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第1篇：集體土地征收法范文

2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》，對國有土地上的房屋征收與補償進行規(guī)范，新條例宣告了“拆遷時代”的終結(jié)，開啟了全新的“征收時代”。但是，既然是“國有土地上房屋征收與補償條例”，集體土地上征收與拆遷問題自然不在其視野之內(nèi)，但城市擴張帶來的拆遷，絕大多數(shù)卻是在集體土地上發(fā)生，法律的嚴(yán)重滯后，也是導(dǎo)致血拆得不到遏制的主因。顯失公平的耕地補償標(biāo)準(zhǔn)、同地不同價的差別待遇、農(nóng)民維權(quán)途徑不暢通成為沖突頻發(fā)的引擎。所以，完善我國農(nóng)村集體土地征收的法律也是亟待進行的，本文試圖從界定公共利益、建立正當(dāng)性的土地征收程序以及爭議解決救濟機制、失地農(nóng)民社會保障體系的完善等四個方面對此嘗試進行有益的探索。

一、嚴(yán)格控制公共利益的范圍

對于征收農(nóng)村集體土地來說，界定公共利益的意義在于，農(nóng)村土地資源不可再生且正在急劇減少，必須以極其慎重的態(tài)度去征收，最大限度的節(jié)制利用，故國家法律規(guī)定只有為公共利益所需時，才可以征收。但我國法律對公共利益界定模糊，實踐中公共利益被泛化，公共利益是征地啟動之前提條件，必須加以明確。

新近出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條以列舉的方式給出了公共利益的范圍。此可為農(nóng)地征收中公共利益的界定提供借鑒。但是，鑒于農(nóng)村集體土地對農(nóng)民的至關(guān)重要性，所有不與農(nóng)民利益相關(guān)者，都不得在農(nóng)村集體土地征收中被界定為“公共利益”。

二、建立正當(dāng)性的土地征收程序

根據(jù)《土地管理法》第五章的內(nèi)容以及《土地管理法實施條例》，我國農(nóng)村集體土地征收存在四個階段：

第一個階段是建設(shè)用地及征地申請，土地部門擬定“一書四方案”：由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，逐步上報有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府。建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二個階段是“兩公告一登記”，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告。

第三個階段是征地補償，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

第四個階段是土地征收、變更土地登記。土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。

以上四個階段在程序的透明性，農(nóng)民的參與程度上存在明顯的缺陷，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面予以完善：

第一，要完善農(nóng)民的參與程序。

首先，公告與通知程序提前。應(yīng)要求征地公告環(huán)節(jié)提前，土地征收的目的和補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案應(yīng)向社會公告，不予公告的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕征地。不僅在批準(zhǔn)征地之前要預(yù)公告，批準(zhǔn)之后也應(yīng)當(dāng)公告，而且應(yīng)當(dāng)采取合適的辦法直接通知被征地農(nóng)民，防止被征地農(nóng)民因未能及時看到公告而不知情。

其次，完善參與程序。為了確保農(nóng)村集體土地強制性征地的公平性，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，創(chuàng)造積極的進入機制，將農(nóng)民納入到土地征收談判中來，給其以平等的主體地位，是推進土地征收制度改進的關(guān)鍵所在。有必要設(shè)置公開透明的程序，建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機會參與征地補償?shù)恼勁?，并讓他們得到相關(guān)的信息。

第二，要完善聽證制度。

行政機關(guān)進行某些活動之前必須告知可能受不利影響的相對人有關(guān)情況，并提供聽證的機會，以及由一個沒有偏私的、獨立的裁判者來主持程序和作出決定，其目的是為了保障程序的公平和公正。所以聽證當(dāng)然也是土地征收過程的重要程序。行政機關(guān)在行使土地征收權(quán)力給公民權(quán)利帶來不利影響時，必須聽取被征地農(nóng)民的意見，只有公正地聽取了受不利影響的被征地農(nóng)民的意見后，權(quán)力的行使才有效。土地所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)民安身立命的根基，是農(nóng)民一項至關(guān)重要的權(quán)利；對農(nóng)民土地所有權(quán)的征收無異于剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)和生活來源。因此建議參照其他國家和地區(qū)的做法，將聽證程序納入必經(jīng)程序，并且無需被征地人申請而可以主動進行。

在完善農(nóng)民參與程度的同時還應(yīng)當(dāng)建立征地程序違法責(zé)任機制。程序義務(wù)的履行以責(zé)任的約束為前提。在立法層面建立征地程序違法機制，有利于避免那種規(guī)避法律甚至故意違反征地程序的行為出現(xiàn)。首先，對違反征地程序的行政人員，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，要追究刑事責(zé)任。其次，因為違反征地程序而損害農(nóng)民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)納入國家補償?shù)姆秶瑖疫M行補償后，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的責(zé)任人員進行追償。

三、拓展多元化解決途徑并建立補償糾紛爭端解決機制

第2篇：集體土地征收法范文

摘要改革開放30年，中國經(jīng)濟在迅速發(fā)展的同時，土地資源日益緊缺，集體土地征收便應(yīng)運而生。集體土地征收對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。全文對集體土地征收的內(nèi)容、現(xiàn)狀、缺陷進行了闡述，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞集體土地征收利益征地補償

集體土地征收指國家為了社會公共利益的需要，經(jīng)過法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序，給予土地所有權(quán)人一定補償后，把原來集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地資源緊缺是我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一，而集體土地征收是解決這個問題的靈丹妙藥。合理實行集體土地征收是有利于我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的。但目前我國土地征收機制并不完善，征收和補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收程序不規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的法律監(jiān)管。因此，完善和規(guī)范集體土地征收制度就顯得日益迫切。

一、集體土地征收現(xiàn)狀和缺陷

（一）補償標(biāo)準(zhǔn)較低，所有權(quán)人利益得不到完全滿足

目前，集體土地征收補償主要是按被征地“年產(chǎn)值倍數(shù)”法確定，以農(nóng)村集體土地征收補償為例，征地補償主要分為土地補償、安置補助、青苗補償、地上附著物補償四個部分。但是補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，某些地區(qū)的補償甚至不能滿足農(nóng)民的基本生存需要，如耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)為前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，折算起來普通耕地能補償1-3萬元，這對于與土地相依為命的農(nóng)民簡直是杯水車薪。所有權(quán)人利益得不到滿足,導(dǎo)致集體土地征收困難重重。

（二）單方面強制性，所有權(quán)人意愿得不到充分表達(dá)

由于民眾的意愿得不到滿足，被征地者和政府意見往往不統(tǒng)一，所以現(xiàn)階段集體土地征收大多都是政府“一頭熱”。民眾的積極性不能被充分調(diào)動起來，導(dǎo)致土地征收頻頻出現(xiàn)單方面強制征地事件，這種做法激化了社會矛盾，影響社會和諧建設(shè)，不利于社會的長期穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

（三）法律法規(guī)不健全，監(jiān)管體系不完善

我國國情較為特殊，并無外國經(jīng)驗可借鑒，加上關(guān)于集體土地征收的法律法規(guī)不十分健全，沒有一個統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)，因此土地征收程序非常不規(guī)范，對集體土地征收的監(jiān)管不到位。“強拆強征”、“以租代征”、“私扣補償”等現(xiàn)象屢禁不止，擅自改變土地用途的違法操作也時有發(fā)生。

二、集體土地征收的政策建議

（一）合理調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)

改變傳統(tǒng)的單一補償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場定價進行補償，即對被征地的補償應(yīng)該參照當(dāng)時被征地地區(qū)的綜合地價，并對被征地者生活做好安置。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時政府應(yīng)該注意到，在社會保障體系不健全的農(nóng)村，土地是農(nóng)民最后的生活保障。因此，對于農(nóng)村集體土地征收要適當(dāng)調(diào)高補償標(biāo)準(zhǔn)，爭取民眾的理解和支持。如對農(nóng)村耕地的補償不能單純的一次性的補償，因為耕地的收益是持續(xù)性的，所以對于耕地的補償應(yīng)該也是持續(xù)性的。

（二）集體土地征收必須公開、民主、合理、科學(xué)

首先，集體土地征收程序必須公開、透明，讓民眾廣泛參與，只有進行民主協(xié)商，使民眾的意愿得到充分表達(dá)，爭取民眾的理解，征地工作才能得到民眾的支持，征地工作才不會陷入被動。與此同時，更要改善集體土地征收工作方式，征地工作態(tài)度要友好，對持不同意見的民眾要積極勸說和開導(dǎo)，嚴(yán)禁強拆強征，激化矛盾。最后，對集體土地征收要科學(xué)規(guī)劃、合理利用，提高對土地的利用率，減少對土地資源的浪費。

（三）做好征地善后工作，改善民眾生活條件

根據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)行被征收土地的農(nóng)民往往只是得到一筆補償款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遺忘。導(dǎo)致被征地后，民眾又面臨著住房、失業(yè)等問題。這不僅不利于集體土地征收工作執(zhí)行的，更不利于社會的穩(wěn)定。征地部門應(yīng)該要想民眾之所想，給民眾之所求，切實考慮民眾的處境，理解民眾的難處。唯有如此，征地的執(zhí)行才會得以順利進行。

（四）完善法律法規(guī)，規(guī)范征地行為

加強立法是目前集體土地征收的當(dāng)務(wù)之急，只有有完善的法律法規(guī)做后盾，民眾才有維權(quán)的武器；只有有了完備的法律法規(guī)為依據(jù)，政府才能依法執(zhí)政；只有有了健全的法律法規(guī)，執(zhí)法者才能依法嚴(yán)厲打擊征地過程中違法違規(guī)行為。

三、結(jié)語

總之，隨著改革開放的深化，集體土地征收制度的作用還會越來越凸顯。但是，集體土地征收制度必須要不斷完善，集體土地征收的方案要科學(xué)制定，集體土地征收的方式要合理合法，集體土地征收的程序要公開透明，集體土地征收的監(jiān)管要有法可依、有法必依，只有這樣才能對中國目前土地資源緊缺狀況有所緩解。反之，如果土地征收制度的缺點得不到改正，不僅不能緩解中國土地資源緊缺的現(xiàn)狀，反而還會激化社會矛盾，繼而影響社會的和諧。因此，政府要為集體土地征收制度的完善下狠功夫，民眾也要理解和支持政府的政策，這樣集體土地征收制度才能實現(xiàn)雙贏。

