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第1篇：農村居家養老方案范文

一、強化公辦養老機構服務宗旨，做好三項工作，一是加強管理，提升服務水平，二是要創立自己的品牌，發揮公辦養老機構機構示范作用，三是抓好創新管理，把現有的政策落實好，實行績效考核。

二、加強社會辦養老機構標準化、規范化管理。打造升級達標示范性養老機構，引導社會辦養老機構按照我市養老需要發展布局發展，培育助老家庭連鎖管理機構科學管理模式，創新管理經驗。

三、完善社會辦養老機構規章制度。一是以政府令的形式出臺《市社會辦養老機構管理辦法》，增加獎懲和處罰內容，提高執行力度，更好地規范養老機構服務市場；二是認真落實省社會辦養老服務機構發展資金管理辦法，結合我市實際情況，與市財政局共同研究補貼方案，制定政府補貼標準，將政府鼓勵社會力量辦養老機構的工作落到實處。

四、創新工作模式。重新啟動社會福利行業協會工作，對社會辦養老機構實行行業自律管理，對養老從業人員進行專業培訓，對養老機構進行等級評定等工作。

第2篇：農村居家養老方案范文

入選評語：武漢市蔡甸區始終將養老事業作為德政、惠民工程來抓，依托區內獨有的自然生態環境，結合自身條件，全局規劃，產業互動，著力打造華中地區健康養老之都。現在已經建成一個集休閑游憩、商務度假、時尚居住、產業服務于一體的生態型濱湖新城。同時，該區以生態城建設為引領，放開土地政策，放寬投資渠道，共吸納了300億元資金，吸引了中國健康谷、僑亞社區、合眾人壽健康社區、同濟健康社區等養老機構入駐，形成了集生態、科學、便捷等養老必需的完整的生態養老產業鏈。

江蘇如皋：“公建民營”走出公辦養老新路子

入選評語：江蘇省如皋市民政局在如皋市社會福利院大膽探索，試點推進公建民營模式，改建為醫養結合型的博愛康復護理院，并取得了成功的試點經驗，收到了較好的社會效益。博愛康復護理院的建成有力推動了如皋市養老產業的快速發展，為盤活公辦養老機構閑置資產探索了一條成功的新路子。

浙江金華：“統分結合”構建居家養老服務新模式

入選評語：浙江省金華市金東區以“保基本、廣覆蓋、可持續”為主要思路，采用統分結合模式推行農村居家養老服務中心建設：一是在服務中心的服務功能上，采取“日間統一照料、夜間分散居住”相結合的統分模式;二是在服務中心的布局運營上，實行“中心較大村統一布點、邊緣較小村分餐配送”相結合的運營模式。目前已建成養老照料中心288家，服務老年人4萬余人，覆蓋全區2/3老年人口。在“家庭養老”面臨巨大現實壓力，浙江金華市以及機構養老模式難以廣泛覆蓋的現實情況下，統分結合模式符合國情實際，較好地實現了“保基本、廣覆蓋、可持續”，具有普適性和可操作性。

河北卓達：“三加三”全齡化健康享老智慧社區模式

入選評語：河北卓達集團致力打造“卓達養老”模式核心競爭力及“卓達養老”銀發族養生照護系統標桿。經過10年探索，獨創了由“健康、養生、享老”軟服務和“居家、社區、機構”硬體系構成的“三加三”全齡化健康養生享老智慧社區模式，并成功導入了相對成熟的臺灣“智慧化照護”模式，讓老人獲得更好的照顧，得到社會各界廣泛贊譽。卓達養老模式在全國各地開發的卓達太陽城項目中予以落地及應用，成為中國老齡產業發展的一道靚麗風景。

上海“老了吧”：開創互聯網智能養老新模式

入選評語：“上海老了吧”公司以養生科技結合互聯網思維，應用020（線下整合+線上平臺），構建互聯網智能養老產業鏈，融“養老、養生、養心、養性”于一體。通過科技智能手環與移動終端使老人與家屬無縫對接，能使兒女第一時間了解父母狀況，送達關愛，為不同需求老人提供家政、醫療、出行等便利服務，開創互聯網智能養老綜合服務模式，令人關注。

山東鐘冠：以海洋產品為核心構建健康養生產業鏈

入選評語：鐘冠以健康文化為內核，經過多年的探索，從產品理念、生產環節、養生養老文化平臺建設方面進行了一系列創新探索。通過產業化運營高質量的原生態海洋產品，同時跟產業鏈進行聯盟，用一系列文化項目搭建中老年人養生平臺，倡導中國五行養生理論，讓新生代的健康養生文化真正走入尋常百姓家，構建起了新型養生養老產業模式。

北京厚德宗興：宗親社區養老合作社讓養老不再難

入選評語：北京厚德宗興資產管理中心以契約型基金的形式組建“宗親社區養老合作社”，利用宗親與社區人們之間的信任關系、利用財富及財富創造力在不同年齡階段的分布差異進行資產配置。合作社成員退休（60歲）后至75歲前，生活能夠自理，可選擇回鄉居住，獲得城鄉房租差異帶來的利潤;75歲后，回到城市，享受城市相對優質的醫療服務。該中心深入社區，街道和居委會，已經在北京建立10個居家養老服務點，最大限度地開發老齡資源。

湖北僑亞：機構養老現代化、社區養老智能化、居家養老信息化

入選評語：湖北僑亞集團將傳統專業機構養老服務與現代科技信息技術相結合，構建起完整的機構養老現代化、社區養老智能化、居家養老信息化的“三化”養老服務體系。湖北僑亞從中國老年人實際需求出發，不斷開發與完善各類養老服務產品，為更為廣泛的老年客戶提供高質量、高效率、個性化的系統養老解決方案，創建了集機構、社區、居家養老為一體的養老服務體系。武漢僑亞頤樂園老人村曾獲“全國模范養老機構”稱號。

杭州“聯眾模式”：異地休閑養老促進城鄉一體化

入選評語：浙江聯眾鄉村資源開發有限公司創新經營模式，在生態良好、風景優美的村落，與愿意合作的村民簽訂協議，由公司出資按統一標準對他們的住房進行改建裝修為“城仙居”。房子的產權仍歸農民所有，農民可任選兩間居住，其余房間30年的使用權和經營權則歸聯眾公司所有，期滿后歸還村民。投資者可以定期或是長期居住，也可以請聯眾公司代為出租，獲得租金收益。在杭州和上海，已有不少老人成為“城仙居”的住戶;而不斷到來的城里人，又給當地的村民帶來了提高收入的希望，“聯眾模式”有力促進了城鄉一體化。

山東盛泉：開創國內養老上市第一股

第3篇：農村居家養老方案范文

關鍵詞：人口老齡化；養老服務業；供給側改革；需求調查；推進措施

一、引言

21世紀作為我國兩個百年目標實現的重要時期，卻也是人口全面老齡化的艱難時代。

何謂老齡化？國際上的觀點是指社會中超過10%的人口年齡超過60歲，或有超過7%的人口年齡超過65歲。隨著世界人口數量的連年增長，人口的組成結構也發生了巨大轉變。

以我國為例，在20世紀末21世紀初，我國就已成為較早踏入老齡化階段的發展中國家。

圖1表示我國已經逐漸進入老齡化社會，截止2014年，60歲以上老年人口已經達到2.1億，在總人口占比15.5%。

而有關部門預測，到2040年老年人口將達4億人，將有更多的老人失去自理能力。

老齡化下發酵的一系列社會問題，最直接的是養老課題，涉及到養老服務“怎么做”的兩個側面――由誰負擔（支付養老金）和由誰提供（養老服務）兩個問題，其實質是怎樣解決好服務老年群體。

二、研究現狀及評述

1.國內研究現狀分析

國內部分學者對老齡化下的社會問題研究成果如下：

馬楠（2013）：傳統養老模式的問題――居家養老：服務不健全、覆蓋面小；機構養老：入住率低、公立養老機構數量少等。馬暉（2012）：傳統養老模式問題重重：家庭養老功能日趨弱化、養老機構服務質量有待提高等。傳統養老模式已跟不上人口老齡化的發展趨勢，養老方式應愈加社會化。關今（2012）：現代社會多元化的趨向使老年人群對養老的期望值增高，傳統的機構養老服務模式已不能滿足老人對生活品質的需求。

國內學者研究對現狀描述較多，便于得出一般性的解釋框架。但對一定范圍、角度的問題在整體上把握不夠，對實踐指導較為有限。

本課題在借鑒理論成果和實證分析結論的基礎上，力求做出更全面的理論解釋，提出實施性強的解決方案和對策。

2.國外研究現狀分析

人口老齡化是社會經濟發展和科學技術進步的必然。以下是國外養老服務研究現狀：

（1）多功能服務計劃澳大利亞農村居民養老服務實驗中Neumayer Bob總結：農村社區養老院的舒適住宅，能提供超過標準傳統養老服務體系的舒適程度和提高老年人生活質量。

（2）日本老年家庭服務形式化的日益擴展，源于日本的社會和政治力量創造的全面國家計劃――“黃金計劃”以家庭形式服務于老人。黃金計劃立足于制度轉變，將養老服務趨同為家庭服務，以擴大在家庭服務工人的數量為基本目標來切實改變養老服務體系。

（3）歐洲和其他世界國家正面臨人口年齡結構變化。有研究結論：加速的人口老齡化是一個全球性現象。拉脫維亞引入的新三級養老保險制度，旨在降低人口風險的影響，并展示該國意圖提供可行的公共和私人在養老方面的組合。

國外養老服務業發展大多基于本國較高的經濟水平和先進的生產技術以夯實基礎，針對養老服務業提出并逐步推行相對完善的政策，刺激和推動居家養老模式發展，同時注重產品和服務的標準化、人性化，重視其硬實力保持和軟實力提升，彰顯養老服務的人文關懷。

中國的經濟欠發達，準備尚未充足就提前步入老齡化社會階段。欠缺的經濟發展水平，龐大的老年人口基數，過早步入高程度的人口老齡化進程，決定了我國不能照搬西方的養老服務模式。因此，中國特色社會主義的養老服務業供給側改革勢在必行。

三、成都市養老服務供給情況

四川是人口大省，更是老年人口大省。以成都市為例，老年人口逐年遞增，60周歲及以上老人占總人口比例逐年上升，2013年至2015年，新增60周歲及以上老年人口24.30萬人，其中2015年全市60周歲及以上老年人口已達259.89萬人，占全市總人口的21.17%。據預測，到2020年，全市60周歲老年人將占比25.06%。成都正以加速度進入老齡化社會，養老形勢十分緊迫，急需多樣化、多層次的養老服務。

在養老機構和床位供給方面，據成都市民政局統計，市內社區養老服務設施c位分布零星，截至2014年底，成都市市域范圍內共計886處現狀社區養老服務設施，含672處已建及在建設施，214處待建設施，全市共有養老機構257所，床位70414張。

在財政投入方面，2014年，一是投入6318余萬元加強養老機構建設，建成城市社區日間照料中心324個；二是投入9600余萬元，率先抓好二圈層6個區公建民營養老機構建設，優先為低保及低保邊緣家庭中的重點優撫對象、失獨老年人、高齡老人等提供服務；三是投入資金1.3億元，啟動三圈層7個公建民營養老機構建設。

四、成都市養老服務需求調查――以錦江區與龍泉驛區為例

我們采取隨機抽樣問卷調查和上門拜訪兩種形式，以錦江區和龍泉驛區的社區及養老服務機構為調查點，針對60周歲以上的老年人進行調查。問卷發放共300份，有效問卷276份。調查統計結果如下：

1.基本情況

（1）文化程度不一。調查問卷顯示，錦江區和龍泉驛區的老年人文化程度跨度較大。無教育經歷的老人占比8.7%，小學文化程度的老人占比18.2%，初中、高中（中專）文化程度分別為33.6%、19.8%，而大學本科（專科）及以上的為19.7%。

（21“空巢”老人較多。在居住方式方面，獨居和與配偶居住的老人占比分別為15.2%、40.1%，而與子女同住或與未成年孫輩同住的僅占36.3%，其他形式為8.4%。可見，老年人的“空巢”現象日趨嚴峻。

（3）經濟收入及主要來源。在收入方面，僅有5.3%的老人月收入低于1000元，月收入在1000-2000元，2000-3000元，3000-3500元階段的老人比例為10.5%、57.9%、10.5%，月收入在3500元及以上的老人占15.8%。在生活來源方面，大部分老年人的主要經濟來源為離退休金和子女贍養，其次為養老保險和勞動所得。

（4）健康狀況和自理能力。從健康狀況和自理能力來看，身體健康的老年人占比56.2%，有慢性疾病或做過重大手術占比43.8%。在自理能力方面，能完全自理，能部分自理和不能自理的老年人比重分別為38.3%，44.9%和16.8%。

2.需求情況

（1）最重視精神需求。經調查，老年人對精神需求最強烈。隨著社會發展和物質水平的提高，老年生活被基本保障，進而對精神關懷有更強的需求，子女關照和社會關注，都對老年人的情感需求有幫助，使其得到物質和精神上的雙重滿足。

f21醫療衛生服務需求。從具體養老服務項目來看，選擇“醫療保健”的受訪者占比最高：51.2%；其次是“鍛煉身體”：41.3%；第三是“生活照料”：34.1%。調查顯示，醫療衛生服務是老年人最直接、迫切的需求，多數老人都有不同程度的疾病，看病難，醫藥費高成為其難題。老年人需要的是有效、安全、方便、平價的醫療服務。

（3）日常生活的需求。家政服務對老年人至關重要。雖然大多數老人能夠全部或部分自理，但對于日常生活的家政服務需求卻日益增加，如打掃房間，洗衣做飯等。此外，送餐上門，家電維修等便利服務需求也逐日增大。

（4）休閑娛樂的需求。調查結果顯示，老年人以看電視，逛公園，打牌，跳廣場舞等為主要娛樂，但被調查者多希望所在社區或機構能經常舉辦集體活動，并著力于社區的娛樂設施建設。

（5）養老模式的選擇。調查了解受訪者對養老模式的選擇，57.7%的受訪者表示，傾向于自行居家養老；34.3%的受訪者傾向于居家式社區，其中年輕人與受教育程度較高的人群對此模式接受度更高，表明養老服務模式的未來趨勢。

