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第1篇：民辦非企會計制度范文

關鍵詞　公共事業　財政制度　財政政策

隨著國有企業改革和政府機構改革取得重大進展推進事業單位體制改革，完善社會團體、民辦非企業組織管理，建立現代公共事業制度，為全面建設小康社會提供優質的公共服務，滿足社會公共需要，已成為我國公共管理領域深化改革的重點內容，其中構建與之相適應的公共財政政策環境，是不可或缺的重要環節。

一、公共事業制度的財政政策體系存在的問題

改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業單位管理體制進行了一系列重大改革，民辦非企業組織迅速發展，社會團體空前活躍，傳統體制下財政獨家供給資金、政府壟斷社會事業的局面已經打破，改革取得了實質性進展，在政府財政關系方面的變革主要體現在：一是公共事業資金供給初步實現了多元化。事業單位除接受財政撥款外，還有為社會提供教育、科技、醫療等服務取得的事業性收費收入、從事各種商業活動取得的經營收入，以及社會捐贈收入等等。二是公共事業投資主體由政府一統天下轉向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來，民辦科技、教育、文化、衛生等機構迅速發展，既適應了市場經濟條件下社會需求多樣化的需要， 又減輕了政府財政的負擔。三是運用財稅政策工具促進了事業單位體制改革和社會公共事業發展。包括對向企業轉制的科技型事業單位給予減免稅，對向社會公益事業機構捐贈的組織和個人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業單位、社會團體等公共事業機構的財務會計制度。經國務院批準，財政部于1997年1月1日起實行了《事業單位財務規則》，1998年起執行《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》，以及財政部與相關主管部門制定了行業財務管理規章。

但是，與發展社會主義市場經濟、全面建設小康社會對公共服務的迫切需要相比，我國現代公共事業制度尚未完全建立，改革任務十分繁重。在公共事業機構與政府財政的關系領域，突出的問題有：

1 事業單位對政府財政資金依賴程度高，財政負擔沉重。目前政府財政仍承擔著國家公共事業資金供給的主要任務，科技、教育、文化、衛生、體育等事業費支出在財政支出中仍占較大比重，民間投資還處在補充地位。

2 財政資金供給范圍過寬，超越了公共財政職能。目前對事業單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統體制下的基本格局，政府財政仍然承擔著相當部分應由企業、個人通過市場提供的私人物品，如非義務教育、非公共衛生支出、開發性科技費用、新聞出版等等，對提供準公共物品的公共事業服務也存在包攬過多的問題。而應由政府保證資金供給的公共物品服務，如義務教育支出等等，面臨著諸多問題，成為誘發亂收費的重要原因。

3 財政資金使用效益有待提高，財務管理制度不夠健全，財務監管需要加強。建國后，我國對事業單位資金的供給方式，主要采取由財政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預算統一安排，差額預算管理包括定向補助、定額補助、差額補助或上解等形式，1996年以后主要實行差額管理。上述資金供給方式與計劃經濟管理體制相適應，在建國初期各項社會事業百廢待興的條件下，對科教文衛等事業的發展，建立健全社會服務體系和改善人民生活，發揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經濟體制日趨完善，事業單位改革不斷深化，這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應缺乏競爭機制，容易形成等、靠、要的思想；資金使用效益不高，財政監督乏力，浪費、截留、挪用等現象較普遍；未能有效地引導社會資金投資，事業發展資金不足，等等。根據建立現代公共事業組織的需要，結合目前我國編制部門預算，需要實行國庫集中收付等財政預算體制改革，進一步改進公共事業單位資金供給方式，更多地利用市場機制，提高資金利用效率，以促進公共事業發展。