參考文獻(xiàn)：

第3篇：集體土地征收法范文

理論意義：土地是人類社會最重要的財產(chǎn)，土地征收權(quán)力作為國家或政府為了實現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強制性取得土地的行政權(quán)力，實踐中其侵犯行政征收相對人，即被征地人權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護被征地人的權(quán)利，許多國家都對土地征收的條件、補償、程序進行了嚴(yán)密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭議解決機制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎(chǔ)，在分析集體土地征收中存在的問題，借鑒其他國家和地區(qū)的土地征收制度，對集體土地征收的問題提出解決方案。

現(xiàn)實意義：隨著我國城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國有土地上房屋拆遷和補償條例》的出臺，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問題。今年，xx在xx屆三中全會會議上提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。現(xiàn)階段，我國現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟社會發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益遭到了嚴(yán)重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。

二、文獻(xiàn)綜述(目前同類課題在國內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢以及對本人研究課題的啟發(fā)等方面)

集體土地征收是指國家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權(quán)限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國有，并對其作出一定的補償行為?，F(xiàn)階段我國關(guān)于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對具體，但是與時展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國家雖然沒有如我國一樣的“集體土地”說，但土地征收制度理論卻由來已久發(fā)展至今，其中英國、德國和美國的征地制度是當(dāng)今世界比較完善和先進的制度體系。英國的土地征用的目的也強調(diào)是為了公共利益，但它并沒有公共利益用地的目錄，而且沒有通過強制購買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強制購買法》中，對于地方當(dāng)局通過強制購買實施城市開發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當(dāng)局就可實施強制購買：促進或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟福利，促進或者改善該地區(qū)的社會福利，促進或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國自建國初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補償，政府及有關(guān)機構(gòu)才能行使征地權(quán)。德國關(guān)于土地征收的規(guī)定也相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在《德國基本法》中包含了嚴(yán)格的限定，對征收的條件、程序、補償及其他各方面均作出了詳細(xì)的規(guī)定。

我國土地征收制度是與每一時期我國國民經(jīng)濟發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權(quán)變革情況相適應(yīng)的。在計劃經(jīng)濟時期,經(jīng)濟發(fā)展較為落后,百廢待興,農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有制,土地征收權(quán)力運用較為頻繁,當(dāng)時的國家建設(shè)大多是國家投資的軍事國防、基礎(chǔ)設(shè)施等,與公共利益是相一致的。在社會主義市場經(jīng)濟時期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國家投資主體,供地制度也逐步實現(xiàn)市場化,但是農(nóng)村土地堅持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長期以來被征地農(nóng)民的土地權(quán)利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利、使用和管理上一直存在著嚴(yán)重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權(quán)利的這些特性造成我國當(dāng)前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、過低,土地征收程序不完善,爭議解決機制不足等,導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力,被征地農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重?fù)p害。

通過對國內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認(rèn)為我國集體土地征收中存在問題的解決從根本上來講還是應(yīng)該從立法角度完善土地征收的制度，當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。最后我國土地管理法及其實施條例雖然對建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實施方案作出了具體規(guī)定，但在實施過程中存在許多問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償合同時應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時先是延津縣國土局和土地被征收的村民委員會所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。

筆者認(rèn)為：首先應(yīng)先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當(dāng)性、補償性);其次加強農(nóng)民對征地的參與;最后健全集體土地征收爭議裁決制，將征收主體和裁決機構(gòu)分開，完善集體土地征收行政與司法救濟。

三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容

研究方法主要以行政法學(xué)理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實施條例》，通過與老師指導(dǎo)和探討，以文獻(xiàn)研究為主，大量搜集、閱讀報刊文獻(xiàn)資料，同時借助媒體網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集與集體土地征收的有關(guān)的資料。理論和實踐相結(jié)合，思辨和實證相互運用，重在實證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內(nèi)容是有關(guān)集體土地征收制度的進一步完善的問題。

四、研究條件和可能存在的問題

主要是通過閱讀有關(guān)集體土地征收方面的論文、書籍，并結(jié)合具體的實例進行研究;同時本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來自期刊、相關(guān)報道，因此免不了會在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識儲備的相對貧乏和研究能力低下也會造成這次研究的瑕疵。

五、預(yù)期的結(jié)果

通過自己的研究，給《土地管理法》提供一個視角，完善相關(guān)的立法，更好的保護農(nóng)民的權(quán)益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個解決問題的途徑。

六、論文提綱

淺議集體土地征收存在的問題及其解決方案

(一)引言

(二)提綱

一、 集體土地征收的相關(guān)理論問題

(一)集體土地征收的概述

(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革

(三)集體土地征收的理論基礎(chǔ)

二、外國土地征收法律制度的借鑒

(一)外國土地征收的法律簡介

(二)英國、臺灣土地征收制度的可借鑒之處

三、我國集體土地征收法律制度現(xiàn)狀

(一)我國集體土地征收法律制度的相關(guān)規(guī)定

1、《憲法》

2、《物權(quán)法》

3、《土地管理法》，《土地管理法實施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

(二)我國集體土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益認(rèn)定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、農(nóng)民缺乏對征地活動的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

4、爭議裁決及救濟機制不完善

(三)我國集體土地征收法律制度缺陷的成因

1、城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)劃分與城市化發(fā)展的矛盾

2、集體土地所有權(quán)不完整

3、征地中農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位被虛化

4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想

四、完善我國集體土地征收法律制度的幾點建議

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明確區(qū)分公益征收和其他征收

(二)完善集體土地征收補償措施

1、補償標(biāo)準(zhǔn)市場化、方式多樣化

2、對失地農(nóng)民提供完善的社會保障

(三)健全集體土地征收法律程序

1、確立征收的正當(dāng)程序原則

2、加強農(nóng)民的參與權(quán)

(四)完善土地征收中的爭議解決及權(quán)利救濟

1、健全集體土地爭議裁決機制，將征收主體和裁決部門分離

2、完善救濟制度

(1)加強行政救濟，將該爭議納入行政復(fù)議受案范圍

第4篇：集體土地征收法范文

關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征地程序；補償制度

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個就業(yè)困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機制的現(xiàn)狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時有發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進行，《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構(gòu)，補償價格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機制還缺乏應(yīng)有的司法救濟程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補償費以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補償費用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對過低的征地補償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補償費與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財政”。政府官員與開發(fā)商“共同運作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險收受賄賂，為違法的征收行為保駕護航，部分政府將土地以低廉的價格用來招商引資以實現(xiàn)自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中難以避免的問題?，F(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問題，并著手去應(yīng)對解決，在保持社會和諧、經(jīng)濟穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識

在現(xiàn)實中了解到，因為農(nóng)民的法制意識薄弱或者對國家相關(guān)的征地及征地補償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動去了解國家的一些切實關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級政府應(yīng)該將國家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來規(guī)定按市場價格為補償計算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時要實現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)，并且同時也建立了完善的市場價格評估機制。中國承認(rèn)農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對應(yīng)的以土地市場價值為補償基準(zhǔn)的補償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)土地征收補償方式的多樣化。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。因此，中國應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補償安置方式。

（四）公平合理地進行土地征收補償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時可以獲得補償，法律必須規(guī)定補償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價格、地上物價值、搬遷費用等進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補償?shù)姆秶粌H包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)、移民安置補助費等都應(yīng)包括在補償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補償費用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計的維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補償費用的發(fā)放方式也鼓勵創(chuàng)新，我國主要實行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農(nóng)民個體的長遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實際情況的前提下，鼓勵多種模式的補償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

第5篇：集體土地征收法范文

內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于私權(quán),但我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具有充分的自主性,在未來立法中應(yīng)當(dāng)賦予其完整的權(quán)能并為其建構(gòu)具備可操作性的行使程序,在此基礎(chǔ)上設(shè)計符合市場 經(jīng)濟 要求的農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會環(huán)境與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸式的變革模式。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種極其特殊的所有權(quán)類型。民法學(xué)界對其性質(zhì)、主體、運作機制等缺乏深刻的認(rèn)識，未能給立法提供堅實的理論支撐，導(dǎo)致迄今為止我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán) 法律 制度依然十分粗糙，集體土地所有權(quán)的運轉(zhuǎn)在實踐中產(chǎn)生了諸多問題，而且在一定程度上也制約了農(nóng)村土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的 發(fā)展 ，因為農(nóng)村土地用益物權(quán)是以權(quán)能分離的方式從集體土地所有權(quán)衍生出來的。本文擬從我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與現(xiàn)狀考察入手，對其程序建構(gòu)以及農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變革模式問題進行探究。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)與現(xiàn)狀剖析

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)

關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，我國民法學(xué)界存在較大爭議。wwW..cOM有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。[1]有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于一種合作社所有權(quán)。[2]127有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上是一種法人所有權(quán)。[3]有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是個人化與法人化的契合，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體土地享有股權(quán)或社員權(quán)。[4]有學(xué)者借鑒日耳曼法上的總有概念，認(rèn)為我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，即“總同共有”。[5]483-485