五、基于成都市實地調研情況推斷我國養老服務業供給現狀及問題

1.養老服務有效供給不足，供給側政策乏力

近年來，鼓勵社會資本投資養老服務的政策指向性非常明確，比如優先保障用地供應、稅費優惠、財政補貼供方等，都屬于供給側政策。然而公共政策的有效與否并不僅取決于決策者的良好意愿。現實反映，社會對供給側政策的敏感度無預期高，政策性利好未得到有效回應。

一方面是政策紅利不足以產生強烈的利益刺激共鳴，投資者舉棋不定；另一方面，中國現階段發展進程中人們對養老服務的有效需求匱乏。換言之，中國尚未形成一個具有規模的養老服務市場。

2.養老服務質量差，老年人得不到真正的精神慰藉

養老服務質量差，體現在養老設施硬件及養老服務體系軟件兩個方面。

養老設施硬件方面：以社區養老服務舉例，基礎設施在各社區之間差別較大，尚未形成制度化的統一規劃與建設，硬件建設不完善。因資金、政策等限制，現有養老機構多存在設施簡陋、管理制度不健全等問題；少數條件好的養老機構一位難求，大多條件較差的養老機構入住率不高。如我們項目所調研的部分老年公寓管理不嚴，老人和陌生人隨便進出，所承諾的“老有所養”堪憂，老年人身體康健和出行安全等問題亟待保障。

養老服務體系軟件方面：產業服務人員大多文化程度低，護工行業評判標準參差不齊，行業準入門檻不健全，使多數養老服務業人員僅能完成簡單的家政服務和日常護理，對老年人的生理需求、心理需求敷衍應對，基本不能滿足老年人的高級需求而只是停留在簡單的低級需求層面（馬斯洛需求層次理論）。

3.產業化結構單一，養老服務種類量少且趨同

對比國外發展較成熟的養老服務機構，我國養老服務產業問題表現為經營發展結構相對單一。國內的養老服務產業目前主要分兩面：

（1）養老服務業是與居家養老合為一體的家政服務，能提供給老年人的服務項目一般水平較低、范較窄、價格自成一派，不規范合理，不能提供特殊性、個性化、專業性的服務；

（2）作為傳統的養老機構，對老年人的服務只停留在衣食住行、簡單醫療構成的統一模式服務，經營多樣性匱乏，距實現個性化定制、專業化人才對口服務、醫養合一等服務目標仍有較大距離。六、推進我國養老服務業供給側改革的具體措施

經實地調研，各方取證，文獻分析等，我們認為我國養老服務業供給側改革需做到以下方面：

1.借鑒丹麥等國先進經驗，建立以社區為基礎的養老服務體系

實行分級管理，即中央政府起引導作用，負責制定養老社會保障方面的政策、標準、計劃和實施轉移支付等宏觀調控；地方政府充分發揮群眾優勢，承擔老年人社會保障的具體工作，推動社區落實養老具體服務。進一步，社區提供養老服務的主要內容有：（1）健全醫療護理和家庭服務制度。事先對老人評估并了解需求，據此配以專業護士和服務人員，按需提供醫療、清潔、護理等服務。（2）對老年病人進行復健護理、訓練和日常評價，致力恢復老年患者的生活功能。（3）因地制宜地提供就餐飲服務，餐廳就餐，或按老人需求送餐。

2.充分有效利用社會公益資金

借助政府資金和社會公益資金，防患個人養老金收入影響養老服務質量，使老人能獲得相同的基礎服務。如阿姆斯特丹GGZ養老機構，興建養老社區，政府批給建筑面積由私人投資，政府據安置人數給予補貼建設。

3.建立專業化服務團隊

對養老服務行業的人力資源要求重量更重質――專業水準、服務愛心。整合社會服務資源，在人才培養、就業資格和機制、薪酬待遇等方面，建立實行更先進、合理的措施制度。可將養老服務產業模式企業化，運用“特色養老服務一企業年金”的激勵效應，該制度的建立能在一定程度上緩解養老服務業去產能，去庫存的后顧之憂，為再就業人員提供保障，幫助養老服務業吸引留住優秀人才，通過投資助推產業結構優化升級。此外養老金管理行業作為金融業重要組成部分，應借助市場化手段為供給側結構性改革保駕護航。

4.推行發展居家養老模式

居家養老和構建社區養老服務體系是供給側改革供需矛盾的一個問題的兩個方面，應相輔相成，統一于養老服務業的新發展方向和模式，關鍵措施在于轉居家養老。

第4篇：農村居家養老方案范文

一、目標任務

按照“特困對象、托底保障、精準扶貧、同步小康”的工作思想，以35個貧困村為重點，積極爭取國家、省、市政策、項目、資金支持，將因病致殘、年老體弱、喪失勞動能力、遭受自然災害，以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的貧困戶納入低保、五保等保障范圍；對有勞動能力和勞動意愿的貧困戶，通過政府救助、干部幫扶、社會扶貧等方式，解決生產困難，改善生產生活條件，著力幫扶貧困戶加快脫貧致富步伐。

二、工作重點

（一）加大社會救助力度。落實最低生活保障標準。自2015年起，將人均月收入低于240元的農村貧困人口全部納入低保范圍，實現應保盡保，且月人均補差達到165元。爭取省、市民政部門支持，不斷增加我縣農村低保對象指導數，擴大我縣農村低保覆蓋面，確保2020年達到全國平均水平。嚴格執行五保戶“集中供養3660元/人·年、分散供養3120元/人·年”的標準，力爭集中供養率達到70%以上，確保五保老人老有所養。認真執行“集中供養標準為1100元/人·月、分散供養為700元/人·月”的孤兒救助政策，并確保相關保障標準隨經濟社會發展和中央、省、市要求逐年提高。健全臨時救助體系。貫徹落實《XX省人民政府關于健全臨時救助制度的通知》，進一步完善《XX縣城鄉困難群眾臨時生活救助實施細則》，依據貧困程度給予因災、因病、因殘、因學等致貧家庭100至5000元不等的臨時救助。扎實開展好“救急難”工作。2015年起，在鄉（鎮）全面建立統一的“社會救助受理窗口”，規范“一門受理、協同辦理”工作流程，確保讓突遇不測、因病因災陷入生存困境的群眾得到有效救助，防止極端沖擊道德底線事情發生。完善醫療救助制度。落實五保戶就醫救助政策，新農合、大病保險報銷后，醫療救助政策范圍內個人負擔部分由民政部門按100%救助。對貧困家庭中患尿毒癥、重性精神病等8種重大疾病的患者實施大病救助。將符合大病醫療救助政策的貧困戶及時納入大病醫療救助范圍，減少因病致貧返貧現象的發生。落實救災應急政策。積極爭取中央、省、市救災資金，在救災資金分配上適當向受災地區的貧困村傾斜。積極創建全國、全省綜合減災示范社區，重點指導貧困村開展相關創建活動，不斷提高貧困村的防災減災能力。

（二）加快農村供養機構建設。科學編制全縣“十三五”養老機構建設發展規劃，逐步改善養老機構基礎設施條件。力爭到2020年，縣本級建成2所以上床位數不少于500張的護理型養老機構。“十三五”期間，全縣力爭新（改、擴）建養老機構10所（次）以上，新增養老床位600張以上，達到每千名老年人擁有床位數40張以上標準。對農村五保等貧困人口實行托底保障。按照“優先考慮、重點扶持、專門安排、單獨解決”的原則，積極扶持貧困村轄區內居家養老、農村老年人頤養之家（幸福院）等農村養老服務平臺建設。向上爭取中央專項彩票公益金、中央預算內資金、省級福彩公益金和市級福彩公益金，重點向貧困村傾斜，確保貧困村養老服務平臺等基礎建設盡快達到全市平均水平。鼓勵民間資本參與農村居家和社區養老服務，重點為農村低保、五保戶提供日間照料、短期托養、配餐等服務，拓寬服務渠道，提升服務質量。

（三）加大社會扶貧力度。引導社會組織助力扶貧。探索建立社會組織幫扶貧困村工作機制，鼓勵各級社會組織結對幫扶貧困村。對貧困村開展慈善公益活動給予人財物投入傾斜。大力開展慈善救助活動。繼續深入開展“慈善一日捐”等慈善活動，籌集善款幫助貧困家庭解決生產生活困難。繼續加強慈善項目包裝，聚焦困難群眾的實際困難，每年推出一批扶貧慈善項目，加大扶貧資金籌集力度。繼續落實慈善優惠政策，對社會力量救濟性捐贈中先繳入慈善會賬目，憑省級財政部門統一印（監）制的公益性捐贈票據，準予在繳納企業所得稅和個人所得稅時按規定在稅前扣除。加大福利彩票發行力度。加大即開型專項彩票“贛南蘇區·榮光”的銷售力度，彩票銷售所募集的公益金，縣留存部分主要用于扶貧濟困事業。開展人才智力扶貧活動。引導社會工作機構重點為貧困村留守兒童、老年人、婦女、殘疾人等困難群眾提供服務，培育發展本地化的社會工作服務模式。發揮好志愿者在扶貧助困中的積極作用，引導志愿者開展幫困濟困、就業指導、產業發展等服務活動。

三、保障措施

（一）夯實工作基礎。建立農村低保對象精準識別臺賬，根據致貧原因和對象自身情況，科學劃分“常補低保戶、非常補低保戶、五保戶”三種貧困戶類型，注明因病、因學、因殘、因災、因缺生產資料等致貧原因。加強對集中供養機構的業務指導，督促集中供養機構認真履職，提高供養服務水平。分散供養的五保對象，由各鄉（鎮）政府或各村委會、受委托的撫養人和五保對象簽訂五保供養三方協議，明確權利和責任，確保分散供養對象合法權益不受侵害。

第5篇：農村居家養老方案范文

關鍵詞:養老模式;家庭養老;自我養老;社會養老;社區養老

在世界進入老齡化的背景下,我國先于我國的經濟發展水平提前進入了老齡化社會。與人口老齡化直接相關又亟待解決的問題就是整個社會老年人口的養老保障問題。與城市相比,現在和未來農村人口老齡化的速度和程度均會高于城市。據第五次人口普查數據顯示,農村老年人口大約占全國老年人口的2/3,農村65歲以上人口占總人口的7.35%,而城市是6.30%,農村老年人口不論從絕對數量還是相對數量都占據多數。中國農村比城市率先進入老齡化社會,但農民這一數量巨大卻在“二元經濟結構”中處于弱勢的群體并未被納入城鎮統一的社會保障范疇。

對于養老模式,學術界沒有統一的界定,此種含義的還有“養老方式”、“養老形式”、“養老制度”等等。劉從龍認為,目前家庭養老是老人在收入來源和生活安排上均依賴于家庭其他成員;如果老人有自己的收入來源,自己料理自己的生活,即為自己養老;社區(含鄉鎮企業)養老指集體經濟實力雄厚的鄉村或鄉鎮企業,仿照城鎮企事業單位的退休辦法,給老年人發放養老金。社會養老指實行養老保險,由社會統籌解決養老問題。本文將使用此種分類方,對我國農村現行的幾種養老模式進行分析。

一、家庭養老

學術界目前在養老內容上已基本達成一致,認為養老涉及經濟或物質的供養、生活照料、精神慰藉三個方面。穆光宗在《家庭養老面臨的挑戰及社會對策問題》一文中提出最具代表性的觀點,認為根據其“養老支持力”的來源,可將養老模式進行區分。所謂家庭養老顧名思義就是主要由家庭成員來提供養老資源的養老方式和養老制度。在我國廣大農村中,老年人仍與子女孫輩們居住,形成三代同堂或四代同堂的大家庭。

家庭承擔著農民養老保障的功能,趙瑞正學者在其著作《中國農民養老保障之路》中進行的千戶農民調查和百戶老年農民調查的數據顯示:一是絕大多數的老年農民居住在家。1000名被調查者中與子女、父母、配偶居住在一起的比例之和為86.7%。二是老年人的生活來源和生活照料主要依靠家庭。關于生活給和生活物品的供給,1000名被調查者中主要依靠兒孫、自己或配偶的占98.8%。關于生活照料的,1000名被調查者中主要依靠兒孫、自己或配偶的占97.6%。在關于感情撫慰和生產勞動的調查中,依靠家庭的比例分別是92.8%、94.1%。三是老年農民的醫療費用主要由家庭承擔。完全由自己承擔、兒孫承擔和由兒孫與老人共同承擔醫療費的比例達到96.6%。

盡管家庭承擔著農民養老保障的功能,但是不得不承認的是,伴隨著經濟的發展,大量農村剩余勞動力轉移到城市,在農村出現了大量的“空巢家庭”,并且養老成本也在不斷的增加,使得家庭的經濟負擔日益加重,在沉重的經濟負擔面前,贍養老年人變得力不從心,除此之外,農村的“孝”文化也在減弱。上述種種使得我國農村的家庭養老面臨巨大的挑戰。

二、個人養老

個人養老(自我養老)是指老年人自身解決自己的養老問題。為此,老年人平時要進行經濟、健康和情感三個方面的儲備。眾所周知,在中國的傳統養老觀念中,老年人一般處于被動地位,把自己的晚年生活保障全部都寄托在子女或晚輩身上,“養兒防老”的觀念被視為天經地義。然而隨著農村人口結構的變化以及人們觀念所受國際經濟背景的影響,個人養老的觀念和現實正在中國出現。

在農村推行至今,土地一直都是以戶為單位的農民家庭維持生計的主要手段。絕大部分,尤其是偏遠地區和第三產業不發達地區的農民,吃、穿、住、用都依賴于土地的產出。簡單的農業生產使家庭收入有限,子女無法完全承擔父母的養老費用,再加上60歲左右老人的身體還能勝任不少的農活,就形成了只要還有勞動能力就不談退休的情況。他們通常靠耕種責任田來保證口糧,靠種棉花、養豬、養雞等來換取日常零用錢。由于老年人生活節儉,他們的勞動收入基本上能夠滿足自身的生活開支,所以他們不愿也不需要完全依賴子女的供養。子女只是在老人完全失去勞動能力或在老人生大病的時候,才對老人進行經濟資助和生活照料。類似個人養老獨立型的人,隨著農村經濟的發展將會增多,也是目前農村養老保障的發展趨勢之一。這種養老方式,在我國農村地區的富裕家庭,有較多經濟和社會資源的老年人,采取此種養老方式的較為普遍。目前,還有些學者倡導建立村民養老“個人賬戶”。主張農村居民從年輕時就開始為養老做積累準備,實現個人收入的終生調配,這也是實現自養的一種途徑。

