之日起就具備良好的風險管控能力。

此外，我們在著手對監管資源的配置進行重新安排，進一步充實基層，特別是監管辦事處的力量。這樣就可以更好地滿足因新設機構而不斷增長的監管要求。

【背景】

2007年3月1日，中國第一批四家農村金融機構掛牌成立，他們是吉林省磐石融豐村鎮銀行、吉林東豐誠信村鎮銀行、四川儀隴惠民村鎮銀行、四川儀隴惠民貸款有限責任公司。

3月9日，中國第一家全部由農民自愿入股組建的農村合作金融機構――百信農村資金互助社，也在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業。

4月底，《財經》記者赴現場調查發現，這些形式各異的新型農村金融機構為貧瘠單一的中國農村金融帶來一抹亮點，但也帶來了新的挑戰。

專家分析， 在零售層面上提供農村金融服務和產品，是一件充滿了風險和成本很高的活動，因此不能奢望放開準入本身即能建立起多元化、有競爭的農村金融市場。這需要一系列必要的配套條件，包括平等的競爭環境、自由定價的權利、信息和法律框架的完善以降低交易成本、精簡而有效的監管框架等等。

其中，自由定價，讓利率能覆蓋成本，這個基本經濟規律首先需要得到政府農業部門的理解。記者獲知，與農信社執行利率不能超過基準貸款利率2.3倍的政策不同，新型村鎮銀行等不受此限制。但是，如何創造機制讓農村金融機構有動力去不斷降低行政成本，則是監管當局需要考慮的下一個難題。

事實上，從公司治理結構到內部機制改革，從覆蓋率到競爭度，從政企責任界定到建設多層次金融系統，中國的農村金融體系有著太多提升的空間。

農基會前事難忘

當初農基會經營金融業務，卻不在金融監管范圍之內。缺乏監管是農村合作基金會風險爆發的重要原因，在清理整頓過程中也付出了巨大的代價。所以不但要有準入監管，還要持續監管

《財經》：提到農村金融與監管，繞不開上個世紀90年代農村合作基金會的一幕。農基會一度轟轟烈烈，后來幾乎是全軍覆沒。你如何看待農基會這一段歷史？經驗教訓何在？

劉明康：從機構性質角度看，農村合作基金會與正在試點組建的農村資金互助社非常類似，都屬于農民自愿聯合、實施民主管理的合作性質的金融機構。這種類似，在社會上也引起了一些擔憂，即農村合作基金會的悲劇會不會重演。

總體看，農村合作基金會的產生和發展有其特定的歷史背景，初期也發揮了對正規機構金融供給能力不足的補充作用，有其積極的一面。它最終偏離正確運行軌道，演化成金融悲劇，主要有兩個原因，一是農基會大都政府行為色彩濃厚，行政干預嚴重；二是當時缺乏必要的監管。

總之，不能因為農基會的前車之鑒，否定小型或微型金融機構在中國金融體系中的地位和作用，不能因為歷史曾有過悲劇或災難，就在發展農民合作金融組織問題上畏首畏尾，裹足不前。對我們而言，當前更重要的是認真回顧和總結農村合作基金會的教訓，從中汲取經驗教訓，并以此來指導農村資金互助社的健康發展。

說來說去，還是要加強準入管理。金融業是一個特殊的行業，金融機構是一類特殊的企業，其經營活動涉及廣大人民群眾的利益，其經營風險具有很強的擴散性。金融機構的組建不能一哄而起，要把好準入關。

回顧農基會的發展歷史，由于在市場準入方面缺乏必要的審批管理，1992年后機構數量快速擴張，到1996年，鄉鎮一級的機構覆蓋面達到了近50％，吸收入會資金比1991年增長了11倍。而恰恰是在這一段時間，其金融風險開始積聚并最終爆發，1997年不得不進行清理整頓。

其實當初的農基會經營金融業務，卻不在金融監管范圍之內。所以不但要有準入監管，還要持續監管。沒有監管是農村合作基金會風險爆發的重要原因，在清理整頓過程中也付出了巨大的代價。

《財經》：從監管的角度，以前車之鑒，今后可以看到哪些具體的監管方向？

劉明康：我想有一些是看得比較清楚的，比如必須注重法人治理和內控制度的完善。清理整頓農村合作基金會的過程中就發現，農村合作基金會經營、財務非常混亂，根本原因就在于沒有建立起必要的法人治理結構和內控制度，缺乏應有的內部制約機制。對于一個金融機構而言，沒有健全的法人治理和內部控制，不出現風險反而是不正常的。

另外，必須著力提高人員素質。由于缺乏規范管理和培訓，農村合作基金會的高管人員和從業人員來源復雜，缺乏必要的金融知識，業務水平低下，這對其金融風險的形成也有至關重要的影響。

還有一個問題必須面對，就是必須建立完善金融機構市場退出機制。由于缺乏有效的市場退出機制，農村合作基金會的退出處理時間較長，也產生了很多遺留問題。在積極推進農村金融改革的過程中，必須著力加強以存款保險制度為主體的市場退出機制建設，以保護存款人利益，促進農村金融機構的健康發展。這些教訓，我們在起草相關政策和制度過程中，都進行了充分的借鑒。在今后的工作中，我們還將時刻保持警醒，加強對農村資金互助社的監管與指導，確保其健康發展。

【背景】

農村合作基金會興起于上世紀80年代中期，至1999年1月被國務院嚴令全國統一取締，經歷了十多年的興衰。

農村合作基金會是主要依賴于農戶的資金注入的準正規金融組織，其經營活動歸農業部而不是中國人民銀行管轄，并迅速呈現星火燎原之勢。

大多數農村基金會的運作都違背了合作基金會的互助宗旨，把農村基金會變成了辦理存貸業務的第二個農村信用社。到1996年，農村合作基金會的存款規模達農村信用合作社的九分之一。然而，由于普遍的高息吸存、內部管理混亂、基層政府行政干預及缺乏必要的金融監管，農村基金會很快出現了大面積的兌付風險，甚至在局部地區出現了擠兌風波。

1996年，中央《國務院關于農村金融體制改革的決定》，農村基金會進入了整頓發展階段。1997年11月，中央決定全面整頓農村合作基金會。農村合作基金會自身積累的矛盾也突然表面化，并在部分地區釀成了危及農村社會及政治穩定的事件。

1999年1月，國務院3號文件，正式宣布全國統一取締農村合作基金會。經過清產核資、分類處理、清收欠款和存款兌付等階段，各地農村基金會得到了徹底清理。但由此帶來的資產損失相當嚴重。由鄉鎮政府向銀行申請貸款兌付基金會債務，給鄉鎮財政造成壓力較大，廣大農民也被轉嫁了相當部分的債務負擔。

然而，農村合作基金會作為非正規民間金融組織，是否應從此絕跡，卻一直頗有爭議。相當一部分識者認為，中國農村千差萬別， 如果把希望完全寄托于政府身上，期望中央自上而下出臺“一攬子”方案，然后由各地去執行，事實證明未必可行，農信社目前的改革困境即是明證。政策面應為農民自下而上的創新和改革留下空間，允許農民建立自己的“銀行”。 銀監會此次開放農村金融市場時打開資金互助社這一道門，就是吸取了有關專家的意見作出的決定。