以上諸學(xué)說都是從權(quán)利主體構(gòu)成形態(tài)的角度詮釋農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。由于我國法律迄今為止對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體構(gòu)造的規(guī)定還很不完備，所以很難從這個角度在理論上對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)予以清晰地界定。每種觀點看起來都有幾分道理，但與實際情況又并不完全契合，多少都有些牽強之處。筆者無意從這個角度探究農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在構(gòu)建比較完備的集體土地所有權(quán)主體制度之前，這樣的探究是不會取得實質(zhì)性成果的。對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)下更有意義的是從權(quán)利功能的角度對其予以界定，然后以此為基礎(chǔ)探討如何完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的功能是讓集體成員能夠以共同支配的方式共享土地的利益。與個人所有權(quán)相比，區(qū)別僅僅在于支配的方式，而在目的上則是相同的，都是為了實現(xiàn)私法上的利益?！凹w”是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民基于特定的關(guān)系組合而成的共同體，其對土地享有的利益是特定數(shù)量的人的共同利益，而不是與社會整體秩序相關(guān)的社會公共利益或與國家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定相關(guān)的國家利益。既然如此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上就是一種私權(quán)，而不是公權(quán)。“公權(quán)為國家之法律關(guān)系，而私權(quán)則為無關(guān)國家之法律關(guān)系……私權(quán)云者，即于私法關(guān)系，有享受利益之地位之謂也?！盵6]80明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的私權(quán)本質(zhì)對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度乃至整個集體土地物權(quán)制度體系的立法構(gòu)造具有根本性的意義。作為私權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度構(gòu)造應(yīng)當(dāng)符合私法固有的邏輯與價值理念，盡量淡化公法性的考量。其權(quán)利人應(yīng)當(dāng)被視為獨立、自主的民事主體，即私法上的人。其權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)私法自治原則，權(quán)利人在不損害社會公共利益并且不違背憲法所確立的基本經(jīng)濟制度的前提下可以自由地決定如何利用或處分其財產(chǎn)。當(dāng)然，這是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的理想形態(tài)，我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)與此相比尚有一定的差距。

(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀剖析

我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)不具備自主性、完整性與自治性，它是一種殘缺而且異化的所有權(quán)。之所以說它是殘缺的，是因為它受國家公權(quán)力的過度控制，主要包括政府對農(nóng)村集體土地的管制權(quán)與征收征用權(quán)。之所以說它是異化的，是因為它的運作過程往往不能真正體現(xiàn)集體成員的意志，而是被村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)次級集體經(jīng)濟組織等機構(gòu)的干部操縱。

農(nóng)村集體土地的管制權(quán)主要表現(xiàn)為政府對集體土地利用或處分行為的審批權(quán)。按照我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的人，但需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織將其土地提供給其成員或其所設(shè)立的企事業(yè)單位用于非農(nóng)建設(shè)，需要縣級以上人民政府批準(zhǔn)，在實踐中還需要先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的審批。集體經(jīng)濟組織不得直接將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人，只能將集體土地征收為國有土地再出讓，而農(nóng)民集體不能從中獲得真正意義上的土地收益。

依照我國《物權(quán)法》第42、44條的規(guī)定，國家出于公共利益的需要可以對集體土地實行征收或征用（在以往我國的法律文本中,二者統(tǒng)稱為“征用”,但2004年3月新修訂的《憲法》對征收與征用作了區(qū)分, 2007年制定的《物權(quán)法》沿用了這種區(qū)分。）。從表面上看，這樣的規(guī)定似乎沒什么問題，幾乎在任何一個國家，政府出于公共利益的需要都有權(quán)征收或征用土地。然而，近年來我國的實踐表明，地方政府經(jīng)常濫用對集體土地的征收征用權(quán)。由于征收、征用的程序缺乏周全的設(shè)計，地方政府總是任意地擴張征收征用權(quán)，就連房地產(chǎn)開發(fā)、建造休閑娛樂場所等都能被視為出于公共利益需要從而征收農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流失。這種欠缺制度的有效約束從而普遍被濫用的征地權(quán)顯然是國家公權(quán)力對農(nóng)村集體土地的過度控制。在《物權(quán)法》的起草過程中，民法學(xué)界曾強烈呼吁構(gòu)建完備的征收制度對政府的征地權(quán)進行規(guī)制，但《物權(quán)法》對此所作的努力卻相當(dāng)有限，只有兩個條款作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定。

在私法上，所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分以及物權(quán)請求權(quán)等權(quán)能。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完全具備這些權(quán)能。行政機關(guān)對集體土地的管制損害了集體土地所有權(quán)的處分與收益權(quán)能，對集體土地的過度征收與征用直接危及集體土地所有權(quán)的存續(xù)。顯然，在當(dāng)前農(nóng)村，被國家公權(quán)力過度控制的集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺不全的。從上個世紀(jì)初開始，我國的國家公權(quán)力逐漸向鄉(xiāng)村社會灌輸。上個世紀(jì)50年代之后，經(jīng)過數(shù)次 政治 運動，這種權(quán)力灌輸達(dá)到空前的程度。[7]110最近十幾年來國家提倡村民自治，國家公權(quán)力逐步退出鄉(xiāng)村經(jīng)濟領(lǐng)域，然而，在退卻的過程

三、程序建構(gòu)的限度與 農(nóng)村 土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的漸進性

農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)的意義在于，集體成員可以依法定或約定程序以自治的方式對于集體土地的利用與處分進行決策，土地所有權(quán)的行使能夠體現(xiàn)集體成員的意愿而不僅僅是村社干部權(quán)力作用的結(jié)果。按照這種邏輯，只要不與土地公有制相違背，農(nóng)民集體可以自由地進行土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國現(xiàn)行法上關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)(土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓除外)的限制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)，只能提供給鄉(xiāng)村企事業(yè)單位與農(nóng)村居民使用，或者先征為國有土地再由政府出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人使用；將“四荒”土地發(fā)包給本集體 經(jīng)濟 組織以外的人，需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。這些限制性規(guī)定體現(xiàn)了國家公權(quán)力對集體土地所有權(quán)的干涉，違背了市場經(jīng)濟的基本要求，導(dǎo)致農(nóng)村地產(chǎn)市場成為一個封閉的系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場相互隔絕，唯一合法的通道是國家征收。按照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能征收集體土地，如果嚴(yán)格掌握“公共利益”這一標(biāo)準(zhǔn)，興辦 企業(yè) 一般不能認(rèn)定為出于“公共利益的需要”，從而不能征收集體土地，只能通過二級地產(chǎn)市場購買已經(jīng)開發(fā)利用的土地之使用權(quán)，選擇余地很小，必然妨礙社會經(jīng)濟 發(fā)展 。對此，筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)該嚴(yán)格控制國家的征收權(quán)，以防止公權(quán)力吞噬私權(quán)利；另一方面應(yīng)該允許農(nóng)民集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護國策的前提下，按照一定的程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)，以滿足經(jīng)濟建設(shè)的用地需求。實際上，如果不允許農(nóng)民集體直接出讓建設(shè)用地，各類企業(yè)也會以其他方式規(guī)避 法律 ，占用集體土地，因為企業(yè)用地需求是客觀存在的。與其如此，還不如允許集體建設(shè)用地直接出讓。近年來，我國有些地方已經(jīng)對集體建設(shè)用地直接出讓進行了嘗試，[12]對于其中的成功經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)進行 總結(jié) 推廣。

至于現(xiàn)行集體土地物權(quán)背負(fù)的保護耕地、增加國家財政收入等政策目標(biāo)可以通過其他途徑來實現(xiàn)。對于耕地保護，實際上我國目前已經(jīng)有相應(yīng)的法律措施?，F(xiàn)行《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地審批等事項的規(guī)定絕大部分都可以保留。只要嚴(yán)格貫徹，這些規(guī)定足以達(dá)到保護耕地的目的，沒必要對城鄉(xiāng)之間土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)施加額外的限制。取消此類限制意味著國家喪失城鄉(xiāng)地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的壟斷地位，從而失去一個重要的財政來源，這筆損失在一定程度上可以通過稅收得到彌補：農(nóng)民集體將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)，一般都有較大的增值，應(yīng)當(dāng)由出讓人向國家繳納一定的稅款。國家可以將所征收的土地增值稅款用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此外還可以借助稅收手段調(diào)節(jié)土地的利用。

毫無疑問，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方面的限制應(yīng)當(dāng)解除，但應(yīng)當(dāng)循序漸進，因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的運作程序在相當(dāng)長的時期內(nèi)只能發(fā)揮有限的實效。假如立即完全放開土地物權(quán)流轉(zhuǎn)限制，容易導(dǎo)致村社干部操縱“集體”，濫用權(quán)力，損害集體成員的利益。從理論上看，集體是一個凌駕于其成員之上的超然團體，集體土地是各成員公有的財產(chǎn)，集體有其公共機關(guān)———成員大會與執(zhí)行機構(gòu)。然而，集體需要在鄉(xiāng)土社會中運行，作為集體成員的村民以及村社干部在很大程度上是依循鄉(xiāng)土的差序倫理來參與集體生活的。村民眼中看到的往往只是其他集體成員與自己的親緣、地緣以及交情上的差等關(guān)系。選舉村社干部時，村民們傾向于將選票投給與自己關(guān)系近的人，以便于進行互惠的利益交換。在集體土地所有權(quán)的運作過程中，村民也傾向于利用他們與掌握權(quán)力資源的村社干部之間親疏不等的關(guān)系，依據(jù)互惠的原則獲取份額不等的隱性利益。即使集體土地所有權(quán)的運作程序設(shè)計得很完備，讓集體成員有充分的機會參與集體決策的形成，那些意圖從財產(chǎn)處分中獲取利益的村社干部或利害關(guān)系人也會設(shè)法利用其與某些集體成員之間差序的互惠關(guān)系贏得他們的支持。這種以互惠方式換來的支持如果具備一定的穩(wěn)定性就會形成一種社會性的權(quán)力資源。集體土地所有權(quán)將會由于此種權(quán)力的侵蝕而在一定程度上被無形地消解。