此種養老模式在老年農民的身體狀況隨著年齡的不斷增長而不斷弱化,發生危機,因此個人養老具有不穩定性。當老年農民年老或是生病不能夠再自己參加勞動,取得必須的生活保障時,就必須要借助家庭中的子女來取得生活上的保障。所以個人養老并不是純粹的個人養老,往往到了后期會穿插家庭養老。

三、社會養老

社會養老是與家庭養老相對的一種養老形式,它是指主要由家庭之外的國家、社會、集體等來提供養老資源的養老方式和養老制度。一般來說,社會養老是與社會化大生產聯系在一起的正規養老制度,而家庭養老則是一種依靠血緣親情和道德約束來維持的非正規養老制度。

農村社會養老的形式主要有農村社會養老保險、農村五保供養、農村最低生活保障等。農村養老保險是依據民政部門1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》實施的,以保障老年人基本生活為目的,堅持資金個人繳納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持。但是由于農村的經濟發展水平,農民的收入水平低,及農民對農村社會養老保險缺乏信心等原因,大多數的農民都選擇了最低的投保檔次2元/月。這樣如果農民在繳費10年后開始領取養老金,每月只能領取到4.7元,繳費15年以后也只能領取9.9元養老金,如此少的金額根本不能起到農民養老保障的作用。

五保戶供養制度是更具1956年《高級農村合作示范章程》規定對喪失勞動力,無依無靠的老、弱、孤寡殘疾居民進行“五保”,即“保吃、保穿、保住、保醫、保葬”。1994年國務院頒布《農村五保供養工作條例》,五保供養工作初步進入制度化、規范化階段。2006年國家對此條例進行修訂,經原先的從鄉統籌、村提留中籌集資金,修改為主要由財政保障,盡管五保制度在日趨完善,但是保障的對象只是農村的極少數人。據統計,2000年中國農村65歲以上的人口有5938萬人,社區五保老人有188.9萬人,占整個65歲以上老年人口的3.18%。此外,據民政部的統計,目前,全國符合五保條件的全國有570萬人,已經納入到五保供養體系的僅有320萬人,由此看來,五保制度并未實現所謂的應保盡保,其覆蓋范圍還是有限的。

1995年民政部在部分地區開展農村最低生活保障試點工作。在高峰期的1997年,全國曾有900多個縣開展了試點,但大多數試點僅僅覆蓋了縣、鎮中擁有城鎮戶口的人群,僅南方的一些富庶村鎮惠及農民。并且由于農民的實際收入受自然氣候及農產品市場價格等相關因素的影響,時高時低,具有不確定性,難以表現出一個常態,因此,認定最低生活費用的領取資格就顯得比較困難。2006年,1509萬農民享受最低生活保障,其中包括一些老年農民,但是收益的老人仍是占眾多農村老年人口的少數。

四、社區養老(集體養老)

在各種養老方式中,農村社區養老服務的提供是緩解農村養老壓力的一個具有生機和活力的途徑。社區養老(集體養老)指以村為基本單位,并作為資源配置主體對社區內的老年人口提供養老保障。村落社區是國家與農村社會的交接點,也是國家與農民聯系的中介。特別是隨著人口老齡化高峰的到來,人均壽命的延長和計劃生育政策的實施,中國家庭規模不斷縮小,以往的“金字塔”型家庭結構逐步被“倒金字塔”型結構代替,尤其是“空巢家庭”的出現,社區養老就自然成為應對這一挑戰的有效途徑之一。

有關研究表明,農村社區養老是由社區組織以保障讓區內老年農民基本經濟和精神文化生活以及日常生活照料為宗旨,以社區經濟和民間贊助為主要經費來源,以靈活多樣、經濟實用為原則的養老制度,具體包括經濟保障、生活保障、醫療保障、精神生活保障等內容。它是在村集體具有一定經濟行為能力或村民有一定互助意識的基礎上,通過自我開拓、自我創新而形成的養老模式,具有因地制宜、靈活度高、便于協調、前景廣闊等優點,更加貼近農村老年人的生活,也能有效改善農村老年人的生活質量。

但是農村社區的發展也面臨著諸多的困難。首先是村集體經濟積累不足。造成了分散經營的農業生產格局,導致集體經濟薄弱,鄉村集體經濟積累薄弱。尤其是取消農業稅之后,原來依靠的農業稅附加被截斷,農村集體兩村干部的工資都難以保障,農村社區養老服務更無從談起。其次是服務提供主體匱乏,服務人員素質低。從整體上講,大部分中國農村地區的老年服務仍是空白,農村地區對老年人的生活照料基本上完全依靠家庭,農村中既沒有社區養老的意識,也沒有社區養老的條件。其最根本的原因是經濟條件達不到,服務設施和服務人員缺乏,農村社區養老服務缺位。再次是村民互助意識粗放。雖然農村村民之間的互助比較常見,但是往往只是個體或家庭間的互助,缺乏有組織的互助互濟和相關的制度建設。最后是社會對老年人養老的關注不足。目前社會對慈善事業及福利事業往往關注教育、醫療、城市貧困人口方面,對老年人福利的關注相對較少,尤其是農村老年人的養老問題方,沒有引起社會各界的重視。

綜上,除了上述四種比較典型的養老模式外,目前農村還存在著居家養老、居家式社會養老、售房養老等各種的養老模式,無論采取哪種具體的養老模式,或是采取集中養老模式綜合的養老體系,其最終的目標都應該是,改善農村老年人的養老條件,使得農村老年人在一種經濟寬松的條件下頤養天年。

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7、周紹斌.農村人口老齡化與老年保障研究[M].中國人口出版社,2003(4).

第6篇：農村居家養老方案范文

一是積極推進鄉鎮（街道）建立“一門受理、協同辦理”的社會救助機制，健全完善了《城鄉醫療救助暫行辦法》和《臨時救助制度》，規范了程序、提高了標準，對符合醫療救助的貧困患者政策范圍內住院自付費用救助比例達到了55%以上。截止目前，已解決醫療救助10.5萬人次1868.3萬元，解決臨時救助1.5萬人次673萬元，其中春節期間慰問困難群眾300余萬元。二是全面落實五保供養政策，切實加強敬老院管理，幫助7戶不宜集中供養的五保對象申請維修改造危房，4100名五保老人生活質量不斷提高。在清溪敬老院建立了區域性養老服務中心，推進了公辦民營養老機構改革試點工作。三是進一步健全自然災害防控機制，制定完善了《救災應急預案》，積極開展敬老院消防應急演練、突發自然災害救災應急演練，舉辦防災減災專題知識宣傳。

一是鞏固提升雙擁創模成果。以新一輪省級雙擁模范區創建為契機，全面落實優撫安置政策，積極開展擁軍優屬慰問活動。春節期間走訪慰問駐區部隊11個，看望了我區健在的4名原抗戰老兵。主動公開撫恤標準，按時足額發放撫恤金，積極做好撫恤定補對象動態管理。認真做好2014年度冬季退役士兵接收、審查和培訓工作，及時發放安置補助金。做好了2015年轉業士官報到接收工作，擬定了安置方案。積極解決重點優撫對象“三難”問題，今年上半年為10戶重點特困優撫對象維修住房，為 135名優撫對象解決大病醫療救助資金。二是開展烈士英名錄編撰工作。加強與文廣體局、區黨史辦協調，廣泛收集整理烈士生前事跡，編撰烈士英名錄。三是在航空港工業集中區廣場以鑄銅人物群雕形式，打造以抗洪搶險為題材，以弘揚抗震救災偉大精神，體現軍民魚水情誼的永久性“雙擁”廣場。四是全力做好涉軍維穩工作。制定了重點人員包案責任制，同時做好了各類重要人員的穩控工作。區上擬定拿出40個公益性崗位解決未實行崗位安置的三、四級退役士官的后顧之憂。通過整合民政政策，對家庭生活特別困難的人員采取關愛行動、臨時救助等社會救助形式，予以關心照顧，確保了涉軍群體的穩定。

一是城鄉社區建設穩步推進。切實抓好城鄉社區公共服務設施建設，重點是協調做好__城區望城、江村街等9個社區建設的用地規劃、建筑設計、功能配置等工作。目前，通過政府劃地、部門指導、街道主管、社區自籌、業主合作的模式，有5個社區辦公服務用房建設正有序推進。二是基層民主法治穩步推進。認真做好基層社會治理工作調研，全面加強村居干部培訓工作，深化全區村（居）務公開工作，進一步健全基層議事、公開、監督等機制，深入開展民主法治示范村（居）、和諧社區創建活動。目前，按照相關標準和要求，我區5個市級新型和諧社區和5個市級民主法制示范社區創建工作已完成65%，其中__街道辦__街社區榮獲第六批“全國民主法治示范村（社區）”稱號。三是區劃地名工作有序推進。按照新型城鎮化要求，有序推進行政區劃調整改革，進一步優化行政區劃設置，已完成__、__、__、__鄉設鎮上報工作。積極落實小龍物流園區一期還房社區建制調整，做好勘界、界線聯檢工作，開展平安邊界線創建活動，精心組織開展全區第二次地名普查工作。

一是大力推進養老服務體系建設。針對河南魯山縣老年公寓發生的火災事件，商請安辦、公安、消防等部門，對全區養老機構進行了安全大排查，對公辦養老機構發整改通知書36份，取締不合格民辦養老機構2處。通過積極爭取，政府在青松林海劃撥75畝土地，招商引資興辦民辦養老服務設施，已完成項目選址、公告、考察，目前正在進行投資協議談判工作。建設城鄉社區日間照料中心4個，農村日間照料中心1個，其余5個城市日間照料中心已完成項目選址、立項等前期工作，完成全年目標任務的68%。大力發展居家養老服務，今年為全區10200名困難家庭失能老人和80周歲以上老人提供生活照料、康復保健、法律維權等服務。二是公共事務管理水平逐步提升。不斷加強老齡部門自身建設，提升老齡工作整體水平。按照國家3A級婚姻登記

機關評定要求，對原婚姻登記辦公場所進行了改擴建。繼續推進殯葬改革，積極開展惠民殯葬，為特殊困難群眾約123人免除了基本殯葬服務費用。安置22名棄嬰，并為全區482名孤兒購買了醫療保險，為一名兔唇棄嬰進行了康復治療。積極開展“慈善情暖萬年，新年關愛”、“福彩進社區幫困慰問活動”、“青苗助學”等活動，200余名特困家庭、困難學生生獲得資助，解決了他們生活上的實際困難。一是全面公開群眾關注熱點。加大民政信息網站建設和政務信息公開力度，全面實施城鄉低保、特困人員供養、醫療救助等社會救助信息和辦理程序公開，今年7月底將舉辦行政辦公開放日活動。二是低保審批更趨規范。積極推進分類施保、限期施保，進一步鞏固低保清理核查成果，嚴格執行城鄉低保評議方案，嚴把民主評議、公開公示、審核審批關口，調查處理群眾舉報52起，確保做到應保盡保、應退盡退。強化低保數據錄入工作，全程做好指導督促，目前已完成總量的95%，名列全市前茅。三是精準救助重點民政對象。對全區五保、孤兒、重點優撫對象進行了全面清理，結合去年的低保清理，全面準確掌握了全區特困供養人員的基本信息。四是以兜底扶貧為己任，推進救助、扶貧政策相銜接，目前區上出臺了《關于進一步加強扶貧攻堅工作的意見》，明確了兜底扶貧控制在3%以內。通過醫療扶貧資助，特困扶貧資助，教育扶貧資助，危房改造扶貧資助筑起了“兩不愁、三保障”輸血式扶貧保障線。建立了特困群眾基本生活信息臺賬，全面清理掌握特困人員基本信息，實行動態管理、精準救助。五是強化專項資金管理。開展民政專項資金的督查。針對民政經費支出項目多和資金流量大的特點，與區財政監督局對全區32個鄉鎮（街道）民政專項資金使用情況進行了專項檢查，出具了整改通知書，并督查整改的進度和效果，檢查、整改結果專報區委、區政府。與區財政局聯合制定了《__區民政專項資金管理暫行辦法》，明確了民政專項資金的使用范圍和原則，擬定下半年與財政局聯合舉辦民政專項資金管理工作培訓班，指導各鄉鎮（街道）進一步完善有關專項資金管理制度和措施，確保各專項資金使用準確撥付及時。

半年來，全區民政工作突出重點、狠抓落實、整體推進，取得了一定成績，基層政權建設、雙擁等工作得到了省市民政部門的充分肯定。但工作中也還存在一些不足之處亟待改進。突出表現在：一是民政資金自然增長機制尚未全面建立，民政工作所需資金與實際投入差距仍然很大，供需矛盾凸顯；二是養老、殯葬等民政基礎設施落后，從一定程度上影響了民政職能的履行和民政作用的發揮；三是民政干部的創新思想和業務能力參差不齊，應對新形勢下民政工作的水平和能力有待進一步提高等等。所有這些問題都有待于在今后的工作中加以解決和克服，以推動全區民政工作的全面發展。

下半年，我局將立足實際，認真履職，著力推進各項民生工作，著力提高人民群眾生活水平，著力促進__經濟發展、社會和諧穩定。

一是推進社會救助長效化。嚴格落實低保審批程序，做到應保盡保，按時完成數據錄入工作。認真落實分類施保要求，不斷提高特殊人群的保障力度，完成低保資金區級打卡直發。提高信息公開力度，制定信息公開實施辦法，做好對城鄉低保、特困人員供養、醫療救助、臨時救助等社會救助信息的及時公開。積極協調相關部門，對各類民政對象實行社會化發放。

二是推進養老服務人性化。切實加強民、公辦養老機構建設，協調相關部門，積極推進青松林海民辦養老項目建設，力爭今年內開工建設。大力推廣居家養老服務，積極購買服務的養老模式。加快日間照料中心等項目的建設，提供形式多樣的養老模式。加大力度對區內民辦養老機構清理力度，與消防、安辦、公安等部門聯合執法，對新建、已建未達標的民辦養老機構進行堅決的清理。積極推進老年人意外保險工作，力爭購買人數達到全區老年人口總數30%。

三是推進優撫安置高效化。進一步建立健全優撫對象自然增長機制，加強對各類優撫對象的科學管理。積極推進在青居新建革命烈士林修杰愛國主義教育基地。著力做好“解三難”工作，搞好涉軍維穩和矛盾化解。妥善安置年度城鎮退伍義務兵和轉業士官就業，并廣泛宣傳新的安置政策，大力倡導和推進退役士兵自謀職業。

