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第1篇：中國農村現狀范文

關鍵詞:小額信貸;信貸效率;微觀效率;中國農村

中圖分類號:F832.4文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0058-03

中國農村小額信貸效率是指農村小額信貸運作能力的大小,主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計劃經濟體制中,中國農村小額信貸(金融)是嚴格按照國家的計劃安排進行的,由于金融機構(農村信用社)單一、信貸方式單一、排斥市場作用和缺乏競爭,所以總體效率不高;改革開放特別是20世紀90年代以來,中國農村小額信貸效率在逐步提高,但與發達國家和新興工業國家相比,中國農村小額信貸效率還處于較低的水平上,農村小額信貸效率低下嚴重阻礙了農村經濟的快速發展。

一、中國農村小額信貸微觀效率的影響因素

中國農村小額信貸的微觀效率包括小額信貸機構效率和小額信貸市場效率。

中國農村小額信貸機構效率可分為經營效率和發展效率。經營效率主要是通過業務能力和盈利能力反映出來。中國農村小額信貸金融機構的業務能力主要體現在所提供的金融商品和金融服務對社會小額信貸需求的滿足程度、小額信貸資金的清算速度、小額信貸資產增長率等方面。中國農村小額信貸金融機構的盈利能力建立在其業務能力的基礎上,其衡量指標主要有兩項即資產盈利率和資本盈利率。發展效率是指小額信貸金融機構在市場競爭中開創未來的能力,它主要通過金融創新能力、資本增長能力、設備現代化配置及更新能力、人員素質和經營管理水平等體現出來。

中國農村小額信貸市場效率主要包括小額信貸市場的運行效率和對農村經濟發展的推動效率。中國農村小額信貸市場的運行效率是其對農村經濟發展推動效率的基礎,其衡量指標主要有五項:中國農村小額信貸市場上金融商品價格對各類信息的反映靈敏程度;中國農村小額信貸市場上各類金融商品的價格具有穩定均衡的內在機制;中國農村小額信貸市場上的金融商品數量及創新能力;中國農村小額信貸市場剔除經營風險的能力;中國農村小額信貸市場交易成本高低。中國農村小額信貸市場對農村經濟發展的推動效率主要體現在便利中國農村融資和投資、促進資本集中、加速資本轉移和促進資金轉換等方面。從這一角度分析,中國農村小額信貸市場對農村經濟發展的推動效率便突出反映在小額信貸市場對中國農村小額融資需求的滿足能力和小額融資的方便程度這兩方面。

二、衡量中國農村小額信貸微觀效率的指標體系

從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸微觀效率的因素分析,可以設計出衡量中國農村小額信貸微觀效率的指標體系:農村小額信貸機構效率指標和農村小額信貸市場效率指標。

依據影響中國農村小額信貸微觀效率的因素重要性,本人選取如下幾項來考察中國農村小額信貸微觀效率狀況。

選取農村小額信貸機構的經營效率來代表中國農村小額信貸機構效率。由于體現出農村小額信貸金融機構的發展效率的金融創新能力、資本增長能力、設備現代化配置及更新能力、人員素質和經營管理水平,其能力或水平高低最終表現為農村小額信貸金融機構的業務能力和盈利能力,即農村小額信貸金融機構的經營效率,因此,農村小額信貸機構的經營效率這一指標基本上反映出中國農村小額信貸機構效率。

選取農村小額信貸市場對農村小額融資需求的滿足能力來代表中國農村小額信貸市場效率。由于體現出農村小額信貸市場運行效率高低的其他各項指標最終表現為農村小額信貸市場對農村小額融資需求的滿足能力和方便程度,因此,農村小額信貸市場對農村小額融資需求的滿足能力這一指標基本上反映出中國農村小額信貸市場效率。

三、中國農村小額信貸的微觀效率現狀

(一)中國農村小額信貸機構的經營效率較低

中國目前農村經營小額信貸業務的金融機構主要囿于三種:農村信用社、農業銀行與農業發展銀行。由于農村金融機構的經營效率狀況一方面反映出金融體系自身的效率;另一方面也關系到農村金融機構是否具有可持續發展小額信貸業務的能力。農村金融機構的經營效率主要包括盈利水平、風險水平、抗風險能力和持續發展能力。