按照經(jīng)濟學(xué)家諾斯的看法，制度變遷與社會行動者的觀念形態(tài)有莫大的關(guān)系，如果社會行動者的觀念形態(tài)與制度變革的理想相契合，變革的成本將大幅下降。[13]57在當(dāng)下我國土地制度創(chuàng)新上，包括土地執(zhí)法部門、立法部門以及土地權(quán)利人在內(nèi)的所有社會行動者的觀念形態(tài)都需要經(jīng)歷一個長期的轉(zhuǎn)型過程。鄧正來先生認(rèn)為，處于轉(zhuǎn)型期的 中國 社會有三種知識系統(tǒng)，即以中國差等結(jié)構(gòu)為依歸的文化傳統(tǒng)，以全權(quán)國家為核心的新傳統(tǒng)和百年來因變革而傳入的西方文化傳統(tǒng)。[14]3當(dāng)前，我國的土地執(zhí)法部門、立法部門與土地權(quán)利人的觀念形態(tài)基本上屬于其中的第一種與第二種文化傳統(tǒng)，而法學(xué)界的主流觀念形態(tài)則屬于第三種文化傳統(tǒng)。法律 現(xiàn)代 化目標(biāo)的實現(xiàn)要求社會行動者更多地肯認(rèn)、接受第三種文化傳統(tǒng)，但現(xiàn)實地說，不可能全盤接受第三種，并且完全拋棄前兩種。美國學(xué)者埃爾曼認(rèn)為，所有文化類型都必然是 歷史 的和漸進的，一經(jīng)確立，它們便能長久地存在，直到其起源時的特殊社會條件消失之后。[15]10事實的確如此。文化傳統(tǒng)是一種群體記憶，要使該群體忘卻在其頭腦中積淀了幾十年、幾百年甚至幾千年的思想信念，就必須對其進行長時間的啟蒙與教化，同時還要通過科技與經(jīng)濟的發(fā)展改變其生活場景。這意味著文化傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型或者在本文的研究題域中土地制度創(chuàng)新的社會行動者之觀念轉(zhuǎn)型需要相當(dāng)長的時間。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的進度應(yīng)當(dāng)與此種觀念轉(zhuǎn)型的進度保持協(xié)調(diào)，因為“當(dāng)法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展現(xiàn)鴻溝時，法律就不能改變?nèi)藗兊男袨椤?。[15]241

總之，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)只能產(chǎn)生有限的實效，僅憑制度文本上的程序設(shè)計不可能完全治愈農(nóng)村集體土地所有權(quán)的痼疾，因為程序性規(guī)范的欠缺只不過是諸多病因中的一種而已。與此相應(yīng)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸進式的變革模式。只有當(dāng)廣大農(nóng)民具備必要的私權(quán)意識、法治觀念與足夠的公共參與能力，能夠在公共場合依照既定的程序恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)其利益訴求并且平等地進行商談、論辯時，集體土地所有權(quán)的運作程序才能產(chǎn)生預(yù)期的效果，才能真正體現(xiàn)集體成員的共同意志。此時方可賦予農(nóng)民集體完全的自治權(quán)，而在此之前關(guān)于集體土地處分上的限制還需要部分地予以保留。制度變革的壓力需要時間來承載，任何操之過急的激進式變革行動必然導(dǎo)致變革預(yù)期的落空，甚至還會產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。對于涉及億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村土地物權(quán)制度的變革而言，尤其如此，漸進式的變革模式是必然選擇。

注釋:

第6篇：集體土地征收法范文

[關(guān)鍵詞]集體土地；農(nóng)村土地；隱形市場；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

[作者簡介]黃中顯，廣西民族大學(xué)政法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，廣西南寧530003

[中圖分類號]13922．3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672―2728(2006)12－0147－07

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革一直以來是各方關(guān)注的焦點，農(nóng)村何去何從，事關(guān)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的成敗。在市場經(jīng)濟條件下，土地作為一種經(jīng)濟要素流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟固有的符號。但我國農(nóng)村集體土地問題的癥結(jié)，恰恰源自集體土地的流轉(zhuǎn)上。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在很多地方的失范已經(jīng)是不爭的事實。2005年10月《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的施行，可以視為我國集體土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性試驗。在國土資源部剛剛定案的52號文件(《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》)中，首次明確提出推進農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作。在這種新形勢下，從多角度探討集體土地問題具有現(xiàn)實意義。

一、集體土地“隱形”市場的界定

(一)集體土地“隱形”市場的含義

在一個市場中，既有正面的、符合法律規(guī)定的交易市場，又有隱性的、規(guī)避法律或利用法律制度本身漏洞進行交易而形成的市場。土地“隱形”市場是相對于土地“有形”市場而言的概念。土地“有形”市場是在國家法律制度或國家土地政策的規(guī)范下進行的土地交易形成的市場。土地“隱形”市場是指違背國家法律法規(guī)、違背土地政策、非國家正式認(rèn)可的那一類土地產(chǎn)權(quán)交易形成的市場。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體土地經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓用于房地產(chǎn)建設(shè)?！锻恋爻邪ā冯m然規(guī)定了集體土地承包經(jīng)營權(quán)可以以法定的方式進行流轉(zhuǎn)，但不得在非農(nóng)領(lǐng)域里流轉(zhuǎn)。而在現(xiàn)實中，存在大量的集體土地向非農(nóng)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，即集體土地非法轉(zhuǎn)用和集體土地建設(shè)用地非法入市(進入房地產(chǎn)領(lǐng)域)的情形，本文所指的集體土地“隱形”市場，就是指集體土地作為建設(shè)用地在市場非法流轉(zhuǎn)所形成的市場形態(tài)。

(二)集體土地“隱形”市場的形成和基本類型

我國的土地所有權(quán)有國家所有和集體所有兩種狀態(tài)。建設(shè)用地在城市表現(xiàn)為城市國有建設(shè)土地，在廣大農(nóng)村表現(xiàn)為住宅基地、集體經(jīng)濟組織公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地等幾種類型?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個人進行建設(shè)、需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織所有土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有之土地的除外”。這些規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法定情形作出了明確的限制。對于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)作為交易客體在市場上流動，法律上規(guī)定了兩種情形：其一，集體建設(shè)用地使用權(quán)以人股、聯(lián)營方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的情況下，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的。

而在現(xiàn)實中，由于各種原因，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)避法律而進行流轉(zhuǎn)的行為很普遍，主要類型表現(xiàn)如下：

1．直接“轉(zhuǎn)讓”型土地隱形市場。表現(xiàn)為由集體土地所有者就未經(jīng)國家征收的集體土地與受讓方直接簽訂轉(zhuǎn)讓合同，或者根本不簽訂任何合同，雙方達(dá)成默契，由受讓方交納一筆所謂的土地轉(zhuǎn)讓費后，取得該集體土地的使用權(quán)。大的方面，集體土地所有者可能將土地賣給買者辦廠、搞項目；小的方面，可能賣給城鎮(zhèn)單位或個人作建設(shè)用途或賣給個人建造墳?zāi)沟取?/p>

2．“出租”型集體土地隱形市場。表現(xiàn)為：一是將集體土地直接租給城市居民或城鎮(zhèn)單位，由承租人投資建廠房、倉庫、加油站、酒樓等；二是將土地獨建或合建房屋或鋪位后再出租；三是城鎮(zhèn)單位或居民掛靠集體經(jīng)濟組織辦企業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的名義取得集體建設(shè)用地。出租的特點是將地價隱含于租金之中，租金較高且一次支付，租期甚至長達(dá)幾十年。這是目前土地隱形流轉(zhuǎn)最常見的市場形態(tài)。

3．“房屋轉(zhuǎn)讓”型集體土地隱形市場。我國法律雖然禁止將集體土地進行轉(zhuǎn)讓，但是轉(zhuǎn)讓集體土地上房屋卻是允許的。轉(zhuǎn)讓雙方達(dá)成默契，先由集體土地所有者或使用者按受讓方的要求將房屋建好，雙方再簽訂期限較長的轉(zhuǎn)讓房屋合同，把房屋交給受讓方，并將地價隱含于房價當(dāng)中。

4．“合營”型集體土地隱形市場。在一定條件下，國家也允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者集體土地使用者以其土地使用權(quán)作為投入的條件，與提供資金等其他生產(chǎn)要素的單位、個人共同興辦聯(lián)營或者其他經(jīng)營性經(jīng)濟組織，合資、合作從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果是真正地舉辦聯(lián)營企業(yè)當(dāng)然無可厚非，但實際上，有許多的所謂聯(lián)營并不是真正的聯(lián)營，集體土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不參與經(jīng)營也不承擔(dān)任何風(fēng)險，而是拿到一筆相當(dāng)于土地轉(zhuǎn)讓費的利潤后，就什么也不管了，這顯然實質(zhì)是以合法形式掩蓋非法目的，旨在規(guī)避法律禁止的集體土地非法交易行為。

5．“建房”型集體土地隱形市場。合作建房在城鄉(xiāng)結(jié)合部較為普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而買得此類房產(chǎn)的業(yè)主，又不能辦理房產(chǎn)證；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)取得建設(shè)用地后，非自用或不完全自用，而是進入市場與他方合作建房或搞房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營；三是村民取得住宅不是自用，而以該幅土地與出資者(城市居民或城鎮(zhèn)單位)合作建房，建成后按約定分配。我國對此類房產(chǎn)的土地所有權(quán)或使用權(quán)能否隨房產(chǎn)一起移轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)立法。但從我國對集體土地的管制來看，這其實也是一種非法轉(zhuǎn)讓集體土地的行為，只不過集體土地所有者不是直接拿到土地轉(zhuǎn)讓費，而是以取得房屋這種實物來代替土地轉(zhuǎn)讓費。

6．“抵押”型集體土地隱形市場。這表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連土地使用權(quán)抵押等情形。在民營經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地方，由于開辦企業(yè)經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進行抵押，從銀行取得貸款。但不管是政府還是銀行，都默認(rèn)了這種做法的合理性，因為反正如果企業(yè)還不起貸款，政府可以出面進行強制執(zhí)行，可以說形成了一套完整的地方性集體土地融資方法。

不管是哪一種的集體土地作為建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上，集體土地所有者已經(jīng)在履行了與城市政府相類似的土地所有者職能，進行著農(nóng)村土

地使用權(quán)的出讓行動。在我國目前的法律框架下，集體土地入市交易尚屬禁止之列，因此流轉(zhuǎn)兩方大多采取“一對一”討價的協(xié)商讓地方式，既缺乏公開的競價機制，又缺乏法律保障和社會監(jiān)督，流轉(zhuǎn)協(xié)議也不規(guī)范，這將造成集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理失控，集體土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時，也難以從法律上進行維護和處理。

二、我國集體土地“隱形”市場形成的原因

我國集體土地“隱形”市場形成不是偶然的，其形成過程折射出我國在社會轉(zhuǎn)型期各種社會因素、各種利益團體的博弈，也折射出舊的集體土地法律制度在新的經(jīng)濟形式下的滯后和無奈。集體土地“隱形”市場的發(fā)生和發(fā)展，其背后的驅(qū)動力是復(fù)雜的，主要有以下幾個方面的因素：