四是推進城鄉社區建設現代化。加強社區陣地建設，打造5個試點社區，積極協調有關部門解決土地和配套設施。積極推進__街道小龍門社區信息化建設試點工作。

第7篇：農村居家養老方案范文

    中國自1999年開始進入老齡化社會。人口老齡化趨勢要求中國政府擴大公共養老金支出，同時提高個人養老金的平均給付水平，以滿足老年人的基本生活保障和其他養老福利需求。但是，在“未富先老”的發展格局下，中國養老財政面臨著巨大的支付壓力，主要表現為基礎養老金支付負擔系數大、養老金歷史欠債多、養老保險制度轉軌的成本壓力以及老齡化背景下養老福利服務建設的財政需求增多等問題。

    中國財政的中長期規劃也應及早考慮養老費用問題，以應對“白潮”帶來的挑戰。那么在未來數十年里，中國人口老齡化會呈現怎樣的發展趨勢，養老財政的支付水平如何確定，養老金支付應占財政支出多少比例以及如何減輕養老財政負擔，這些關于養老財政支出與負擔的問題已成為不同領域學者、專家進行人口老齡化研究的重要內容。綜觀國內外的相關研究發現，目前有關養老財政支出的研究缺乏系統性、綜合性和前瞻性，相關研究主要集中在基礎養老金支付以及養老金缺口負擔、制度轉軌負擔方面，對于新興的農民工養老保險、新農保以及養老福利服務事業的研究較少，關注度較低，而且缺乏對全國范圍內老年人養老財政負擔的測算研究。因此，加強對中國養老財政支出的預測與評估研究，分析中國的財政支付能力，為可能出現的養老財政危機做好思想及措施準備，以提高中國養老財政支出的科學性和時效性，進而保障全國的老年人能夠過上較為體面的晚年生活。

    二、中國養老財政支出與負擔

    綜合不同學者針對養老財政支出內容的觀點，養老財政支出既包括針對老年人個體的退休金、醫療保險費用的支出，又包括面向全體老年人的養老福利服務與福利設施建設投資。當前，企事業單位的退休金多以養老保險形式體現，國家也在向農村居民、農民工、城市個體職業者或無職業者提供相應的養老保險。同時，國家不斷地通過財政撥款的形式加強養老機構建設、推行社區居家養老服務，為老年人提供養老福利服務。養老財政負擔主要源自過多的老年人口數與有限的財政供給之間的矛盾以及養老金改革背景下新舊養老金制度轉軌的高成本等現實狀況。當然，養老財政管理與經營不善，以及養老金支付主體責任不清等問題也會加重養老財政負擔。

    (一)養老保險的財政支出與負擔

    中國養老保險主要由城鎮職工基本養老保險、農民工養老保險、新農保組成，城鎮居民養老保險正在進行試點工作。目前對養老保險的財政壓力研究主要從養老保險的財政收入與支出情況、不同類型養老保險特征與缺陷以及養老保險財政支出存在的問題進行研究。

    1.養老保險的財政收支情況

    關于養老保險財政支出的綜合研究比較少，學者多從養老金赤字可能達到的金額、影響以及如何扭轉養老金收不抵支的發展趨勢進行深入研究。馬軍、翟凡(2001)運用可計算一般均衡模型，模擬保持現行制度、擴大覆蓋范圍、提高退休年齡等幾種情況，基準仿真結果表明，保持現有的養老保險制度，養老金赤字到2020年將達到550億元，同時覆蓋面擴大將會惡化養老金赤字，到2050年養老金赤字高達7660億元。社會保障課題組(2008)從擴大養老保險覆蓋面的角度出發，建立人口預測模型和養老保險繳費、支出和平衡預測模型，建立價格、生育率、死亡率、工資增長率、城市化水平、勞動力參與率、就業率、投資回報率等相關假設，根據不同的政策目標，即是否適時提高繳費率、降低退休金相對水平，①是否覆蓋城鄉，是否推遲退休年齡進行分組預測。預測結果表明僅僅覆蓋城市地區的養老保險體系不可持續，在2022年支出將大于收入，“基金存量達到峰值16.8萬億元，并在2031年轉為負值”。②馬軍、翟凡和社會保障課題組都考慮到覆蓋面以及退休年齡的影響，并進行相關預測，然而在預測結果上有差別，馬軍、翟凡認為覆蓋面擴大造成的養老金赤字惡化情況較為嚴重，而社會保障課題組則認為其影響不大，只是將收不抵支出現的時間提前兩到三年。

    曹艷春、路錦非(2010)從制度整合視角，首先提出上海養老保險制度的整合建議，進而對鎮保、農保轉化為城保引起的財政收支變化進行分析，指出實現制度整合不會給財政造成太大的壓力。并在此基礎上建立了養老保險長期精算模型，在對養老金繳費、領取人口、GDP增長率、社會平均工資增長率、養老保險覆蓋率、養老保險繳費和支付比例等變量進行假設基礎上指出“不考慮上海已有養老保險基金賬戶盈余或赤字的前提下，若考慮歷年的累積結余，上海市自2046年出現財政赤字，到2050年累積赤字金額達1.39萬億元”。③

    2.不同類型養老保險的財政支出與負擔情況

    學者對養老保險財政支出與負擔的分類研究主要體現在以下幾個方面：

    (1)基礎養老金財政支付

    中國養老保險制度實行多軌制，公務員機關、事業單位和企業養老保險制度采用不同的標準，其中公務機關、事業單位的養老金由政府包攬，企業員工養老金中政府承擔著支付基礎養老金的責任，這些養老金的支出均屬于政府財政支出的內容。周小川(2001)指出從2025年起，政府每年需要拿出5000億元到14000億元來維持退休職工的基本養老保險。④一些學者還指出人口老齡化加劇，養老保險待遇提升，基金負擔系數擴大、騙取養老金現象、提前退休等因素將會進一步加重中國的養老保險財政壓力(成志剛，2002；郝燕燕，2005)。

    做好養老財政預算、對養老金進行科學精算是減輕養老財政壓力的重要途徑。V. Gopalakrishnan、Timothy F. Sugrue(1995)提出在對養老金進行精算假設時需要考慮折現率、薪金遞增率、退休金計劃預期回報率等經濟變量，而Marilyn Oliver(2009)在進行經濟假設的基礎上提出需要進行人口假設的觀點，認為需要考慮退休率、死亡率等人口因素，此外將通貨膨脹也引入到經濟假設中。2007年《PWC 2006 Survey of Actuarial Assumptions》一文在對英國養老金制度分析的基礎上也明確提出了不同的預期壽命、死亡率以及投資收益的假設會影響養老金的精算分析。國外學者關于養老金精算問題的研究為中國學者展開基礎養老金財政支付預算研究提供了經驗價值。目前一些學者已經開始探討中國基礎養老金的支付能力研究，不同學者的研究爭議在于把養老金當成確定性年金還是不確定性年金。鄧大松、劉昌平(2001)，賈宏波、溫源(2005)等學者把養老金當作確定性年金來研究，通 過比較繳費現值和養老金現值分析中國基礎養老金支付能力，其中預期壽命使用人口生命表預測，繳費現值由繳費率、利率、工資求得，而養老金現值則是根據利率和養老金等變量得到。而張勇、陳耕云(2008)則是從養老金不確定性的角度出發進行研究，指出運用人口預期壽命是不準確的，應當把死亡率直接引入模型之中。在此基礎上，他們運用繳費率、計發比例、法定退休年齡、養老金增長率、工資及其增長率、起始工作年齡和死亡率等變量制定了精算模型，對繳費、養老金進行預算，指出繳費率、計發比例、法定退休年齡、養老金增長率、工資及其增長率、起始工作年齡、死亡率、性別等對中國養老金支付能力均有影響。

    關于如何應對中國的養老金隱性債務以及老齡化問題，一些學者在提出提供財政補貼、延長退休年齡、提高繳費率等具體措施的基礎上指出擴大基本養老保險覆蓋面也是一種政策選擇。Noriyuki Takayama(2002)在研究中國養老金改革問題時，認識到養老金財政赤字問題，希望通過更大的鼓勵參與即擴大養老保險覆蓋面來解決中期和長期的財政問題。王小春、陳鴻雁(2009)，劉翠霄(2003)認為擴大養老保險覆蓋面可以減輕財政支付壓力，因為覆蓋面擴大客觀上使轉軌成本的償付時間與人口老齡化帶來的養老金支付壓力時間彼此錯開，避免雙重財政支付的重疊。但是這些學者僅僅是考慮到了短期內的壓力減輕作用，并沒有全面認識到擴大養老保險覆蓋面可能帶來的問題。一些學者指出擴大養老保險覆蓋面可能造成長期內的養老金支付負擔。

    (2)農民工養老保險財政支出

    中國在2009年公布了《農民工參加基本養老保險辦法》，將農民工納入城鎮養老保險模式以擴大養老金制度覆蓋面。劉瑋瑋(2010)對2010-2050年農民工養老保險每年的收支進行了精算分析，綜合考慮假定退休年齡、參保年齡、2010年的農民工數量、農民工各年齡段參保的人數、各期農民工新參保人口數、最大存活年齡、農民工的平均繳費工資、城鎮職工平均工資、實際工資年增長率、農民工個人賬戶平均繳費比例等因素，指出2010年到2040年期間差額是逐漸增大的，不會對財政造成太大壓力，但是在2050年農民工退休以后會出現收不抵支的情況。認為吸收農民工參加養老保險在短期內能夠緩解中國養老金資金缺口的壓力，但是從長期來看仍會帶來財政負擔。⑤其精算沒有考慮盈余再投資，預測存在偏差，但是在理論上解釋了農民工養老保險可能帶來的財政負擔與壓力。

    (3)新農保財政支出

    中國自2009年開始實行新農保的試點工作，并計劃在全國范圍內推廣。新農保制度打破了傳統的政府財力不足論，建立政府補貼機制，加大各級政府對新農保的財政投入。多數學者認為目前政府的財政補貼是有必要也是可行的：從公共財政理論角度看，新農保公共產品的本質屬性要求公共財政給予支持(何春玲，2009)；根據社會扣除理論，“社會保障基金需要在社會產品分配給個人之前做儲備性的扣除，這是中國財政分配的理論基礎”(陳淑君，2009)；⑥從現實角度看，中國政府具備充足的財力來推動新農保(劉昌平、謝婷，2009；曹文獻、文先明，2009)。《Economic Survey of China 2010：Providing Greater Old-age Security》一文認識到中央政府與地方政府在新農保中的責任分擔問題，在主張政府財政支持的基礎上指出現行的新農保更多的由地方財政負擔可能造成新農保的不可持續性，主張由中央政府轉移更多的新農保費用。

    學者在主張新農保政府財政補貼政策的基礎上對新農保的財政支出進行了研究，目前對新農保財政支出的研究有以下幾個出發點：其一，確定新農保的各級政府財政分擔。米紅、王鵬(2010)對新農保制度模式與財政投入進行實證研究，引入政府有限財政的觀點，在認可財政分擔責任的基礎上進一步指出財政承擔的責任是有限且適度的，提出省、市、縣三級財政制度的資金分擔與優化模式，同時運用仿真技術預算出中西部20個省新農保制度財政補貼支出占財政收入的比值，估計將會在2029年達到預測峰值；其二，確定新農保采取何種補貼方式。劉昌平、殷寶明(2010)建立年度平衡的現收現付制財政補貼模型以及階段式平衡的現收現付制財政補貼模型，在模型基礎上設計出三種評估方案，即年度平衡的財政補貼模式加待遇補貼、階段式平衡的財政補貼模式加待遇補貼、階段式平衡的財政補貼模式加繳費補貼。假定現收現付制養老金財務平衡周期、平均繳費期、平均給付期、農民人均純收入、人均純收入增長率、投資收益率、利率等變量，對三種方案進行評估，得出補貼繳費的現收現付制階段式財政補貼機制更適合于財政補貼型的新型農村社會養老保險制度。

    縱觀上述研究可以發現，目前很少有學者以預測新農保帶來的財政支出與壓力為目的進行研究，新農保的財政支出預測還是一個空白的領域，還沒有被納入養老財政支出與負擔研究體系中。同時，學者的研究重點放在了地方財政上，忽略了對中央財政應承擔的新農保財政責任進行研究。

    (4)城鎮居民養老保險財政支出

    中國城鎮無業居民的養老問題至今沒有全國性的制度保障，僅僅有北京、成都等幾個發達地區依靠地方財政建立了城鎮居民養老保險政策。趙湘平(2010)指出不解決這些居民的養老問題，中國政府將會面臨嚴重的社會壓力。張時飛(2009)提出了建立城鄉無社會保障老年居民養老保障的建議，對基本實現養老保障制度全覆蓋所需財政支持進行了靜態估計，他假定保障人數為1億老年人，其中農村老年人為7000萬，城市養老待遇為每人每月200元，農村養老待遇為每人每月100元，估算出在全國普遍建立城鄉無社會保障老年居民養老保障制度，年需資金1420億元。⑦但是其采用的估計方法過于籠統，沒有考慮到區域差異、人口變動等因素的影響，忽略了這一制度建立是一個動態過程，其待遇補貼、老年人口數均是可變的，因此城鄉無社會保障老年居民養老保障制度建立的財政預算也就相對復雜。

    3.隱性債務支付與轉軌壓力是養老財政的主要問題

    隱性債務和轉軌成本是研究養老金支付與制度接續問題時出現頻率很高的名詞。隱性債務存在于代際之間，即在職職工繳納的養老保險費用不足以支出退休人員的養老金，所造成的欠債；轉軌壓力來自新舊養老金制度整合與接續時所需支付的改革成本。當前學者研究主要對養老金支付能力進行預測，從提高投資收益率、繳費率、延長退休年齡 、調整計發比例和養老金增長率等角度提出增強支付能力的措施以減輕國家財政負擔。

    在企業養老金制度改革過程中出現了養老金隱性債務問題。那么應當由誰來承擔養老金隱性債務的責任呢？一些學者認為政府是養老保險隱性債務的責任主體，應當承擔隱性債務支付責任，因此需要加大政府對養老保險資金的財政投入力度(劉翠霄，2003；王利軍，2006)。然而盧馳文(2008)認為并不是所有的隱性債務都是政府的責任，統籌賬戶基金的隱性債務可以通過代際轉移實現，只有個人賬戶的隱性債務才是政府的財政責任。⑧黎民、曾永泉(2004)從博弈論的理論角度出發，認為政府和企業在隱性債務問題方面存在博弈行為，政府把自身責任轉嫁給企業，一些企業不愿承擔責任，逃避繳費，迫使政府以一次性轉移支付的方式解決隱性債務，增加財政支出負擔與壓力。⑨總體來看，多數學者認為由政府承擔隱性債務責任的思想是一致的。在明確了政府是養老金隱性債務責任主體的基礎上，一些學者開始對中國養老金隱性債務進行預算模型研究。