4 建立現代公共事業制度所需要的配套財政稅收政策還不完善。現代公共事業制度的建立和發展，不僅需要財政資金的支持，還需要相關財政政策的支持。

第一，對公共事業組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業所得稅、營業稅、土地使用稅等稅法條例及實施細則中，規定了對教育、科技、文化、衛生、社會福利等公共事業機構的減免稅政策，但從現行稅收制度分析，對事業單位、社會團體、民辦非企業單位的各項稅收政策存在的問題有：（1）法律、法規之間存在矛盾與沖突。《教育法》、《社會力量辦學條例》、《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律、法規，對事業單位、社會團體、民辦非企業單位非營利性的界定，與對上述單位普遍開征企業所得稅之間存在一定的不協調。（2）現行事業單位、社會團體、民辦非企業單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善，使有關稅收優惠政策難以發揮應有效果。（3）有的稅收政策還不夠詳細、具體，可操作性不強。

第二，鼓勵企業、個人和其他社會組織向公共事業機構捐贈的稅收政策。從現行稅法的有關規定看，我國對捐贈的稅收優惠比較寬泛，有利于鼓勵向社會公益機構捐贈，促進各項公共事業發展，但同時還存在一些問題：（1）沒有區分公益性和互惠性公共事業機構。根據國際稅法慣例，對互惠性公共事業機構的捐贈不應給予稅收優惠。（2）對可接受捐贈的機構沒有具體界定，難以區分其營利性與非營利性。（3）對部分機構捐贈給予所得稅前全額扣除的優惠不一定有利于鼓勵經常性捐贈，也不利于體現對各類公共事業機構的公平待遇。

第三，公共事業服務的公共定價問題。隨著對一部分公共事業服務實行市場化、民營化改革，公共服務的定價難度大大增加，所面臨的經濟社會環境更加復雜。政府不僅要根據公共服務需求、財政收支狀況等因素制定政府的公共定價政策，而且還要明確公共定價的程序、方式、監管等制度和措施，在這一領域還存在許多問題需要解決。

5 需要采取切實有效的財政政策措施，加快事業單位體制改革。改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業單位的管理體制進行了一系列重大改革，但改革任務仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業單位對政府依賴性強，有關業務活動仍受政府直接干預。（2）事企不分，其行為與公共事業組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業單位利用國有資產、土地以及政府給予的各項優惠政策從事經營性活動，收益除部分用于事業發展外主要用于職工福利支出；有些單位還擅自提高收費標準、擴大收費范圍，且屢禁不止；有的事業單位的公益與經營性活動界限不清，等等。（3）事業單位內部機構臃腫、人浮于事，公共服務效率低下。有的教學、科研機構在第一線工作的人員僅占職工總數的三分之一。由于事業單位管理體制改革相對滯后，不少國有企業、黨政機構的分流人員通過各種途徑進入事業單位，進一步加劇了這種狀況。

二、構建現代公共事業制度的財政政策體系

根據公共財政與公共事業組織的內在聯系，結合我國各類事業單位、社會團體和民辦非企業組織的發展現狀，以及與政府財政的關系，構建中國現代公共事業制度的財政政策體系主要體現在：

（一）以公共需要為準則，重新界定公共事業類別，建立法定分類體系，實施相應的財政政策。

計劃經濟體制下以是否從事物質產品的生產為依據建立起來的事業單位制度，已不適應市場經濟的需要，必須進行改革，逐步廢除這一制度。其出路是以公共財政理論為指導， 對現行事業單位制度進行重新整合，建立適應市場經濟發展的現代公共事業組織。根據公共財政理論，政府等公共組織提供的公共物品服務包括純公共物品和準公共物品。純公共物品主要由政府直接供給，如國防、法律制度等等，而準公共物品則主要通過設立或資助公共事業機構來提供。公共事業組織可從以下三個方面分類：