(一)建設(shè)用地的供需結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生了客觀的引力

集體土地建設(shè)用地流通在現(xiàn)實受到極大的限制。但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和房地產(chǎn)市場的發(fā)育，集體土地進人房地產(chǎn)建設(shè)市場有其內(nèi)在的沖動和外在拉力。這是因為：(1)在我國現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地兩大問題，集體土地流入房地產(chǎn)建設(shè)市場是市場經(jīng)濟體制下土地資源配置的必然規(guī)律。(2)集體土地所有權(quán)盡管受到國家嚴(yán)格的土地用途管制，但集體土地所有權(quán)畢竟具有相對獨立法律人格和排他性，這些特點使得集體土地所有權(quán)流入土地交易市場具有廣泛性和靈活性。同時，集體土地利益的集團性要求集體土地利益最大化，這也增強了集體土地向外擴張和參與流動的動力。(3)在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟和技術(shù)條件下，城鎮(zhèn)建設(shè)大多采用粗放型發(fā)展方式不斷向外擴張，以土地增量建設(shè)為主導(dǎo)，不斷向農(nóng)村索求土地。為了滿足城市擴張對土地的需求，以填補需求缺口，集體土地參與了流通。

隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間里，對建設(shè)用地的需求越來越大，而這種旺盛需求又因地理位置、農(nóng)田基本保護區(qū)制度及相關(guān)法律政策的限制而難以得到充分滿足。這種狀況在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)更明顯，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展能否再上一個臺階，關(guān)鍵在于能否提供“擺”項目的土地。非農(nóng)土地的旺盛需求與供給不足的矛盾，使土地供應(yīng)問題已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

(二)土地征收制度的缺陷產(chǎn)生了負(fù)面推動力

我國的土地征收制度在我國的城市建設(shè)工業(yè)化進程中發(fā)揮了巨大的作用，但在運行的過程中，由于各種原因，其自身的缺陷日益凸顯：

1．土地征收中低價補償問題嚴(yán)重。我國的土地征收補償制度雖然幾經(jīng)修改，但征收補償費用不僅低，而且在標(biāo)準(zhǔn)上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值。低成本征地，極易導(dǎo)致有關(guān)國家機關(guān)征地行為的隨意性，嚴(yán)重侵害相對人權(quán)益，產(chǎn)生如土地征收權(quán)力濫用、不利于土地資源最大效用的發(fā)揮、土地流轉(zhuǎn)市場失控等許多不良后果。在生存能力低下和被排除在社會保障制度外的雙重壓力下的農(nóng)村，集體土地的保障功能得到強化，而現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。

2．土地征收補償利益分配的不平衡。對于征地費，相關(guān)部門都可以按一定比例進行提取。政府受益部分中不屬于調(diào)控土地資源利用的項目日益增加，政府受益項目多而雜，必然會擴大政府及其部門的受益程度，減少農(nóng)村集體及農(nóng)民的應(yīng)得利益，加劇政府部門與農(nóng)村集體及農(nóng)民在土地征收補償費分配上的不公平。在我國，因土地低價征收、高價出讓而獲得的增值收益主要被各縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府取得，這些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府卻很少將所獲土地增值收益?？顚Ｓ糜谕恋亻_墾、發(fā)展生產(chǎn)和安置被征地農(nóng)民生活，這種扭曲的分配機制使政府成為真正的受益者。

3．土地征收中政府失靈現(xiàn)象嚴(yán)重。政府介入經(jīng)濟生活，對經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展起重要作用，但同時也應(yīng)看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目標(biāo)，即使一個良好的無私的統(tǒng)治者也無法絕對避免自己的意志偏離社會利益。政府也會失靈，甚至比市場失靈更可怕。在土地征收過程中，政府失靈主要表現(xiàn)在：其一，政府作為制度的供給者，其自身又是制度的需求者，有潛在的利益要求，在土地征收補償制度設(shè)計中，政府作為補償者，可能會出于自身利益的考慮，盡量降低補償標(biāo)準(zhǔn)，而將征得的土地以市場價投入市場，從中營利。其二，土地征收過程中的尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。在土地征收法律關(guān)系中，建設(shè)單位或公共設(shè)施的投資者才是真正的用地單位。土地征收是國家對既定產(chǎn)權(quán)進行重新安排和再分配的過程，是一次利益的重新洗牌。征與不征，征多征少，征后以何種方式投入使用，對用地單位意義重大。政府往往視不同對象安排含量不等的產(chǎn)權(quán)，尋租機制由此發(fā)育起來。在土地征收過程中，用地單位往往并不付諸法定的程序獲得用地，而是竭力賄賂政府官員或給小集體以利益來獲得非法利益，擾亂了正常的地產(chǎn)市場秩序。其三，地方政府對來自上級政府決策的“修改”和“消化”。改革開放以后，隨著中央與地方政府日益成為相對獨立的經(jīng)濟利益主體，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府為了更多地獲得征收權(quán)帶來的利益，往往“化整為零”，截流上級政府的批準(zhǔn)權(quán)限，使土地征收行為一度處于混亂狀態(tài)。某些地方政府企業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，政府征地并非出于公共利益考慮，而是用于自己投資，政府成了“企業(yè)家”，其自身形象扭曲的同時，也使地方經(jīng)濟帶有濃厚的政府經(jīng)濟色彩。由于政府部門自身利益的驅(qū)動，政府未能嚴(yán)格依法辦事，發(fā)現(xiàn)有土地的非法交易行為往往不能及時處理，更有甚者采用“私了”的做法，對一些大宗項目或有助于地方政府謀求政績的項目采取下不為例的態(tài)度，一定程度上助長了集體土地非法交易之風(fēng)的盛行。

我國的集體土地征收制度帶有太多的計劃經(jīng)濟痕跡。計劃經(jīng)濟體制下的征地制度與市場經(jīng)濟發(fā)展之間出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，計劃經(jīng)濟體制下的征地制度產(chǎn)生了較高的交易成本。這種交易成本一方面制約了土地市場的正常發(fā)展，另一方面促成了土地權(quán)屬隱形市場的興起，交易雙方為規(guī)避交易成本，以變通的方式直接進行著多種形式的集體土地使用權(quán)交易。當(dāng)已有制度不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要時，生產(chǎn)者的創(chuàng)造性實踐活動將誘導(dǎo)制度變遷。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，向農(nóng)村集體土地利用制度提出了新的需求，在集體土地利用制度未能滿足這一需求時，農(nóng)民以其特有的創(chuàng)新能力創(chuàng)建了拋荒地耕作的股份制運作模式和集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的市場化模式。集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標(biāo)的市場化直通道。

(三)集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題為集體土地隱形市場的形成留下制度缺口

產(chǎn)權(quán)制度就是制度化了的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)

系，它規(guī)定了產(chǎn)權(quán)如何安排、如何界定、如何運行、如何保護等?！爱a(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關(guān)系。”集體土地產(chǎn)權(quán)，指關(guān)于集體土地資源(地產(chǎn))的一切權(quán)力的總和。我國的集體土地產(chǎn)權(quán)特征可以概括為：集體享有所有權(quán)，家庭享有承包經(jīng)營權(quán)，國家享有管理權(quán)?！俺邪?jīng)營權(quán)”是集體土地產(chǎn)權(quán)的最典型特征。

“集體享有所有權(quán)”是農(nóng)村土地制度所有權(quán)形態(tài)，集體土地所有權(quán)有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個以上的農(nóng)民集體經(jīng)濟所有。即集體土地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組經(jīng)營管理。但集體所有在民事實體法上只能是一句空話。如在土地征收中，這些規(guī)定存在不少受益主體虛置的種種問題。也可以說，目前大部分的農(nóng)村土地糾紛問題與集體所有權(quán)主體虛化有關(guān)。

對“家庭享有承包經(jīng)營權(quán)”，我國法律通過《土地承包法》有更為全面的規(guī)定和更有力度的保護。《土地承包法》允許承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)以法定的方式進行流轉(zhuǎn)，但集體土地在非農(nóng)領(lǐng)域方面流轉(zhuǎn)的規(guī)定卻是空白的。這種狀況和我國大量存在的集體土地建設(shè)用地的大量交易現(xiàn)象形成鮮明的對比。換句話講，“承包經(jīng)營權(quán)”在我國目前的法律制度框架內(nèi)受到嚴(yán)格的限制，其權(quán)能是殘缺不全的。

“國家享有管理權(quán)”是我國集體土地法律制度的重要組成部分。我國的集體所有土地制度體現(xiàn)出濃厚的國家干預(yù)公法色彩，國家對集體土地的用途、流轉(zhuǎn)等進行了嚴(yán)格的土地用途管制。因此從制定的有關(guān)土地法律規(guī)范來看，現(xiàn)行的集體土地法律規(guī)范以管理法為主，很少有私權(quán)性質(zhì)的民事規(guī)范，是一種管理法而非權(quán)利法，這也與集體土地集體所有的現(xiàn)實不符。因此，目前的集體土地法律制度沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的尊重，集體土地法律制度本身應(yīng)充分體現(xiàn)的私法上的權(quán)利和義務(wù)也形同虛設(shè)。

國有土地有償使用制度的實行導(dǎo)致城市地價愈來愈高，一些房地產(chǎn)開發(fā)商或需要用地的單位無法通過競爭在城市取得國有土地使用權(quán)，此時，經(jīng)濟人的本性使得他們把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，尤其是城市近郊的集體土地。而在目前的集體土地產(chǎn)權(quán)制度狀況下，通過正常和合法的手續(xù)取得這些土地的使用權(quán)是比較困難的，于是他們就把期望寄托在非法的土地交易上。集體土地產(chǎn)權(quán)――一個沒有受到應(yīng)有正面尊重的權(quán)利，只有另尋它徑來釋放自己的權(quán)能了。更何況在目前集體土地產(chǎn)權(quán)制度狀況下，這種非法交易又很容易上手，成交效率高。