    國外關于中國養老金隱性債務的精算研究主要是由世界銀行進行的。隱性債務概念理解歧義導致學者對隱性債務預測方法手段的區別，世界銀行主張運用終止法⑩計算一個國家或者地區的隱性債務。世界銀行(1997)對中國的養老金老人債務與中人債務進行預測，選取中國1995-2050年的人口、勞動力、勞動生產、工資增長和GDP作為研究對象，對適齡勞動人口、人口撫養率、退休年齡、工資增長率、實際回報率等變量進行適當假設，指出老人隱性債務為6813億元，在職職工隱性債務為12363億元。(11)此后，在2000年，世界銀行采用精算法對中國城鎮勞動人口和退休人口的隱性債務進行預算，認為中國的隱性債務規模為74780億元。Robert Holzmann、Robert Palacios、Asta Zviniene(2004)雖然沒有單獨對中國的隱性債務進行研究，但是提供了一些思想支持。他們分析了隱性債務的替代定義，為目前養老金隱性債務概念不清的現狀指明方向；同時在研究模型預算隱性債務時指出工資增長差異以及替代貼現率是重要影響因素。

    除了對企業養老金制度改革帶來的隱性債務壓力進行研究外，也有學者開始對其制度轉軌帶來的財政壓力進行預測。近年來中國事業單位和公務員機關的養老保險制度改革逐漸提上日程，盧馳文(2008)對機關事業單位養老保險制度轉軌的財政壓力進行了分析，根據《中國勞動統計年鑒(2005)》的相關數據，運用機關事業單位就業人數和平均工資計算出應繳納的基本養老保險費總額，并且將基本養老保險費與機關事業單位離退休費用總額進行比較，估算出機關事業單位養老保險制度轉軌時的財政壓力。楊燕綏、胡乃軍(2010)在財政支出比較視角下對公務員制度改革提出發展建議，即實行公務員養老金的三元組合，他們指出政府財政在公務員養老保險制度中承擔著支付基礎養老金、部分職業養老金、廉政獎勵養老金的責任。以2007年為分界點，制定出新舊制度比較模型，運用公務員工資、工資增長率、公務員人數等變量對新舊制度下的財政支出進行預算并比較分析，認為最初新制度支出高于舊制度，但隨著時間推移會逐漸小于舊制度并保持此優勢。

    (二)老年福利服務的財政支出與負擔

    在人口老齡化發展迅速，基本養老保險尚未全面普及，老年人養老問題突出的背景下，養老福利服務逐漸成為應對養老問題的必要舉措。發展養老福利服務需要政府的財力支持。桂世勛(2004)針對上海市提出整合社區為老服務的財力資源，主張市級、區級公共財政投入社區為老服務建設中，以年人均標準以及社區內老人人數為標準確定投入規模。(12)2005年，民政部開展養老服務社會化示范活動，主張“建立以國家、集體投入為主導，以社會力量投入為新的增長點，以居家養老為基礎，以社區老年福利服務為依托，以老年福利服務機構為主干的老年福利服務體系，將發展老年福利服務的資金列入財政預算，并對社會力量興辦的老年福利服務機構給予政策和資金支持”。(13)財政投入于老年福利服務事業發展主要用于以下幾個方面的建設：

    1.社會福利機構

    中國社會福利機構的發展方向是民辦公助，在積極促進民辦養老機構發展的同時，政府需要對養老機構給予一定的財政補貼。目前中國還沒有統一的補貼原則及標準。民政部主張“對于處在建設階段的社會福利機構可以按規模、投資額等給予相應的資助；對于已經建成的社會福利機構，可以按床位數和實際收養人數給予一定的運營補貼”。(14)畢素華、陳如勇(2005)在《發展民辦養老機構的若干思考》一文中指出政府對養老機構的補助應當以社會需求和解決養老問題的實際效果為依據，而不應以機構的性質為依據，實現養老機構的公平競爭。(15)目前，學者對于中國社會福利機構財政投入的研究較少，張時飛(2009)在研究中曾經探討過中國新增養老床位的財政需求，以單床位一萬元左右的政府財政補貼為標準，估算政府所需財政投入為245億元。

    2.養老服務基礎設施

    一些學者已經開始關注養老服務基礎設施的建設問題，主張加大老年福利服務設施建設的財政投入。《中國老齡事業發展“十一五”規劃》明確指出要做到在公共服務方面努力增加資金投入，建設好與老年人日常生活密切相關的文化、衛生、社區服務等公共設施。在社區為老服務設施建設方面，要“考慮老年人的需求差異，建設一批不同類型、不同層次的福利服務設施，緩解城市街道和農村鄉鎮老年人福利服務設施嚴重匱乏的矛盾，為居家養老提供支持，為老年人活動提供場所。”(16)李芳凡、廖成麗(2009)從統籌城鄉發展的角度出發，把養老服務基礎設施的建設重點放在農村地區，主張考慮農村的特殊性，給予財政投資的傾斜。以前學者僅是在理論上主張要加大政府的財政投入力度，并沒有明確其供給主體，這兩位學者進一步思考，主張應該由中央政府和地方政府共同承擔財政責任，根據城鄉差別確定相對承擔比例。

    總體來講，養老福利服務事業在中國發展不完善，因此學者的研究重點集中在如何促進中國養老福利服務事業的快速發展，忽略了發展養老福利服務事業財政支出與負擔的研究。

    三、研究評述

    伴隨著人口老齡化趨勢，國內外學者對養老財政支出與壓力的研究愈加深入細致，研究視野也更為開闊。多數學者能夠立足中國現有的多元養老保障制度，圍繞老齡化對財 政的支付需求及可能產生的問題進行描述性研究，圍繞養老金預算和養老財政支出規模建立模型，預測老齡化和養老財政需求的數額，從擴大覆蓋面、推遲退休年齡等方面提出減輕養老財政負擔的措施。在未來，人口老齡化趨勢仍將持續，因此，在養老財政支出領域的研究現狀仍有可完善的空間、研究方向仍有可開拓之處。

    (一)現有研究存在的問題與不足

    1.隱性債務與轉軌成本概念混亂

    隱性債務與轉軌成本的內涵并不相同。隱性債務是“采取受益基準制原則(DB)的現收現付制養老保險制度向制度覆蓋職工做出的養老保險受益承諾，而轉制成本則是從現收現付制養老保險制度向基金積累制養老保險制度轉軌后隱性養老保險債務顯性化的成本。”(17)目前中國學者對養老財政支出的研究多集中在轉制成本，即狹義的隱性債務上，忽略了保留下來的現收現付制度的隱性債務問題研究，客觀上縮小了中國養老金隱性債務規模。在人口老齡化背景下對中國的養老財政支出進行研究時要正確認識隱性債務與轉軌成本，對轉軌成本進行研究時也要注意對尚未顯性化的隱性債務進行研究。

    2.養老財政支出的研究范圍較狹窄

    養老財政支出不僅只是成本付出，更應添加投資規劃的元素。目前學者普遍認可各種形式的養老保險是養老財政支出的重要內容，而對日漸興起的養老福利服務投入較為忽視。人口老齡化背景下，老年人對晚年生活提出了更高的要求，僅憑養老保險提供基本生活保障勢必無法滿足老年人對高品質晚年生活的需求。老年福利服務具有公共產品的屬性，能夠盡最大可能的惠及更多的老人，是提高老年人福利的重要舉措，近年來中國政府逐步推行社區居家養老服務，投資養老服務建設。但是在學術領域，學者多在闡述發展養老福利服務事業的必要性以及福利項目的如何提供，而對養老福利服務財政投資鮮有涉足，在現實生活中，當前政府對養老服務的投資也缺乏規劃性。因此，在未來，學者應加強對老年福利服務事業財政支出的研究，科學規劃養老福利服務的投資，實現社會效益和經濟效益的統一。

    3.理論研究有待加強

    學者關于中國養老財政壓力與負擔的研究大多采用的是模型構建與實證分析的方法，具備科學性與說服力。但是在重視模型與實證研究的同時也不能忽略了文章的理論基礎研究，目前學者的研究較少進行理論分析，缺乏理論基礎。筆者認為在對養老財政支出進行實證研究前需要首先搞清楚財政為什么要增加對某方面的財政支出，分析財政與養老支出的內在聯系，這時就需要把其關系的研究置于一定的理論框架內，例如用公共財政理論、公共產品理論、馬克思社會主義扣除理論等。在財政與養老支出的關系有充足的理論支撐的基礎上再對養老財政支出進行實證分析將會在一定程度上說明實證分析存在的必要性，使文章結構更加清晰完善。

    (二)未來可深入研究的方向與內容

    1.對中央與地方養老財政責任分擔的研究

    “財政分權是建立在政府職能或事權基礎上，符合經濟效率與公平，體現民主精神，采取民主方式并有法律保障，各級政府有相對獨立的lwxz8.com 北京寫作論文財政收入與支出范圍，處理中央政府與地方政府及各政府間關系等的一種財政體制”。(18)關于養老問題中央政府和地方政府均有一定的財政支出義務，且各級政府之間存在責任差別。而目前中國一些學者對養老財政支出的研究忽略了中央政府與地方政府財政支出的責任差別，忽視對中央政府財政責任的研究，僅依靠地方政府的財政實力進行養老投入，則會造成養老福利的非均等性，有失社會公平；忽視對地方政府財政責任的分析，則會掩蓋當地特有的養老問題，養老財政投入缺乏針對性。

    2.對養老財政支出的預算體系的研究

    養老財政支出的預算問題即對養老財政支出進行預算時需要對哪些方面的養老財政支出進行研究。目前，中國養老財政支出預算沒有統一的標準，多數學者是對養老某一特定方面的支出進行研究的，例如基礎養老金預算、養老金缺口評估預測、養老保險制度轉軌財政負擔研究、新農保財政負擔能力研究等，以上研究內容均屬于養老財政支出的組成部分。對中國養老財政支出的研究缺乏系統性和綜合性，筆者認為在人口老齡化背景下對中國的養老財政壓力進行分析需要綜合考慮，將中國的城鄉養老保險財政支出問題綜合起來進行預算分析，同時不能忽略老年福利服務事業發展的財政支出研究，最終應將所有的關于養老財政支出的預算研究成果進行整合，建立中國養老財政支出預算體系。

    3.對人口老齡化預測模型及財政支出預測模型構建的研究

    目前，雖然許多學者進行了大量的人口老齡化預測模型以及財政支出相關模型的試探性構建，但要保證具有預測性的虛擬模型切實可行，則需要綜合考慮多維度的影響因素，例如在建立人口老齡化預測模型時需要綜合考慮人口基數、各年齡段人口數量、死亡率、人口存活率、平均生育率、總和生育率、人口政策、性別因素、區域因素以及遷移等因素的影響，根據具體情況建立的模型選擇恰當變量，進行合理的變量假定，對人口老齡化做出較為科學的預測。關于養老財政支出預測模型以及隱性債務預測模型，學者采用的測算基點、測算范圍、建設條件以及依據的資料不同，(19)需要考慮領取人口、GDP增長率、養老保險覆蓋率、養老保險繳費和支付比例、養老金增長率、工資及其增長率、起始工作年齡、死亡率、性別、存活的最大年齡、年退休給付、利率折現值、退休前存活的概率等因素，選取適當的變量進行模型設計。

    4.對養老財政支出效果評估的研究

    建立模型是為了更好地服務于養老政策的制訂，而科學的公共政策在實施之前需要進行事前評估，因此建立衡量養老財政支出效果的評估指標體系尤為重要。圍繞財政與養老金，美國戰略與國際研究中心開發出全球老齡化準備狀態(GAP)指數，GAP指數又分為兩個子指數，分別是財政可持續性指數和收入充足指數，前者包括公共負擔、財政空間和福利依賴3個指標，后者又包含老年人的總收入、收入脆弱性和家庭養老3個指標。這是一個關于財政償付能力和老年人口贍養的新分析工具，為評估世界各國應對全球老齡化的準備進展情況提供了評估途徑。(20)中國的學者也應借鑒國外的先進研究成果，結合中國國情，加強對中國養老財政支出的評估指標體系研究，科學測算人口老齡化對財政的影響以及進行財政支出對老齡社會可能產生的效益分析 。

    注釋：

    ①“適度降低退休金相對水平”指使退休金增長慢于工資增長。

    ②社會保障課題組.中國養老保險覆蓋面擴大及可持續性分析[J].統計研究，2008，25(12)：11—14.

    ③曹艷春，路錦非.長期精算模型下上海基本養老保險制度整合的財政壓力測試[J].華東經濟管理，2010，24(5)：153—157.

    ④周小川.中國社會保障模式的演變與現狀[EB/OL].macrochina.com.cn/zhzt/000028/006/20010418000716.shtml，2001-04-18.

    ⑤劉瑋瑋.農民工養老保險收支與中國養老金缺口精算分析[J].山東社會科學.2010，(5)：109—112.

    ⑥陳淑君.新型農村社會養老保險的財政支持研究[J].學術交流，2009，(7)：83—86.

    ⑦張時飛.加大政府財政投入，加快發展養老服務業[J].社會福利.2009，(8)：18—19.

    ⑧盧馳文.機關事業單位養老保險制度轉軌的財政壓力分析[J].理論探索.2008，(1)：78—81.

    ⑨黎民，曾永泉.政府與企業在社會養老保險中的博弈[J].華中科技大學學報.2004，(4)：56—60.

    ⑩“終止法”得到的隱性債務是老人和中人的隱性債務。

    (11)World Bank. Old Age Security: Pension Reform in China[M].Washington, D.C.: World Bank, 1997: 28—33.

    (12)桂世勛.中國人老齡化和老年保障60年回顧及探討[R/OL].npc.gov.cn/delegate Center/proscenium/2010/2010-01/27/content_1542558.htm，2010-01-27.

    (13)(14)民政部政策研究中心.中國民政事業發展報告[R/OL].china.com.cn/info/0506mz/txt/2006-08/07/content7043500.htm，2010-11-15.