第一，按公共事業組織提供服務的性質，可劃分為公益性公共事業組織、準公益性公共事業組織和承擔一定行業管理職能的公共事業組織。公益性公共事業組織提供的服務完全具有非競爭性和非排他性特點，是純公共物品服務，如公共圖書館等；準公益公共事業組織所提供的服務既具有一般私人物品的特點，同時又具有一定的公益性，如高等院校等；而承擔一定行業管理職能的公共事業組織，是接受政府委托，在提供公共物品服務的同時又承擔一定的行業管理職能的公共事業組織。這種劃分的實際意義，首先，明確公共事業組織、政府機構和企業的邊界，對現行事業單位體制重新進行分解和歸類。應由政府承擔責任的，由財政供給資金；而屬于企業性質的，逐步推向市場。其次，明確政府財政的職責范圍。公益性公共事業組織原則上由政府舉辦，由財政保障其資金需要，同時也鼓勵民間機構興辦此類組織，政府在資金、政策等方面給予扶持；而準公益性公共事業組織，政府根據政策需要和財力可能，只承擔部分資金供給任務；對承擔一定行業管理職能的公共事業組織則嚴格控制，誰委托就由誰提供資金支持。

第二，按公共事業組織提供服務的領域，參照聯合國的標準和一些國際學者的分類，結合我國國情，可將公共事業組織分為公共教育事業組織、公共科技事業組織、公共衛生事業組織、公共文化事業組織、環境保護事業組織、社會福利和慈善事業組織、宗教活動組織、商會和專業協會，以及其他公共事業組織等等。

第三，按法人性質，可將公共事業組織分為社團法人和公共企業法人。社團法人包括公益性社團法人和互社團法人；公共企業法人可分為純政策性公共企業和以提供基礎設施服務為主的公共企業。在公共事業管理中，凡享受政府財政支持和稅收優惠的公共事業機構，必須具備法人資格，以保障有關優惠政策真正服務于社會公共利益。

以上述公共事業組織的業務性質和法人制度為主要標準，建立我國科學合理的現代公共事業組織分類體系，為政府各項財政稅收政策的制定和實施提供依據。

（二）改革財政資金的供給方式，推動公共事業組織健康成長。

公共事業機構提供的服務，有的不能進入市場交換，不能以貨幣方式體現其的價值；有的只能部分進入市場，但其收費與成本支出之間是不對稱的。公共資金的供給方式要保證事業組織發展的資金需要，努力調動其積極性，為社會提供優質的公共物品服務。

1 建立競爭性撥款機制。某些公共事業發展資金不一定直接撥付給具體單位，可采用項目招標、投標的方式選擇使用機構，如國家重大課題研究項目、重點實驗室建設、公共文化設施投資等等。通過競爭性撥款機制，引導公共事業機構努力實現政府的經濟社會發展宏觀政策目標，嚴格遵守公共財政制度，千方百計提高資金使用效益，為社會提供優質公共服務，滿足公共需要。

2 建立公共事業財政補貼制度。對提供準公共物品的事業機構，不一定全由政府舉辦，對企業、個人和其他社會組織投資興辦的這類機構，經審核凡符合政府所制定的公共事業組織標準者，政府可給予一定補助，既支持有關事業發展，引導社會資源配置，又不形成財政拖累。公共事業財政補貼制度的建立，有利于逐步改變目前公共事業組織主要依靠政府舉辦、國家財政負擔沉重、效率不高的狀況，在各類公共事業組織中引入競爭機制，為社會提供所需要的公共服務。

3 建立激勵性財政資金供給制度。對一些純公益性的公共事業機構，如公共圖書館、博物館等，可主要根據其為社會提供的業務量，以及所產生的社會效益、生態效益，如參觀人數、讀者滿意度、污染指數等，確定財政資金供給量，以調動公共事業機構和人員的積極性，提高公共服務的質量和水平。即在部門預算編制過程中，對公共事業組織定員、定額的核定，以及定員、定額的調整，要科學地反映各類公共事業組織所提供公共服務的數量與質量，體現與社會公共需要的均衡，政府保證其所需要的公共資金，從而激勵公共事業組織合理配置資源，提高服務效率，更好地滿足社會需要。在資金供給制度安排中，迫切需要解決的問題是盡快建立科技、教育、文化、衛生、環境保護、社會保障等公共事業組織的業績評價體系，比較準確地反映其公共服務的效果，以決定政府財政供給的規模與結構。