(四)集體土地權(quán)利人法律意識的淡漠是集體土地隱形市場形成的重要誘因

農(nóng)村法制建設(shè)一直是我國法治的重中之重。但在廣大的農(nóng)村，農(nóng)村干部和村民的法制意識非常薄弱，表現(xiàn)在現(xiàn)在很多的村干部和村民對我國現(xiàn)行的土地法律制度一無所知，甚至還不知道有土地管理法，認(rèn)為買賣、轉(zhuǎn)讓土地是天經(jīng)地義的事情。一份調(diào)查報告顯示：在一些地方，有78％的農(nóng)民都認(rèn)為他們耕種的土地是國家的，法律賦予的集體土地所有權(quán)于現(xiàn)實生活中卻被法律上的所有權(quán)人自我否定掉了。由此產(chǎn)生的必然是對所有權(quán)和所有權(quán)權(quán)能的漠視①。

可以想象，在這種觀念的支配下，在短期經(jīng)濟利益這條魔棒的指引下，集體土地產(chǎn)權(quán)人在處分自己的權(quán)能時必然是任意的、隨意的和追求短期效應(yīng)的。村民把自己承包的集體土地隨意轉(zhuǎn)租、出賣或亂挖亂用；農(nóng)村干部不與其他村委商量亦不征求村民的意見，僅憑自己個人作主，就可以隨意出賣、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地。農(nóng)民的合同契約意識的法制觀念不強，農(nóng)村集體土地交易的合同多種多樣，有書面的、亦有口頭的，有的什么也沒有。即便有書面合同的，合同也不夠規(guī)范，有關(guān)合同的條款、標(biāo)的不夠明確，當(dāng)市場價格或其他因素發(fā)生變化時，合同買受方任意變更或終止合同，導(dǎo)致實際處理土地糾紛時難度加大和司法資源的嚴(yán)重浪費。

總而言之，在現(xiàn)有的法律體制下，農(nóng)村集體土地主要還是通過土地征收的形式進入房地產(chǎn)市場的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能滿足集體經(jīng)濟組織追求利益最大化的要求。在不能通過合法形式得以滿足之時，集體土地不免自發(fā)地尋找突破點和平衡點。首先是地方集體土地征收權(quán)的扭曲和濫用，其次是集體土地隱形交易市場的形成。這是由于建設(shè)用地市場缺乏相應(yīng)機制所帶來的必然結(jié)果。

三、我國集體土地“隱形”市場法律規(guī)制的途徑選擇

由此看來，規(guī)范集體土地建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是很必要的，這既是保護耕地也是穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展、實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的需要。消除集體土地“隱形”市場是一個系統(tǒng)的法治工程，基本的思路是進一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)所有，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的私法權(quán)能，允許集體土地作為一種重要的市場要素進行流轉(zhuǎn)并且以市場為導(dǎo)向形成交易價格；與此同時，改革土地征收制度，弱化國家對集體土地權(quán)利的干預(yù)，平衡土地收益的利益分配機制；明確國家在土地市場中的角色，完善土地管理制度；加強農(nóng)村法制宣傳教育等等。本文主要從土地征收制度改革和集體土地流轉(zhuǎn)市場的建立兩個相輔相成的方面進行闡述。

(一)改革完善我國的土地征收制度

由前面的分析已經(jīng)得知，土地征收制度的制度缺陷是集體土地隱形市場產(chǎn)生的重要原因。因此改革勢在必行。對于我國的土地征收制度的改革，學(xué)者們也是仁者見仁、智者見智。

為了規(guī)范濫用公益性理由征收土地的行為，大多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)區(qū)分兩種不同性質(zhì)的土地征收行為，分別采用完全補償和不完全補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法利益，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的公平。這種主張認(rèn)識到了由于土地征收權(quán)的濫用所帶來的不公，但在“兩種不同性質(zhì)的土地征收行為”的前提下討論土地補償問題，實際上承認(rèn)了非公益性目的征地的合理性。因為能否進行征地和如何進行土地補償畢竟是兩個不同層次的問題。這種做法無形中將征地的公益性要件虛置了。因而，不應(yīng)將非公益性目的的用地納入到土地征收的程序之中；否則，既引起土地征收認(rèn)識上的誤解，又違背了國際上關(guān)于土地征收公益性目的要件的慣例。根本無法消除在土地征收過程中的政府失靈的現(xiàn)象。

根據(jù)當(dāng)前征地難和集體土地使用權(quán)隱形市場自發(fā)形成的問題，有人提出應(yīng)建立單一的集體土地征購制度以取代征收制度，即使用集體土地進行建設(shè)應(yīng)該全部采用市場化的手段。從某種角度而言，這無疑是一種有益的探索，但對于因公益性目的建設(shè)而需用的土地，其征收費用相對較低，不可能和營業(yè)性用地一樣由市場價格來決定的。而且，土地征收制度在我國還是具有一定的現(xiàn)實意義的，完全采用市場化征購制度對我國來說不現(xiàn)實。

筆者認(rèn)為，集體土地征收市場的準(zhǔn)入，應(yīng)參照國際上通行的慣例――以“公共目的”為土地征收

市場唯一的準(zhǔn)人要件，其他類型的建設(shè)用地一律進入集體土地征購市場進行交易。既然集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標(biāo)的市場化直通道。這種通道具有符合市場規(guī)律的合理性，那么應(yīng)該通過法律制度的供給來確認(rèn)和保護這種不可阻擋的社會現(xiàn)實。

有的學(xué)者認(rèn)為，采用經(jīng)營權(quán)分離辦法進行集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，擁有分離出來的集體土地轉(zhuǎn)換經(jīng)營權(quán)，與市場經(jīng)濟發(fā)展相吻合，與法定集體土地所有者身份相一致，與土地公有屬性也不沖突。具體運作安排是：保持現(xiàn)有土地所有制形態(tài)不變，即城市市區(qū)土地的國家所有制和農(nóng)村包括城市市郊土地的農(nóng)民集體所有制，縮小征地范圍，擴大市場化范圍。對關(guān)系國家利益的國防建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋與場所用地等公益用地保留征地制度。對其他可以市場化的房屋用地全部實施市場化土地用地制度。城市政府退出市場化土地轉(zhuǎn)換交易環(huán)節(jié)，不再直接參與集體土地使用權(quán)買賣，同時授予集體土地所有者、農(nóng)村集體組織以農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換經(jīng)營管理權(quán)，農(nóng)村集體組織作為獨立的農(nóng)村土地所有者主體代表，在土地規(guī)劃與相關(guān)制度約束下行使土地使用權(quán)的自主經(jīng)營與轉(zhuǎn)換權(quán)。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場以消除集體土地隱形市場

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的意義可以從兩方面來理解：其一，為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)找到除征收外的其他流轉(zhuǎn)渠道，消除了集體土地征收制度缺陷所帶來的種種隱患，充分實現(xiàn)集體土地的權(quán)益。其二，建立集體土地使用權(quán)交易市場，允許土地作為一種市場要素進行流通并形成其市場價格，法律權(quán)益分配給能以最小的成本換取最大收益的一方。

1．構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標(biāo)是構(gòu)建多元、多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場?！岸嘣敝冈摻ㄔO(shè)用地市場由農(nóng)村建設(shè)用地市場、城市建設(shè)用地市場和聯(lián)結(jié)兩個市場的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換市場(主要指集體土地征收或征購市場)三大塊組成?！岸鄬哟巍敝盖皟纱笫袌隹v向之間可以分解為不同層次的土地市場體系。農(nóng)村建設(shè)用地市場可以分為農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場及農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地準(zhǔn)入市場。前一市場又可分為租賃市場和轉(zhuǎn)租、人股、抵押市場等等。城市建設(shè)用地市場可以分為三級土地市場：一級市場為國有土地的劃撥、出讓市場；二級市場指取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位將土地進行轉(zhuǎn)讓的市場；三級市場則是指建設(shè)用地使用者之間轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押等處分建設(shè)用地使用權(quán)的市場。

由以上三個市場我們可以看出，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換市場、城市建設(shè)用地市場是以農(nóng)村土地市場為前提和基礎(chǔ)的。城市建設(shè)用地市場增量土地的供給是由農(nóng)城用地轉(zhuǎn)換市場決定，從根本上說是由農(nóng)村用地市場決定。農(nóng)村地產(chǎn)市場運行得好、配置效率高，就可以有更多的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村非農(nóng)用地進入農(nóng)城轉(zhuǎn)換市場進而轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)土地；同時，如果城市建設(shè)用地市場運行得好、配置效率高，就可以減少農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地的絕對量。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的法律制度安排。為了避免城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的失控和混亂，對該市場進行有效的法律規(guī)制是很有必要的。為此，筆者將從宏觀和微觀兩個角度闡述該市場的法律構(gòu)建。

(1)宏觀視角的法律規(guī)制。對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進行宏觀法律規(guī)制，筆者認(rèn)為國家應(yīng)把好三個關(guān)口和完善、實施三項宏觀法律制度。

三個關(guān)口指農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的關(guān)口；農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的關(guān)口，即集體土地征收及征購總量控制；城市每年供應(yīng)建設(shè)用地的總量計劃。

對集體土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地兩個關(guān)口，國家要建立嚴(yán)格的土地審批許可制度。對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的用地者給予嚴(yán)懲。同時，對集體土地轉(zhuǎn)化后的用途、產(chǎn)業(yè)限制、容積率、建筑高度等進行嚴(yán)格審查，使轉(zhuǎn)化后的原集體土地利用達(dá)到最佳經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。第三個關(guān)口則由國家土地管理部門根據(jù)土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃以及國家控制指標(biāo)確定。

宏觀規(guī)范可從以下幾方面著手：

其一，完善土地有償有期使用制度。建立非農(nóng)業(yè)集體用地有償有期使用制度，加快集體土地和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地(主要指經(jīng)營性用地)有償有期使用制度的立法。應(yīng)該承認(rèn)，現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)的土地使用權(quán)等以各種形式實現(xiàn)其自身價值是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的完善和發(fā)展，應(yīng)從立法上加以確認(rèn)。對城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性用地有償有期使用制度，主要是擴大該制度的適用范圍，擴大到所有經(jīng)營性用地均實行有償使用，以用地的性質(zhì)而不是以用地單位的性質(zhì)確定法律制度的適用。在轉(zhuǎn)讓形式上，由原來以協(xié)議為主的轉(zhuǎn)讓方式過渡到以掛牌拍賣、招標(biāo)為主的市場化形式。