    (15)畢素華，陳如勇.發展民辦養老機構的若干思考[J].蘇州大學學報，2005，(5)：125—128.

    (16)全國老齡委.關于印發中國老齡事業發展“十一五”規劃的通知[EB/OL].china.com.cn/policy/txt/2006-12/12/content7493018.htm，2010-11-16.

    (17)劉昌平.做大社保基金事關養老制度改革成敗[EB/OL].finance.sina.com.cn/money/insuran/bxsd/20051117/00052125621.shtlm，2005-11-17.

    (18)王遠委，黎華亮.中國財政分權問題[J].合作經濟與科技，2009，(12)：126—127.

第8篇：農村居家養老方案范文

〔關鍵詞〕 西部地區，社會養老保險制度，城鄉統籌，困境，現實條件，方案設想

〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0077-05

西部地區作為我國經濟社會發展相對落后的區域，集大農村、深貧困和多民族于一體，城鄉社會養老保險制度發展的缺失性和滯后性尤為突出，農民群體長期無法享受到與城市居民均等的養老保障權益，養老保障待遇的“逆向性”補償使城鄉居民的收入差距不縮反增，嚴重影響到西部經濟和社會的全面進步。因此，加快西部城鄉社會養老保險制度的統籌發展是縮小東西部發展差距、構建和諧社會的應有之義和關鍵之舉。

一、西部地區社會養老保險制度城鄉統籌面臨的困境

我國西部地區的養老保險制度發展既有全國普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性問題，又有根植于特殊區情的發展滯后和水平低下等區域性問題，在加快推進城鄉統籌中面臨“新老問題交織、內外矛盾重重”的交困局面。綜合而言，主要集中在以下方面：

（一）養老保險制度“碎片化”程度深，城鄉養老保險統籌整合難度大。我國養老保險制度“碎片化”格局的形成不只是客觀的城鄉差距、群體差異和職業隔離所致的被動結果，更多地是“量體裁衣式”政策設計和漸進式改革的主動選擇。西部地區城鄉養老保險制度碎化程度重、水平差距懸殊，除了受上述發展方式的慣性驅使，更緣于經濟社會發展滯后、少數民族人口眾多的時空境遇制約。在推進制度統籌過程中，不僅有“城城內部”和“鄉鄉內部”各類養老保險制度的精簡提升，更面臨著不同內容設計的養老保險制度在城鄉間和地域間的整合歸并，尤其是西部地區城鄉經濟發展程度、省際間財政汲取能力和群體間職業收入水平無論是與東部地區的橫向比較，還是區域內部的縱向考察，差距相當明顯且有進一步擴大的趨勢，這嚴重固化和擴大了城鄉間、區域間和群體間的養老保險待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在統籌城鄉社會養老保險制度實踐中，還沒有完全擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應急配套思維，還局限在“打補丁”式的被動補救套路，缺乏從全局、整體的觀念來解決城鄉二元化養老保險制度的內在痼疾，更對少數民族聚居區域和人口的養老問題如何融入現有制度欠缺長遠規劃，這無疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的復雜程度。

（二）城鄉社會養老保險待遇差距持續擴大，城鄉養老保險統籌整合障礙多。當前，西部各省城鄉養老保險制度非均衡發展態勢比東部地區嚴重的多，這與西部經濟發展不平衡、養老保險制度基礎弱和養老負擔重等密不可分，尤其是西部民族農村牧區集聚了我國最大的貧困群體，其農村養老保險制度發展滯后、脆弱性強，甚至在寧夏和甘肅等地的“新農保”試點工作還沒有全面鋪開，但在一些經濟發展水平較高的地區如成都市卻已初步實現了城鄉社會養老保險制度的一體化發展，這也側面反映出西部地區間城鄉養老保險制度改革的不同步、發展的不同期和進程的不協調。另外有數據顯示，2012年西部多地農村人均養老保險金低于69元/人/月的全國平均水平且較2011年的增幅不大，而城鎮企業退休人員月人均養老金高達2700元/人/月，增幅達到10.2%，二者相差40倍之多，城鄉養老保險制度待遇差距的持續擴大，給社會養老保險城鄉統籌造成了巨大的障礙和困難。

（三）養老保險管理體制“分割化”現象突出，統一城鄉社會養老保險管理體制的統籌進程遲滯。西部城鄉養老保險制度的“多元碎片”都有其各自的管理機構、體系和規則來實現自我運行和內部利益強化，條塊分割、部門封閉和城鄉分治等“政出多門”現象勢必造成管理標準各異和職責不清，爭權、爭利、責任推諉等內耗現象降低了制度整體效率，既有制度環境下形成的利益格局和效能慣性強化著社會養老保險制度的區域分割和管理服務的“諸侯割據”，以至于在提高養老保險統籌層次中地方政府利益爭奪“頻頻上演”。另外，分稅制改革后，中央政府與地方政府對養老保險項目財政投入的不穩定和區域間的不平衡，以及各級政府間沒有明確的養老保障職責劃分和缺乏積極協調，導致中央財政和地方財政在養老保障事權、財權方面負擔的不合理，尤其是養老金多次“提標”，完全是“中央政府喊口號，地方政府掏腰包”，而且地方政府還要為新農保中農民繳費支付相應的財政補貼，致使西部一些經濟欠發達、財政較緊張、保障資金需求量較大的地方政府財政更加入不敷出，而財政狀況好的地方政府又不愿意相互調劑資金，搞“突擊擴面”甚至故意夸大參保人數以套取更多的中央財政補貼，地區之間“苦樂不均”，部門利益傾向和地方保護主義色彩濃重。

（四）養老保險政策銜接機制不健全，城鄉統籌養老保險關系轉移接續困難。我國養老保險制度主要是依據城鄉二元化戶籍制度、群體身份差異和不同就業類型等標準單獨設計的，“分門別類”的制度形式靜態地固化了群體間的屬性邊界，阻礙了群體間的相互流動，而養老保險制度在“新老銜接”政策方面的不明朗，以及在全國層面上“新農保”和“城職保”制度銜接辦法的長期缺失，反過來加劇了各類養老保險制度“融合對接”的難度，尤其是西部各省份的養老保險制度發展有快有慢，發展環境也有好有壞，在尚未實現基本養老金全國統籌的情況下，各個省份的養老保險制度內容和標準都有很大不同，在繳費比例和待遇標準等方面的差距不小，“一地一套”的管理辦法和“互不相干”服務體制給勞動力流動帶來了養老保險關系接續和權益記錄上的許多困難，于是出現“斷保”、“退保”、“重保”等問題，而且在統籌層次普遍較低的情況下，每個統籌地區設立了單獨建立了各自的信息管理系統，卻并未實現不同統籌區域工作信息的聯網化和協調同步化，增加了經辦機構的管理成本和管理壓力，而且在參保人員基礎信息和繳費信息等方面存在失真和難以連貫的現象，這都無形中強化了養老保險制度的區域“碎片化”和城鄉差異度。

隨著社會經濟的發展，以城鄉一體化為導向統籌城鄉社會養老保險制度，已成為化解上訴矛盾、實現西部地區城鄉經濟社會良性互動發展的內在要求和必然趨勢。〔1 〕

二、推進西部地區社會養老保險制度城鄉統籌的現實條件

社會養老保險制度城鄉統籌不可能一蹴而就，這不僅要提高建制理念的科學性和制度方案設計的有效性，而且還需要相關制度、政策、設施的外部配套和支持。從西部地區現實的情況及發展趨勢來看，統籌城鄉社會養老保險制度雖然面臨上述困境，但也具備一定的現實條件。

（一）科學、統籌發展的理念和政府對養老保險制度建設的重視，可確保社會養老保險城鄉統籌的方向性。從政治層面來講，“科學發展”已成為國家發展的指導思想，“城鄉統籌”是工業反哺農業、城市支持農村的基本方略，而“老有所養”也成為黨和政府對人民的政治承諾。因此，如何建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，通過建立健全城鄉一體的養老保障體系來解除全體國民的后顧之憂，客觀上已成為國家發展的重要目標指向，也是執政黨和政府的重大政治責任，〔2 〕 （P37 ）這種清晰的政治取向構成了各級政府加快養老保障制度建設和城鄉統籌發展的強烈動力。

西部各省市抓住歷史機遇，積極推進養老保險制度的城鄉一體化進程，如作為“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的重慶市，從法律完善、制度整合、體制創新和措施配套等多方面來大力推進城鄉統籌的養老保障體系建設，為其他地區提供了一種可以借鑒的“重慶經驗”；又如2011年GDP總量過萬億元的陜西，在基本養老保險省級統籌以及“新農保”試點中都形成了自身的特色，“寶雞模式”、“神木模式”已成為全國養老保險制度建設的典型模式，內蒙古在養老保險制度建設中“亮點”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出臺了多項完善養老保險制度的政策措施，標志著職工基本養老保險制度政策缺失等漏洞的基本補齊和城鄉居民養老保險統籌實施的啟動，走在了全國前列。〔3 〕不難看出，西部各省市在加快經濟建設的同時，始終堅持以人為本的施政理念，在關乎民生建設的長遠規劃中無不體現出對養老保險制度發展的重視和切實消除西部各族人民養老后顧之憂的政治決心，這將堅實確保養老保險城鄉統籌的方向和政策落實。

（二）經濟持續增長和財政支持能力的提高，已成為實現社會養老保險城鄉統籌的基礎和保證。社會養老保險城鄉統籌能否順利實施，不僅需要政府政策的強力推動，而且還要依靠經濟和財政實力的巨大支撐，因為任何時代、任何國家的社會保障制度都要以一定的經濟發展水平為基礎，國民社會保障待遇水平最終還要以生產力水平來保證。從經濟角度來看，改革開放以來的經濟成就為國民“脫貧致富”和地區“經濟騰飛”提供了日益豐厚的物質條件，在“公平、正義、共享”主流價值取向下，如何將經濟成果轉化并持續增進國民福祉業已成為社會建設的主旋律。西部各省市立足于欠發達的基本現實，始終堅持以經濟建設為中心，積極響應黨和政府關于加強民生建設的政策指示，把發展作為解決所有問題的關鍵，經過積極轉變經濟發展方式和調整產業結構，GDP總量和政府財政收入有了大幅增長。2011年，在全國23個地區生產總值超過萬億元的省份中，西部省份就占了5個（分別是四川省、、陜西省、重慶市和廣西省），重慶市的經濟增速更是超過連續8年增速第一的而躍居首位，12省份的GDP增速和財政收入增速均超過了全國平均增速。

在西部各省的“十二五”規劃綱要中，均把GDP增速定位在10%～15%之間，把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。經濟總量和財政收入的持續快速增長，已為逐步建立健全城鄉養老保險制度奠定了一定的物質基礎，各級政府不僅有義務建立完備的養老保障體系，而且也具備推動養老保險城鄉統籌的可行性。

（三）城鄉居民收入水平提升和參保意識增強，是全面推進社會養老保險城鄉統籌的重要保障。養老保險是一項完全體現繳費義務與待遇享受權利相對應的制度，公民的廣泛投保是養老保險得以持續發展的充分條件。作為制度主要參與者和受益者的個人，其繳費能力的強弱直接關系到養老風險發生后待遇給付水平的高低，而個人的繳費能力又直接與可支配收入相關聯，所以提高個人繳費能力的關鍵就是要增加個人可支配收入，尤其是大力提高低收入群體的收入水平，提高其參保能力，這才是統籌城鄉養老保險的客觀基礎，也是持續擴大制度覆蓋面的現實保證。2011年西部各省城鄉居民收入增速雖然尚低于GDP和財政收入增速，但同比增長幅度較大，尤其是農村居民人均純收入的增幅“可圈可點”，城鎮居民人均收入和農村居民人均純收入均以較快速度逼近全國平均水平。

隨著中央對西部地區財政轉移支付力度的逐年增大以及惠農政策的深入實施，西部城鄉居民收入增速勢必在“十二五”期間有明顯提高。城鄉居民收入水平的快速增長使其有了持續參與養老保險的經濟支持能力，城鄉養老保險制度的逐步完善以及給參保者帶來的利益實惠，讓更多的城鄉居民有了較強的參保動機和主動參保意識，這將為全面推進社會養老保險城鄉統籌提供重要保障。

（四）現有的法律依據和制度基礎，為推進社會養老保險城鄉統籌提供政策支持。十六大以來，我國加快了社會養老保險制度的建設步伐，定型、完善了城鎮職工基本養老保險制度，先后建立、試點了新型農村社會養老保險制度（“新農保”）和城鎮居民養老保險制度（“城居保”），并在加快新法立法、修正現有相關法律和銜接新舊法律等方面多管齊下，以規范制度內容和運行為前提，以消除保障對象身份差異和制度分割局面為重點，積極出臺有針對性的配套政策和法規，盡量擴大制度覆蓋范圍、減少制度碎片、提升統籌層次。在2011年7月1日起施行的《社會保險法》中已明確定位我國社會養老保險制度為三大板塊，并表示在有條件的地方實現“新農保”和“城居保”的合并實施，由國務院社會保險行政部門負責全國的社會保險管理工作，這為社會養老保險城鄉統籌提供了法律基礎。另外，為了將來更好地統籌整合三大養老保險制度，在頂層設計中就注重建立制度統籌的技術條件，積極創造統籌整合實施的制度基礎，針對“城居保”和“新農保”在覆蓋人群特點、制度模式、籌資方式、保障水平、運行機制和管理服務等方面都具有高度的“同質性”，已在部分發達地區開展了“新農保”和“城居保”的城鄉統籌實踐，取得了顯著成效，這將為西部地區社會養老保險制度城鄉統籌提供可借鑒的有益經驗，并減少不必要的制度探索成本和改革代價。

三、西部地區社會養老保險制度城鄉統籌的方案設想

統籌城鄉社會養老保險制度的任務雖然緊迫，但要尊重西部地區經濟欠發達、貧困群體數量大的客觀現實，決不能盲目向東部水平“看齊”，更不能搞突擊式的項目整合“躍進”，需要立足實際，充分考慮到城鄉養老保險制度發展在時間上的連續性、城鄉間的平衡性、區域間的梯度性和制度間的層次性。根據城鄉養老保險制度分步到位、逐步統一的漸進式發展規律和西部地區養老保險城鄉統籌建設的現實條件，筆者認為應通過政府的全面主導，分三個階段有重點地推進西部地區城鄉社會養老保險制度的“統籌并軌”和“體系整合”，以提高制度的社會適應性和發展的可持續性。