4 強化公共事業組織零基預算管理，提高財政資金供給方式的靈活性。隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，公眾對公共事業服務需求的規模、結構也會相應發生變化，有些公共服務需求增加了，就需要增加政府財政資金支持，而有的公共服務需求縮小了，就不需要維持原有的支出規模。因此，要通過公共事業組織零基預算管理，每年審查有關公共事業組織支出的必要性、可行性，在此基礎上編制預算、供給資金，及時調整公共事業組織支出的規模與結構，既保證社會公共需要，又減少公共事業組織對財政資金的過度依賴。

（三）完善財政政策支持體系，優化公共事業組織成長環境

1 對公共事業組織的稅收減免政策。在公共事業機構稅收優惠政策方面需要進一步改進：（1）實行公共事業機構免稅資格核準制度。即公共事業機構是否具有免稅資格，要由稅務機關核準。從國外的公共事業機構的情況看，有自動具有免稅資格和稅務機關核準其資格兩種情況，自動具有免稅資格一般指公共事業機構經政府主管部門審核后即具有免稅資格。我國目前還處在體制轉軌時期，實行稅務機關核準制度有利于加強稅收管理。（2）堅持免稅公共事業機構的公益性、非營利性。只有從事社會公益事業、不以營利為目的的公共事業機構，才能給予減免稅收優惠，公共事業機構來自與公益事業無關的收入要依法納稅。在目前我國事業單位、社會團體和民辦非企業單位實際上存在營利與非營利活動并存的情況下，稅務機關以公益性和非營利性為標準，才能正確界定是否給予減免稅。（3）要求免稅的公共事業機構具有法人資格。從事公益性、非營利性活動的公共事業機構具有法人資格，就能保證免稅收入用于其宗旨所規定的社會公益事業，其財產為法人占有，機構終止或解散時財產歸政府所有或轉移到其他公共事業機構，防止免稅收入形成的資產落入私人手中。（4）根據我國公共事業機構改革與發展的具體情況，對現行稅制中有關公共事業機構減免稅的政策進行調整修改，使之更加詳細、清晰，即有利于促進社會公共事業發展，又防范產生稅收漏洞。

2 鼓勵社會捐贈的稅收政策。對向公共事業機構捐贈的稅收優惠政策需要進一步規范：（1）明確對互惠性公共事業機構的捐贈不予減免稅，只對公益性公共事業機構的捐贈減免稅，以保證各項捐贈為公眾利益服務。（2）對捐贈給予減免稅優惠的公共事業機構進行具體界定，要求接受捐贈的公共事業組織具有法人資格和免稅資格，具有公益性的特征、范圍等。（3）對公共事業機構捐贈實行限額扣除，適當提高扣除標準，如按應納稅額的10%或應納稅所得額的50%扣除。

3 完善公共事業服務定價的政策體系。各類教育、科技、文化、衛生、社會福利等公共事業機構，在向城鄉居民提供服務時，可收取一定的費用，以補償其成本支出。由于其非營利性和接受了政府財政資金及社會捐贈，收費標準即公共服務定價必須受到政府管制。凡接受了政府財政資金、社會捐贈的公共事業服務定價，由各級政府財政主管部門審核。其要點包括：（1）維護社會公共利益。在公共事業服務定價政策決策程序中，建立相應的公眾參與機制，如舉行價格聽證會、公示、投訴等，充分反映公眾意見，維護公共利益，提高服務質量。（2）成本補償。即收費加政府補助和社會捐贈，可補償提供服務所發生的成本消耗。在政府財力許可的范圍內，有些服務可免費或低于成本收費。（3）激勵原則。在不違反非營利性宗旨、不損害公眾利益的前提下，公共事業服務定價需要一定的激勵機制，以調動公共事業機構及人員的積極性，提高服務質量，加快公共事業發展。

（四）采取有效的政策措施，加快事業單位制度改革進程，構建中國現代公共事業管理制度