其二，強化土地規(guī)劃與利用制度。土地規(guī)劃是土地管理工作的重要組成部分，集體土地的利用與開發(fā)必須服從城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，集體土地市場法律制度的建設(shè)應(yīng)把土地規(guī)劃管理作為重要的組成部分，做到土地規(guī)劃立法超前和土地規(guī)劃管理到位。同時，改變當(dāng)前小城鎮(zhèn)粗放型的發(fā)展方式。

其三，完善和執(zhí)行土地基準(zhǔn)地價及地價公示制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場還沒有發(fā)育、發(fā)展起來的時候，很難形成市場價格。尤其是農(nóng)村的集體土地使用權(quán)交易，很容易導(dǎo)致價格混亂。因此，既要有城市土地的基準(zhǔn)地價，又要有農(nóng)村集體土地的基準(zhǔn)地價，并定期調(diào)查、調(diào)整和公布。對因生產(chǎn)經(jīng)營性用地需要征購集體土地的，征購的地塊應(yīng)視為城鎮(zhèn)土地，并進行科學(xué)分等定級評估出合理地價，最大程度維護集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益。

(2)微觀視角的法律規(guī)制。從微觀視角對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進行規(guī)制，主要是為確保土地使用權(quán)市場交易的安全而設(shè)置具體的法律制度：

其一，完善土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記制度。主要是明晰集體土地產(chǎn)權(quán)的主體歸屬。對于農(nóng)村建設(shè)用地進行嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)(主要是土地使用權(quán))登記，結(jié)束我國長期存在的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)建設(shè)用地及農(nóng)村農(nóng)民住宅用地盲目、混亂和無序的局面。在土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍的登記上，賦予登記相應(yīng)的物權(quán)效力，使得集體土地建設(shè)用地的登記制度與現(xiàn)有的土地及房產(chǎn)登記制度相協(xié)調(diào)。從動態(tài)角度而言，農(nóng)村集體所有土地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，必須依法進行登記領(lǐng)證，涉及原土地有關(guān)事項變更時，得辦理變更登記手續(xù)，并接受政府土地管理部門的監(jiān)督。

其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場交易管理制度。主要指市場準(zhǔn)入、準(zhǔn)出、市場交易方式及交易手段、市場交易的國家適度干預(yù)。市場準(zhǔn)入指進入市場的土地及其權(quán)利必須無瑕疵，具備有關(guān)部門的書面證明。在土地交易時，采用統(tǒng)一的交易地點。為此，可建立集體土地產(chǎn)權(quán)交易中心，規(guī)定供地、用地單位必須統(tǒng)一在中心進行產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)，并確認(rèn)在中心外的土地交易行為一律為非法交易行為。國家的適度干預(yù)，主要指土地交易稅收法律制度和必要時的國家行使土地優(yōu)先購買權(quán)。國家可以開征集體土地轉(zhuǎn)讓增值稅、耕地占用稅等，既可以調(diào)節(jié)土地使用權(quán)交易市場，又可以使國家或地方政府的投入得到相應(yīng)補償。而政府的土地優(yōu)先購買制度，旨在對農(nóng)村集體組織即將進入集體土地使用權(quán)交易市場的土地，有關(guān)政府部門對其產(chǎn)業(yè)選擇、地價等方面進行引導(dǎo)和勸導(dǎo)，在引導(dǎo)、勸導(dǎo)無效的情況下，政府可以利用土地優(yōu)先購買權(quán)，強制交易以調(diào)節(jié)土地市場。

政府的土地優(yōu)先購買制度，和國家的土地儲備制度的建立相聯(lián)系。政府可以通過土地優(yōu)先購買權(quán)收購未經(jīng)整治的農(nóng)村集體所有土地，進行前期開發(fā)，經(jīng)過一段時間儲備后，在適當(dāng)?shù)臅r機投放房地產(chǎn)市場，以此來增加政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力。

第7篇：集體土地征收法范文

關(guān)鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國土地利用制度的總體形態(tài)

我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態(tài)，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設(shè)用地，也有占比較少的國有農(nóng)場等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地。我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體建設(shè)用地外，其他各類建設(shè)項目需依法申請使用國有建設(shè)用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價出資入股等。

二、我國土地利用制度中存在的問題

長期以來，我國在土地利用制度設(shè)計上重國有而輕集體，對集體土地特別是集體建設(shè)用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國有土地開發(fā)而輕集體土地利用

我國通過物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設(shè)計了國有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設(shè)項目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮，使國有土地成為各項經(jīng)濟建設(shè)的必需品，推動國有土地價格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財政來源和支撐。

（二）國有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對國有建設(shè)用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設(shè)用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對集體建設(shè)用地，雖也有物權(quán)保護內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設(shè)用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國家建設(shè)項目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔(dān)保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時抵押外，其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨設(shè)定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（三）集體土地和國有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變?yōu)閲宜校徽鲊型恋貏t不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢。

（四）征地補償標(biāo)準(zhǔn)和國有土地出讓價格比例失衡

國家在征收集體土地過程中，要對集體經(jīng)濟組織及失地農(nóng)民進行征地補償，支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費和失地農(nóng)民社會保障費，而這些補償費標(biāo)準(zhǔn)偏低，以東營市各縣區(qū)為例，補償費一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會更大，形成巨大的剪刀差。

三、對土地利用制度改革的幾點建議

（一）放寬集體建設(shè)用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設(shè)用地同等權(quán)能

我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后，2015年全國農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財富之母，在國家嚴(yán)格規(guī)劃管控下，應(yīng)逐步賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的各項權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴大集體建設(shè)用地使用范圍，發(fā)揮集體建設(shè)用地潛在經(jīng)濟效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必將推動農(nóng)村社會經(jīng)濟快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設(shè)施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設(shè)用地，并賦予除公共設(shè)施公益事業(yè)用地外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔(dān)保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。

（三）嚴(yán)格限制土地征收條件，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過于原則而不具體，實踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴(yán)格征地原因條件。同時，應(yīng)改革征地補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價、土地出讓均價等相掛鉤的機制，縮小征地補償費與土地出讓收益的剪刀差，切實維護實地農(nóng)民利益。

第8篇：集體土地征收法范文

土地征收是2004年國家修憲時提出的，在此之前我國統(tǒng)一采用土地征用這一提法，修憲之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一詞，在我國土地征收的基本含義可以概述為：國家或政府為公共利益的需要，依照法律規(guī)定，運用公權(quán)力強制將集體所有的土地收為國有并給予一定補償?shù)姆芍贫?。土地征收的特征?/p>

1.1征收主體的特定性

申請的建設(shè)，發(fā)展并維護公共利益。在我國土地所有是嚴(yán)禁買賣的，雖然征收后的具體用地單位很可不是國家，但集體土地的首先流向只能是國家，各公共利益用地單位只能向國家提出用地申請，再由國家統(tǒng)一行使土地征收的權(quán)利。在具體執(zhí)行時，地方政府可以代表國家行使土地征收的權(quán)利。

1.2征收目的的確定性

《土地管理法》中明確規(guī)定，土地征收的前提是公共利益的需要，國家只有出于公共利益的原因才能動用土地征收的權(quán)利，其實這是對國家土地征收權(quán)利的一種約束，避免土地征收權(quán)的濫用，明確公共利益對合理的行使土地征收權(quán)有十分重要的意義。

1.3征收的有償性

申請征收不同于土地的沒收，他是一種有償?shù)氖杖⌒袨?，土地的征收是國家和農(nóng)村集體兩個土地所有權(quán)主體的土地轉(zhuǎn)移行為，對土地征收的補償不是按市場價格進行完全補償，是按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進行不完全的補償，但土地征收是一種有償?shù)男袨椤?/p>

1.4征收的強制性

土地征收是國家行使的一種強制權(quán)，被征收的對象無論同意與否都不能阻礙國家行使正當(dāng)?shù)耐恋卣魇諜?quán)，國家對土地的征收是不以個人或集體的意志為轉(zhuǎn)移的，這種強制性是帶有公信力和國家法律效力的，任何阻礙國家行使正當(dāng)土地征收權(quán)的行為都要負(fù)法律責(zé)任的，土地征收是帶有強制性的行政權(quán)利的。

2.我國在土地征收制度中出現(xiàn)的主要問題

2.1土地征收范圍過寬，超出了公共利益的范疇

《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收。”公共利益是衡量國家征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)，許多國家紛紛采取不同的措施從法律上對公共利益的界限加以相應(yīng)的限制。而我國法律對公共利益沒有明確的界定，一般除農(nóng)村居民可以直接使用集體土地外，只要非農(nóng)建設(shè)需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以實行土地征收方式取得土地。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征收農(nóng)民承包的土地。然后，政府再以國家的名義通過出讓、出租、劃撥等有償或無償?shù)姆绞綄⑼恋亟唤o需地單位使用。這種做法嚴(yán)重超出了公共利益的范疇。

2.2征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償費發(fā)放不及時

我國《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的土地補償倍數(shù)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年年產(chǎn)值的4至6倍。但據(jù)國土資源部調(diào)查，許多地方征地補償費明顯偏低，主要是在計算上普遍取采補償標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至還低于法定標(biāo)準(zhǔn)。根本無法保證農(nóng)民進行有效的經(jīng)濟再生產(chǎn)。福建福州馬尾區(qū)一位農(nóng)民說：“現(xiàn)在征地補償費用只相當(dāng)于農(nóng)民三年的種菜所得，這么低的價格，將來遇上點事，我們怎么辦？”由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目征地費用低，導(dǎo)致用地成本占工程總投資的比例低，一般只占到10%至15%，而國外高速公路土地征收占工程總投資一般在50%至60%。因而在資金不足的情況下，一些地方政府為爭取國家項目，往往要在土地上做文章，以犧牲農(nóng)民利益為代價搞建設(shè)。