（一）到2015年以前，基本實現城鄉居民社會養老保險制度的全覆蓋。城鎮職工基城鎮職工基本養老保險制度經過近二十余年的改革調適，“統賬結合”模式已基本定型，待遇計發辦法和籌資比例等技術性方案業已明確。西部各省“十二五”期間養老保障建設的主要任務應是根據《中國人民共和國勞動合同法》和《中國人民共和國社會保險法》來進一步明確和擴大職工基本養老保險的覆蓋范圍，把靈活就業人員、農民工、未參保的集體企業職工等統一歸并到城鎮職工基本養老保險制度中，徹底解決非正規就業群體無保障的歷史遺留問題；切實提高基本養老保險制度統籌層次，穩定基本養老保險制度省級統籌并積極向全國統籌轉變，建立和完善制度的長效機制；“城居保”和“新農保”的試點時間較短，多數城鄉非就業居民還游離在現有制度之外，養老保險在農村的“查漏補缺”應是當務之急。在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則上，繼續堅持個人繳費與政府補貼相結合、社會統籌與個人賬戶相結合的實施模式，不折不扣地落實政府對參保人員繳費及領取養老金的財政補貼以加大制度的吸引力，在允許個人自主選擇繳費檔次的基礎上體現多繳多得的激勵機制，在繳費檔次和待遇標準設計上要與經濟發展水平和各方面承受能力相適應，在合理確定各級政府財政補貼分擔機制的基準上，適時、適度地隨著財政收入和城鄉居民收入的增長調整繳費檔次和補貼標準。〔1 〕同時，“城居保”和“新農保”在覆蓋人群特點、籌資機制和制度模式上都有很強的相似性，有對接整合的基礎條件和制度環境，西部各省要加快實現二者的制度整合和統一實施，但要注意實現新老制度的有效銜接和平穩過渡，避免讓舊制度人員的利益受損失。同時，還要做好各級政府的財政補貼責任和比例的合理劃分，統一經辦管理、信息系統、業務流程、數據標準和參保信息等服務制度，以便將來在更大范圍內實現管理技術標準的對接。

（二）到2020年以前，建立全面穩定的城鄉居民養老保險制度和職工基本養老保險制度。在經過前一階段的制度擴面、體系整合、結構完善和服務配套后，這一時期應是實現西部地區養老保障體系由外延式擴張向制度內涵充實完善的過程轉變，主要任務是完善適度集中、有序組合、沒有漏洞的多元制度安排，建立全面穩定的城鄉居民養老保險制度和職工基本養老保險制度，目標是實現社會勞動者及適度收入者均應享有基本的社會養老保險，非勞動者和貧困者在年老后獲得政府公共財政支持的非繳費型國民年金保障。這一時期的主要任務如下：

首先，縮小各行業及各群體間的養老保險待遇差距。在職工基本養老保險制度的宏觀框架已建設齊備的基礎上，進一步推行機關事業單位勞動雇員制度和養老保險制度改革，著力建設城鄉統一的勞動力市場，并在統一的養老保險制度內設定良好的養老保險關系轉移接續通道，設定勞動者可承受、有彈性的繳費標準和公平合理的養老金計發機制，不斷縮小正規就業勞動者與靈活就業勞動者的養老金待遇差距，真正奠定職工基本養老保險制度作為整個養老保障體系中的主體地位。

其次，城鄉居民養老保險制度在前一階段已基本實現城鄉統籌，優化制度結構、提高待遇標準和配套相關服務是這一時期的工作重心。隨著城鄉基本公共服務均等化進程的大力推進，農民群體的參保意識和參保能力逐漸提高，城鄉居民養老保險由自愿參保向強制參保轉變的條件和時機均已成熟，這一方面是規避“逆向選擇”風險以增強養老保險互助互濟能力的需要，另一方面也能真正實現養老保險的城鄉全覆蓋。同時，大力發展農村老齡服務產業，適時創建城鄉老年人護理保險和服務制度，普及社區服務為主、多元化供給的居家養老模式，以不斷縮小城鄉養老保險水平差距，提高養老保險服務質量，為將來統籌城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度創造條件。

（三）到2030年以前，初步實現城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度的統籌并軌。城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度的全面定型和穩定發展是統籌城鄉社會養老保險制度的前提條件，養老保險基金的省級統籌和養老保險關系的轉移接續為統籌提供了現實可能性。鑒于“農保”和“城保”在制度設計上存有較大的差異，實現二者的統籌歸并存在一定的技術障礙，這需要圍繞養老保險制度籌資模式和給付模式的改良來實現制度內在的深化改革，但要遵循“階梯過渡、漸進對接、進退自如”的原則來構建城鄉養老保險統籌的制度模式。

首先，完善基金管理模式。穩定“農保”和“城保”可銜接的“統賬結合”模式，并引入“名義賬戶積累”制來對其進行改良“變形”，形成“社會統籌賬戶+名義賬戶+實質賬戶”的模式框架。其中，“名義賬戶”繼續實行沒有基金積累的“空賬”，而實質賬戶需要“做實”，并引入資產建設理念對其進行公積金性質的運營管理。

其次，統一籌資模式。在三方籌資的風險分擔機制中，養老保險的繳費結構和比例設計應在各方主體可承受的前提下實現統一。在提高勞動者勞動所得占初次分配中比重的條件下，勞動者（含農民）的繳費比例從8%提高到10%，企業為職工的繳費和國家為務農人員的繳費比例維持20%的現狀，但要把其中4%的繳費劃入個人賬戶，而14%個人賬戶的規模又分為8%的名義賬戶和6%的實質賬戶；至于繳費基數最好能以各省上年度的社會平均工資為基準設定多個比例檔次或換算成絕對額供城鄉勞動者自由選擇，這樣“一制多檔”的繳費設計就能很好體現城鄉地區差別和勞動者個體差異。

最后，改善給付模式。在給付模式中，“社會統籌賬戶”和“個人名義賬戶”的資金由企業繳費16%和個人繳費8%共同形成，即期支付退休人員養老金，形同當前我國社會統籌賬戶透支個人賬戶資金來支付退休者的“準名義賬戶”模式，這樣就解決了個人賬戶“空賬”隱患。繳費勞動者退休后的養老金給付還繼續沿用現行的計發辦法，只是區別在于個人賬戶養老金是由名義賬戶積累資金與實質賬戶積累資金總和再除以計發月數，其中，名義賬戶積累資金是名義賬戶繳費總額與名義利率下所得利息的總和，在支付時即刻年金化，實質賬戶積累資金由繳費積累額和投資收益所得，體現個人多繳多得和延長繳費期的激勵作用。勞動者跨區域流動時個人賬戶隨人走，養老待遇給付分段計算，轉入地統一給付。

不難看出，該模式設計實現了“三方共贏”的效果：企業沒有增加繳費比例，卻加強了對本單位職工繳費的顯性激勵（劃入個人賬戶4%）從而“不反對”；個人雖增加2%的繳費，但獲得企業劃入4%的繳費，同時又做實了6%的公積金性質的“實質賬戶”，退休后個人賬戶養老金是以名義賬戶和實質賬戶共同積累額為計發基數，總體收益增加從而“不吃虧”；國家既能通過名義賬戶和社會統籌賬戶資金現收現付給當期的退休者，又減輕了做實個人賬戶的壓力，從而是“阻力最小”的較佳方案。這樣的制度模式建構既保證了以較小的成本實現城鄉社會養老保險制度統籌改革，同時又會獲得參與主體的支持和擁護，具有一定的技術可行性。

參考文獻：

〔1〕王曉東. 社會養老保險制度城鄉統籌的路徑研究——以內蒙古為例〔J〕.電子科技大學學報（社科版），2012（2）.

第9篇：農村居家養老方案范文

人人平等享有基本公共服務的陽光――

既能助長民眾的幸福指數，又能提高民眾的消費能力，更能提升社會的公平和諧――

這，也許是當下中國轉型的巨大推動力。

基本公共服務的陽光

陜西的神木縣并不是中國最有錢的縣，卻從2008年開始接連烹制“民生盛宴”，時任縣委書記郭寶成說，這是結合神木縣情，彌補過去在民生方面欠下的賬，“我們必須用公共財政這個平衡器來促進社會和諧，必須把錢首先花在民生上，讓老百姓共享發展成果。”

2008年，神木推行12年免費教育，近9萬名學子不用掏一分錢，還給他們每天補助3.5元的午餐費，為此，縣財政每年支出1.6億元。2009年3月，神木縣開始推行全民免費醫療，“看病不要錢”極大地刺激了大眾的神經，縣內定點醫院人滿為患。因政策推出之時，正逢新醫改出臺，許多人評價說：“全民免費醫療開國內之先河，其政策遠遠高于新醫改方案的設計標準。”在“2009第四屆中國全面小康論壇”上，談到全民免費醫療實施之初，病人數量猛增、個別醫院床位緊張的問題，郭寶成坦言：這恰恰是老百姓長期看不起病的結果。

神木之外，陜西另一個讓全國人民感喟不已的“標桿”是實行免費教育的吳起縣。從2007年起，吳起開始推行免費教育，在全縣范圍內對小學至高中的所有學生實行“五免一補”，即免除雜費、課本費、住宿費、取暖費、信息費，并補貼寄宿學生生活費，一學期以125天計，小學與學前班學生每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。從2010年春天起，吳起5300多名兒童也享受到了學前免費教育，全縣28所幼兒園，無論公立還是私立，對所有孩子一律免書本費。

享受到基本公共服務“免費大餐”的還有廣東東莞石排鎮的居民，2010年9月，石排鎮邁出了走向免費教育時代的最后一步，該鎮4.2萬戶籍人口實現了從幼兒園到博士階段的免費教育。現就讀于中山大學的廖思政是來自石排鎮的學生，也是第一批享受到大學免費教育的學生之一，每年開學之后，只需把學費單和自己的銀行賬號交到村委會，村里就會統一把材料上交到鎮政府，到了年末就可拿到補助。

實行高中免費教育的第一年，在東莞中學讀書的廖思政就獲得了石排鎮的第一筆高中教育補助3000元，與他同時獲得補助的還有4位來自石排的同班同學。后來，因他高考時理科綜合科得到滿分，還獲得了鎮政府獎勵的4萬元。

去年7月，石排鎮在基本公共服務方面再出新招，戶籍居民乘坐鎮內公交車正式告別了收費時代，居民可以用當地政府免費提供的“易通卡”乘坐鎮內公交車，政府則通過統計本地戶籍人口乘公交車刷卡的總次數，再根據這些數據及其他規定補貼項目，清晰地算出每年財政該補貼給公交公司的金額。

沐浴在基本公共服務陽光下的神木、吳起和石排的人們是自豪而幸福的。

所謂基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，由政府根據經濟社會發展階段和總體水平來提供、旨在保障個人生存權和發展權所需要的最基本社會條件的公共服務，其有三層含義：第一，基本公共服務是公共服務中最基礎、最核心的部分，與人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關；第二，基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”，由政府負最終責任；第三，基本公共服務的范圍和標準是動態的，隨著經濟水平和政府保障能力的提高，其范圍逐步擴大，標準不斷調整。

基本公共服務分四個方面：一是底線生存服務，包括公共就業服務、社會保障等；二是基本發展服務，包括教育、醫療衛生、文化體育、民政等社會事業中的公益性領域；三是基本環境服務，包括公共交通、公共通信、公用設施和環境保護等；四是基本安全服務，包括公共安全、消費安全和國防安全等。

基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務均等化指的是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。

“今天的改革是在中國初步建立市場經濟體制的基礎上開始步入發展型社會的歷史新起點上，推進基本公共服務均等化是改善民生、實現社會公平、步入發展型社會的內在需要。”上海金融學院公共經濟管理學院副院長王瑩認為，“后金融危機時代的‘十二五’，國家將加快中國特色城鎮化的建設，加大經濟發展方式轉變的力度，加速內需社會的建立，通過大轉變和大調整，提高經濟可持續發展的能力、提升社會公平和和諧程度。而這些都對基本公共服務均等化的推進提出了要求。”

一方面，城鎮化進程要求拓展基本公共服務均等化覆蓋的廣度。在今天的中國，城鎮化異軍突起，已經被視為現實中國的第一內需和最大內需。這意味著，在當前以及今后很長一段時期，城鎮化將作為支撐中國經濟發展的重要源泉，人民群眾的生活方式和經濟社會結構也將隨之發生一系列深刻變化。而城鎮化所面臨的主要制約因素在于基本公共服務均等化和公共財政體系是否完善。

另一方面，經濟發展方式轉變要求延伸基本公共服務均等化推進的深度。目前國內對以往經濟發展方式概括為“四重四輕”，即重國際市場，輕國內需求；重低成本優勢，輕自主創新能力；重物質投入，輕資源環境；重財富增長，輕社會福利水平提高。而未來5年所要著力打造的則是將原來的“輕”變為“重”，這種發展方式實質上也是個體更受尊重、地區更有自主、生態更為文明、社會更加和諧的發展過程。

此外，內需社會的建設要求加大基本公共服務均等化推進的力度。建設內需社會將是國家“十二五”規劃的核心。而內需社會的建立，消費經濟是基礎，但在以往GDP政績觀的引領下，以基礎教育、基本醫療、社會保障為代表的社會領域落入了過度市場化的陷阱，缺乏成果分享，缺乏社會公平。因此，內需社會建設迫切需要與之相匹配的社會政策，更需要依靠公共財政來加大這些社會政策踐行的力度。

江蘇的江陰市無疑是實施城鄉居民養老保障均等化的先行者。江陰是全國率先實現全面小康的發達地區，原來根據國家的新農保政策，農村60歲以上男性和55歲以上女性，每月可以享受120元養老金。2010年7月，江陰市委、市政府作出決定：將建國以來被征地農民并軌到城市社保，采取財政補貼與被征地農民個人負擔相結合的方式，對不同年齡段的被征地農民采取不同的補貼辦法。

這個政策的直接結果就是讓江陰被征地農民能夠享受到與城市居民完全同等的退休養老金。

實施這一政策，江陰市政府要拿出43億元，即便是對于江陰這樣有著“天下第一縣”美譽的強縣而言也不是一個小數字。這筆資金由市、鎮兩級財政共同承擔。

中國行政學院教授邱霈恩說，從普惠的內容和支撐上看，基本公共服務均等化就是政府根據財力條件而讓全體公民、社會的每個角落都充分平等地享受公共財政的陽光和改革發展的成果；也就是一種公共資源在全社會范圍內進行的平等共享性再分配。本質上就是財力用度公平化的二次分配。