2.3安置不妥導(dǎo)致問題突出

目前，對征地安置法律尚無明確規(guī)定，政策不具體，致使各地做法不一。但多數(shù)是只“安”不“置”，形成一種無效安置或低效安置。有些地區(qū)在采用貨幣安置時，不能一次支付全部安置費，只是打一些白條，一拖就是幾年、十幾年。還有一些農(nóng)民為了取得安置費，假托一個企業(yè)辦理一個虛假安置手續(xù)，然后再從該企業(yè)拿到這筆安置款。企業(yè)也理所當(dāng)然的要從中收取一部分手續(xù)費。這樣一來把本是兩方的事，搞成了三方，農(nóng)民繞了一個圈子才拿到了打了折扣的安置費。不少失地農(nóng)民強烈呼吁，政府可以征收農(nóng)民的土地，但不能不管農(nóng)民的生活出路，否則就會使他們面臨“有路可走，無地生存”的尷尬境地。

2.4欠缺合理的司法救濟途徑，土地糾紛不能得到很好的解決

由于征地過程中遇到的許多問題法律法規(guī)都沒有明確規(guī)定，法院也因沒有明確的法律依據(jù)而無法受理這類案件。如哪些單位可以成為征地主體？征地程序應(yīng)當(dāng)怎樣進行？征地補償款怎樣計算，如何分配，誰來分配？村集體組織在征地過程中扮演著什么樣的角色？對征地補償中出現(xiàn)的糾紛，哪些可以提行政訴訟，哪些應(yīng)當(dāng)提民事訴訟？等等。

3.對我國土地征收制度改革的建議

3.1嚴(yán)格界定“公共利益”范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。國家應(yīng)規(guī)定在哪些范圍內(nèi)的建設(shè)項目才可以視為是以公共利益為目的的。對于 “非公益性”用地不能行使征地權(quán)，不具強制性。

3.2確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標(biāo)準(zhǔn)，征地補償費就永遠(yuǎn)提高不了，補償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢？我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償?shù)慕杩冢@對農(nóng)民公平嗎？因此應(yīng)當(dāng)取消只能按“原用途”給予征地補償?shù)囊?guī)定。

3.3深化征地安置工作，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益

可采取自謀職業(yè)、自己聯(lián)系就業(yè)、創(chuàng)辦經(jīng)濟實體等代替過去的統(tǒng)一安置的辦法；對一些選擇自愿放棄安置的自謀職業(yè)人員，有條件的應(yīng)將安置費一次性發(fā)給個人，如在當(dāng)?shù)馗銈€體經(jīng)營，政府還應(yīng)適當(dāng)給以政策上的扶持。對一些想進城打工的農(nóng)民，應(yīng)該進行相應(yīng)的培訓(xùn)，并幫助安排一些與其能力相適應(yīng)的工作，增加他們的就業(yè)門路。另外，要在土地收益中建立失地農(nóng)民的社會保障基金，進而與城鎮(zhèn)居民的社會保障體系接軌，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。征地范圍縮小后，農(nóng)民可以以土地入股。土地的收益首先是辦保險，解決社會穩(wěn)定，然后可以分紅，增加農(nóng)民的收益。

第9篇：集體土地征收法范文

近年來長沙市掀起“大開發(fā)、大發(fā)展、大建設(shè)”熱潮，集體土地征地拆遷工作成為了一大難題。在這樣的形勢下，作為實施土地征收主體的政府與被征收對象的村民、村集體之間不可避免地出現(xiàn)一些新的矛盾與問題，在此我們對這些矛盾進行簡要解析。

法的桎梏

上位法和地方法的矛盾

《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定正在進行，遲遲未正式頒布出臺。目前的情況是上位法并未發(fā)生實質(zhì)變化，而地方政策執(zhí)行已遇到實際阻礙：一方面社會輿論壓力日漲，另一方面要突破現(xiàn)行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無法可依的現(xiàn)實使集體土地征收補償工作陷入兩難。

司法解釋適用的難題

2005年，最高人民法院行政審判庭在對重慶市高級人民法院的《征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)》（法〔2005〕行他字第5號）中作出了“行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補償安置”的司法解釋。 2011年最高人民法院出臺《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號），其中第十二條規(guī)定“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費”。最高人民法院前后兩次司法解釋引起了強烈的社會反響，也給我們實際工作帶來了新的難題。一是《土地管理法》關(guān)于集體土地及其地上附著物征收補償程序、農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、獲取和管理已有明確規(guī)定，此類規(guī)定是作為《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前參照《國有土地上房屋征收與補償條例》存在法律適用的障礙。二是最高人民法院對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋補償參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的前置條件并未作出明確規(guī)定。我們通常對此條款的理解為：在實踐中有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準(zhǔn)征收，但由于種種原因，有關(guān)部門對農(nóng)村集體土地上的房屋沒有同時進行拆遷補償，也一直由原住戶繼續(xù)使用。若干年后實施拆遷補償安置時，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周圍的房屋價格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)補償，難以解決農(nóng)民的居住問題。

立法滯后和輿論先行的困境

時任總理在農(nóng)村經(jīng)濟工作會議、國土資源部在《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》等重大會議、重要公文中都多次對提高集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)提出要求，特別是要讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益的分配，在社會各界引起了強烈反響。但如前所述，由于系統(tǒng)性政策法規(guī)調(diào)整沒有出臺，地方政府實際操作中缺乏可行性依據(jù)，輿論導(dǎo)向往往陷入“百口莫辯”的被動局面，被征地農(nóng)民的期望也成了鏡中花、水中月，無法實現(xiàn)，征地雙方的沖突在立法滯后和輿論先行的矛盾逐步升級。

實踐的艱難

現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)偏低與被征地群眾訴求偏高的矛盾

目前被征地農(nóng)民普遍認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要因為近年物價上漲較快而補償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整相對CPI仍具有滯后性，被征地農(nóng)民的補償沒有得到及時的調(diào)整。從集體土地補償安置實施主體的角度來看，補償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，保障安置成本快速上漲造成的財政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)帶來的現(xiàn)實壓力決定了征收雙方的要求無法同時滿足。

程序標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一方面國家、省級重點工程（鐵路、高速公路等）的補償標(biāo)準(zhǔn)與長沙市的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在很大的差距，省里制定的標(biāo)準(zhǔn)低于103號令的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面各區(qū)、縣（市）自行制定的一些文件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生歧義，對政策公信力產(chǎn)生了疑義，也為維穩(wěn)埋下了隱患；再者，各區(qū)、縣（市）執(zhí)行政策中不程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不透明的問題依然存在。

土地收益分享途徑的問題

土地市值上升空間巨大，房價也不斷上漲，部分群眾認(rèn)為政府征收土地后賣給開發(fā)商，開發(fā)商的房價往往要高出征收他們房屋價格的好幾倍，導(dǎo)致群眾心里不平衡，漫天要價。

同時，媒體素質(zhì)良莠不齊，少數(shù)媒體輿論對國務(wù)院正在制定的《集體土地征收條例》及補償標(biāo)準(zhǔn)和集體土地征收補償工作存在失實報導(dǎo)，正面報導(dǎo)少、負(fù)面說法多，放大了社會矛盾，產(chǎn)生了消極的社會影響，導(dǎo)致了拆遷項目不能順利實施。

依法依規(guī)征地拆遷與協(xié)議征地拆遷的矛盾

協(xié)議拆遷主要用于國家、省、市重點項目，由于城市建設(shè)發(fā)展需要，為了維護公共利益，在用地審批程序未完成的情況下，經(jīng)市級領(lǐng)導(dǎo)部門批準(zhǔn)后實施拆遷騰地。但由于用地手續(xù)不齊備，在施行過程中難以取得被征地群眾的理解，在需要依法實施強制騰地時無據(jù)可依，工作被動，最后，通過提高補償以滿足被拆遷者；而這些提高的標(biāo)準(zhǔn)又是當(dāng)前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)的幾倍，人為制造了有手續(xù)征地與協(xié)議征地標(biāo)準(zhǔn)不同的矛盾。

違法建筑增長快與打擊拆除力度慢的矛盾

違建者受經(jīng)濟利益驅(qū)動，部分違法建筑建造者用最低的價格租用村集體土地，建一些磚廠、花炮廠、倉庫等，在遇到征收時，通過一些非常手段，“以鬧取勝”獲取政府的補償。監(jiān)管力度不到位，管理滯后，部分違章建筑在成型前未被及時發(fā)現(xiàn)查處，甚至少數(shù)執(zhí)法人員存在違紀(jì)行為，導(dǎo)致違章建筑日益增快，拆除難度加大。安置過渡房應(yīng)拆未拆，當(dāng)遇到該宗地被征收時，成立新的拆遷難點。

征地補償安置超前與安置滯后的矛盾

由于保障住房選址、報建、設(shè)計以及建筑等一系列的前期工作花費的時間較長，目前大多數(shù)還不能達(dá)到拆遷安置同步。部分群眾對此不理解，加上較長時間的在外過渡，導(dǎo)致群眾心里有困惑，缺乏安定感。由于現(xiàn)在地方的社保融資用地都還正在運作階段，產(chǎn)生的實際效益有限，政府安置、社保資金壓力比較大，保障住房和社保的資金難以完全落實到位。

歷史遺留問題處理與現(xiàn)行破解對策缺失的矛盾

60號令政策遺留問題。60號令政策自2000年開始施行，雖然2008年4月1日起為103號令取代，但實際由它所規(guī)范的征收行為一直延續(xù)至今。目前，60號令遺留問題主要集中在極少數(shù)被征地群眾對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿，項目掃尾一直無法徹底完成；集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)分配缺乏明確規(guī)定，賬面不清，部分被征地農(nóng)民失地后未獲取其法定權(quán)益；60號令采取的“兩安留地”安置模式，受到村集體經(jīng)濟組織執(zhí)行力和經(jīng)濟實力等條件的制約，安置完成情況效果懸殊較大，特別是部分村支兩委工作不得力、經(jīng)濟實力薄弱的村安置滯后，至今沒有完成被征地農(nóng)民的安置，造成部分被征地農(nóng)民長期居住過渡房、生活困難。

4號令、5號令采取退養(yǎng)安置，部分失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)戶安置后又經(jīng)歷了下崗和再就業(yè)，年齡大、缺乏一技之長，生活存在實際困難上訪不斷。