從政策制定和實施的角度看，基本公共服務均等化必須是這樣一種政策選擇和舉措：以基本公共服務的社會平均水平為基線，根據離該線的遠近程度，實施遠者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困難和較困難的群體、地區盡快享受到社會平均水平的基本公共服務，確保全體公民在基本公共服務上的權利得到滿足和維護。

從根本上看，基本公共服務均等化是具體落實“以人為本、執政為民、科學發展”等新型執政理念的政策舉措和政策實踐。目前，我國人均GDP還處在世界100位左右，城鄉發展和區域發展還極不平衡；與此同時，經濟正在轉軌，社會正在轉型，作為一種政策導向和政策舉措，基本公共服務均等化成為事關經濟社會能否成功協調發展的關鍵，成為這個特定歷史時期具有特定歷史功能和效用的經濟社會發展的促進劑。

在中國（海南）改革發展研究院院長遲福林看來，實現基本公共服務均等化將對我國經濟社會的發展產生積極而重要的影響。

首先，基本公共服務均等化能有效縮小城鄉差別、貧富差別，調整收入分配結構，防止兩極分化。目前我國城鄉的收入差距是3.3:1，若把社會福利因素考慮在內，城鄉實際收入差距高達5:1或6:1，這意味著基本公共服務的缺失在城鄉居民收入差距中所占的比重達到30%―40%。要有效防止我國在快速城鎮化過程中出現“拉美陷阱”，重要的戰略措施之一就是推進基本公共服務均等化。

第二，基本公共服務均等化有利于促進結構調整。增強自主創新能力是結構調整的關鍵，這與基本公共服務均等化分不開。廣東省原本計劃用8000億元解決基本公共服務均等化問題，后來省委、省政府決定撥出2.48萬億解決廣東未來10年的基本公共服務均等化問題。同時，規劃未來5年左右解決珠三角基本公共服務一體化問題，把有固定住址、穩定工作的農民工納入基本公共服務一體化體系中。這樣大手筆的投資，必將加快廣東形成人力資源優勢，從而對廣東的發展方式轉變產生重要影響。

第三，基本公共服務均等化有利于緩解社會矛盾。未來我國城鎮化的風險主要不是來自經濟領域，而是社會領域。而相當多的社會問題是同基本公共服務均等化聯系在一起的。

現實與期望的距離

據國家發改委社會發展司司長胡祖才介紹，“十一五”以來，隨著科學發展觀的貫徹落實，推進基本公共服務均等化取得了明顯成效：城鄉免費義務教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫療保障實現了制度全覆蓋，城鄉基層醫療衛生服務體系基本建成，免費基本公共衛生服務項目不斷增加，國家基本藥物制度開始建立；基本實現縣縣有文化館圖書館、鄉鄉有綜合文化站，廣播電視覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，博物館、紀念館、科技館等公共文化設施逐步向社會免費開放；社會保障制度不斷完善，失業、醫療、養老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉最低生活保障制度全面建立；公共就業服務和保障性住房供給能力不斷增強。2010年，全國財政預算安排用于教育、文化體育、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障等方面的支出為2.8萬億元，比2005年增加了兩倍多。可以說，我國的基本公共服務制度框架已具雛形。

但總體而言，我國基本公共服務供給不足，財政支出規模與基本公共服務需求的增長性不對稱。盡管中央政府和各級地方政府保持了在以基礎教育、基本醫療、社會保障等為代表的基本公共服務領域的投入增長趨勢，但從國際視野來看，各類基本公共服務支出占GDP和財政總支出的比重不容樂觀，滿足不了全體國民日益擴大的基本公共服務需求。同時財政支出范圍與基本公共服務需求的普遍性亦不對稱，財政職能的“越位”與“缺位”現象依然存在。

此外，我國基本公共服務發展失衡的矛盾十分突出，主要體現在三個方面：

從城鄉情況看，由于我國二元戶籍制度所形成的城鄉分割的社會結構，使得農村基本公共服務相對于城市嚴重滯后。一是農民生活條件落后，受自然、社會、經濟等條件的限制，我國長期存在農村居民飲水難問題，近幾年，中央和地方加大了解決農村飲水難的力度，但目前我國農村的供水設施普遍簡陋，仍以傳統、落后的分散供水為主，全國還有1.7億農村人口飲水未達到安全標準，其中80%分布在中西部地區，同時還有9000多萬人經常受季節性干旱影響，飲水困難。二是農民行路難的問題未得到徹底解決，在全國3.7萬個鄉鎮、65萬個行政村中，有近100個鄉鎮、近4萬個村不通公路，近1萬個鄉鎮、30多萬個村不通瀝青路和水泥路。三是農村義務教育辦學條件差，全國小學和初中生預算內公用經費城鄉之比分別為1.4:1和1.3:1，雖然政府通過中小學危房改造工程等專項轉移支付改善了農村的辦學條件，但目前農村學校的校舍、儀器設備等狀況仍較落后，與教學質量明顯相關的指標城鄉差距巨大。四是基本醫療服務城鄉差距較大，農村與城市基本醫療的差距主要表現在衛生投入、醫療衛生資源分布和衛生服務等方面。以2009年為例，人均衛生總費用城市為農村的2.59倍；按市縣統計的每千人擁有的醫療衛生技術人員為3.59人、醫療機構床位數為2.54張，而每千農業人口擁有的醫療衛生技術人員為1.16人、床位數為0.81張；患者應住院而未住院的比例農村比城市高出3%。五是城鄉就業機會不均等，目前城市勞動人口的登記失業率在5%以內，農村勞動人口的失業率沒有確切數據，但農村目前有勞動力4.2億人，除去已轉移就業的2億多人以及從事農業生產的1億多人，尚有1億左右的富余勞動力需要轉移。六是農村社會保障體系不健全，目前，基本社會保障體系的重心仍在城鎮，農村社會保障體系建設滯后，農村基本社會保障制度仍在探索之中，城鎮職工醫療保險基金人均收入是新型農村合作醫療保險基金人均收入的26倍，城鎮職工醫療保險基金人均支出是新型農村合作醫療基金人均支出的23倍。

從區域情況看，由于我國各地經濟發展不平衡以及實行分稅制的財政管理體制，導致不同地區基本公共服務差距較大。根據國家統計局公布的數據，在地方財政收入方面，東南部發達地區明顯高于中西部地區，如江蘇和廣東2010 年的財政收入均超過10000億元，是欠發達地區財政收入的幾倍甚至十幾倍。在財政支出方面，各地區的總體水平也存在較大差異，落實到基本公共服務項目人均財政支出上的差異就更為明顯，比如就公共安全和教育經費而言，發達地區如北京、江蘇和廣東的人均財政支出高于江西、河南、甘肅等地幾倍甚至十幾倍。

從不同人群情況看，城鄉低收入家庭和社會困難群體的基本公共服務權益還得不到充分保障。對此，四川富順75歲的胡老太有著切身的體驗。老伴在世時，每月有1000多元養老金，老兩口就靠此生活。5年前老伴去世后，沒有養老金的胡老太就靠3個兒女隔三差五給的幾十、百把元錢艱難度日。一旦得了病，無處籌錢的她只能硬挺著。“老有所養、老有所醫”對胡老太來說是一種奢望。在中國1.67億老年人中，像胡老太這樣無法享受“老有所養、老有所醫”基本社會保障的不在少數。

通往理想的路徑

業內人士認為，從我國的實際情況出發，我們應該從“十二五”開始，將基本公共服務均等化的推進同GDP和財政收入增幅按一定比例掛鉤，最好是以財政收入的年度增幅為基本公共服務投入的比率，由此形成一個穩定可靠的物質保障和動態增進機制。

2008年我國人均GDP為3313美元，表明我國仍然較窮，只能低水平著手基本公共服務均等化。不過，我國經濟實力總體上增長較快，目前已經超過日本成為世界第二大經濟體。未來的人均GDP可以樂觀估計，以增幅8%推算，未來10年人均GDP分別是：2011年4161美元，2012年4496美元，2013年4856美元，2014年5245美元，2015年5665美元，2016年6208美元，2017年6609美元，2018年7136美元，2019年7706美元，2020年8324美元。這表明，我國最遲到2014年開始進入中等發達國家行列。2014年、2016年、2018年、2020年將分別提升一個中等發達的檔次。顯然，這4個年頭都應把基本公共服務均等化水平提高一個檔次，實現4次有力度的躍升。我們應以城鄉、區域一體化為核心目標，以農民工市民化為突破口，具體應著重把握和做好以下四個方面的工作：

形成穩定的財政投入機制，保證基本公共服務均等化持續推進。基本公共服務均等化取決于公共財力，而財力增長可能時高時低。因此，推進基本公共服務均等化必須實事求是、量力而行，做到有多大公共財力，就把基本公共服務均等化目標水平實際定位在多高、具體推進到多深；另一方面，基本公共服務均等化的財政投入波幅也不能太大，必須根據實際的財政收入水平和基本公共服務的需要，統籌考慮、合理確定財政投入的力度，確保基本公共服務均等化持續提升、逐步到位。

統籌規劃城鄉基本公共教育服務目標，促進公共教育事業全面發展。基本公共教育包括義務教育和職業培訓。這兩方面的基本公共服務要在“十一五”期間已有突破和進展的基礎上作為重點目標，集中力量，定位在國家人才戰略上加以特別推進，既抓發展的基礎、即確保立國之本，又抓發展的實際、即化解就業之急。一是全面做好義務教育工作。不僅要以更細致有效的措施確保九年制義務教育的全面落實，還要引導和促進有條件的地區實行十二年制義務教育，要注意強化從科學上對學前教育進行戰略關注和投入，還要合理調整、配置公共教育資源，建設義務教育學區，確保學區范圍內的所有義務教育對象都能無差異地享受就近免費義務教育，全面實現教育公平。二是全面做好職業培訓工作。實行更有針對性的免費職業培訓，以城市為中心，面對全民，全面開展有效的職業技能培訓、就業指導培訓和創業指導培訓，全面提高民眾的勞動技能、就業適應性和創業水平，全面提高民眾的社會適應能力、就業競爭能力和生存發展能力，推動全民創業和微觀創業，從根本上化解或消除社會性就業壓力，要特別幫助待業的中等和高等學校畢業生、退伍或轉業軍人、待業青年、下崗人員、有地農民、失地農民、進城務工人員、城鎮化后的原農村人口、城鄉殘疾人員實現有效就業乃至成功創業，保障進入社會的勞動力能夠健康地成長或轉化為生產力。

統籌考慮推進城鄉基本公共醫療衛生服務，促進醫療衛生事業全面發展。一是不斷擴大基本醫療保障覆蓋面，不斷提高基本醫療保障水平，不斷提高醫保報銷的最高支付限額和住院費用報銷比例，盡快建立和完善醫保基金隨人遷移的國家統籌機制；根本解決看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的問題。二是堅持公益性質和為人民健康服務的方向，深化醫藥衛生體制改革，建立并實施規范、完善的國家基本藥物制度和公立醫院管理制度；調整公立醫院布局和結構，建立公立醫院補償機制，找到管辦分開的有效形式與途徑。三是加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，實施績效管理和人力資源開發戰略，整體增強基層醫療衛生實力；完善醫療衛生體系內部協作機制，建立三級醫院與縣級醫院長期對口協作關系、縣級對基層的醫療衛生機構對口支援與協作機制。四是盡快建成基本成熟的城鄉基本醫療保障體系，包括基本完善、比較發達的城市社區衛生服務體系、縣鄉村三級醫療衛生服務體系、公共醫療救助體系和公共衛生應急安全體系；為城鄉社區居民提供便捷、價廉、快速的基本醫療服務和公共衛生保障，全面提高公共衛生突發事件應對能力。

統籌考慮推進城鄉基本社保服務，促進社會保障事業全面發展。一是建立和發展城鄉標準一致的基本養老金制度、養老保險制度和最低生活保障制度，在相對滯后和欠發達地區啟動城鄉居民基本養老金月發制度，在相對發達和先行一步的地區逐步提高城鄉居民基本養老金標準；建立和完善基本養老金開源節流、穩定保障制度。二是建立和完善社會救濟制度、社會救助制度和災難應急救助體系，對軍烈屬、五保戶、殘疾人、貧困戶、特困戶、受災戶和其他極度困難的社會個體提高生活補助和直接幫助的標準。三是建立健全城鄉所有就業人員的工資分配制度、工傷保險制度和退休金保障制度，促進收入分配更加合理，形成退休金適時提高機制，確保勞動關系基本和諧穩定。四是建立健全城鄉一致的失業保障制度，由政府、企業、開發商和社會各界提供主要資金來源，完善個人參加失業保險的機制和制度，確保城鄉居民失業不失生。五是圍繞勞動者的合法權益保障制度建設，建立健全勞動保障法律法規體系及相應的行政執法機制和高效的勞動權益保障機制，提高全國范圍內乃至跨國的勞動保障行政執法成效，側重加強全面保障農民工合法權益的法律和政策成效，基本實現城鎮各類就業人員平等享有健全的勞動與社會保障。六是建立應對自然災害與安全事故的各種保險制度，直接為容易遭受天災的生產活動和社會生活以及其中的群體與個體提供保障，極大增強全社會抗災減災的能力，最大限度降低面對危機時的脆弱度。

在推進基本公共服務均等化中，政府無疑扮演著舉足輕重的角色。廣東省社科院競爭力評估研究中心主任丁力的觀點是：要建立起以基本公共服務均等化為目標的社會政策體系，實現基本公共服務體制建設的重大突破，政府轉型是重要的支撐力。政府職能應該從以經濟建設為中心逐漸轉變為以民生、公共服務為中心，有效地承擔起公共責任。

在這方面，杭州進行的是“政府買服務”的探索，由政府購買公共衛生、公共就業、法律等服務提供給老百姓。

目前，生活在北京東城、西城、豐臺三區的64171戶家庭、149847位居民享有社區家庭醫生服務，在未來5年內，北京將搭建一張覆蓋所有居京者，包括基本醫療、公共衛生和個人健康管理等職能的服務網絡，這張網絡將由上萬支社區醫生、護士、預防保健人員組成的家庭醫生團隊支撐，而資金則由政府全額支持，兩年后，北京平均每600戶居民家庭可享有一支社區家庭醫生團隊。