1.村金融機構盈利水平較低。就農村信用社的盈利水平來看,由于地方政府的行政干預,如,指令性貸款支持鄉鎮企業;體制改革負擔,如農業銀行和信用社脫鉤時遺留給信用社的呆賬、農村合作基金會并入信用社時帶來的損失;農村信用社自身經營管理不善等;造成中國農村信用社大多數年份虧損特別是農村信用社改革以前歷年虧損。農村信用社改革后,雖然農村信用社經營狀況有所改善,但經營效率仍然較低,盈利率也較低。

與此同時,農業銀行的盈利水平也很低。主要原因在于,農業銀行盈利水平既與國有銀行經營機制制約有關,也與目前農業銀行還承擔著農村扶貧、農業綜合開發以及農業基礎設施建設等農村政策性金融業務有關。另外,由于農業發展銀行是政策性銀行,承擔了一部分財政職能,其盈利水平也較低。

2.村金融機構小額信貸風險水平較高。考察農村金融機構小額信貸風險水平的一個重要指標是不良貸款率。按照不良貸款“一逾兩呆”的統計口徑,中國農村信用社的不良貸款余額及其不良貸款率還是很高的。近年來,由于各地農村信用社普遍加大了貸款清收力度,再加上人民銀行對農村信用社發行專項票據置換不良資產和歷年掛賬虧損,促使農村信用社不良貸款余額呈遞減趨勢,且不良貸款率的遞減趨勢較不良貸款余額的遞減趨勢更明顯,但實際上是貸款總額的增加對不良貸款率下降起到了很強的稀釋作用。

農業銀行和農業發展銀行的不良貸款率也比較高。農業銀行不良貸款的形成,既有國有商業銀行不良貸款形成的共同原因,也與其服務對象所處行業有關。在農業銀行所有貸款中,涉農貸款的不良貸款率最高。由于政策性銀行存在弱化盈利原則、強化對特定對象和范圍資金供應的剛性約束,因此,從農業發展銀行自身來說,容易導致注重資金的供應而疏于資金運用的監管;從融資對象來說,容易誘發只享受優惠政策的信貸權利而不承擔相應義務、拖欠貸款、有錢不還等搭便車行為的發生,這些都造成了農業發展銀行的不良貸款率過高。

3.村金融機構抗風險能力低下。考察農村金融機構抗風險能力的一個重要指標是資本充足率。農村信用社股本金普遍嚴重不足,產權不明晰,法人治理結構不完善,內部管理責任不落實;同時,中國農村信用社和農業銀行普遍存在著歷史包袱沉重、信貸質量差、虧損面和虧損額大的問題,存在較大的支付風險和資本充足率嚴重不足等問題。2004年以來,國家通過“央行票據置換資本充足率”措施支持農村信用社資本充足率增長;國家對農業銀行曾采取過包括發行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內的一系列措施提高其抗風險能力,但農村信用社和農業銀行的資本充足率仍然較低,遠低于《巴塞爾協議》規定的資本充足率8%的最低標準,抗風險能力較弱。

4.村金融機構持續發展能力不強。由于農村金融機構人員素質相對較低,治理機制不完善,缺乏持續經營能力,農村金融機構很難對分散在廣大農村地區農戶的生產狀況、資金需求、信用狀況、還款能力做出全面準確的判斷,農村金融機構難于或干脆不向農戶發放小額信貸;目前,農村金融機構為了加強貸款風險管理,對貸款員實行貸款終身責任制,要求貸款員“包放、包收、包收益”,使貸款員只好選擇支持比較富裕的農戶或從事風險比較小的非農產業農戶放貸,經濟實力較弱及貧困的農戶或從事風險比較大的農業生產農戶反而得不到農村金融機構的貸款;農村金融機構不能很好地滿足支持和服務三農。

首先,農村金融機構小額信用貸款的數量和周期難以滿足農戶的生產需要。目前,大多數農村金融機構在推廣小額信貸時,將小額信用貸款數量固定化,無法滿足農戶發展農業生產的基本資金需要。農村金融機構農戶小額信貸的時間設計也仍局限于傳統農業的資金需要,沒有從市場化大農業的角度來設計。其次,農村金融機構不能滿足鄉鎮小企業貸款需求。由于鄉鎮小企業普遍技術含量低下、產品結構不合理、管理水平落后、經濟效益低下,其信用等級難以達到農村金融機構貸款發放要求。再次,農村金融機構不能滿足小城鎮建設資金需求。由于小城鎮建設存在較大外部性,加之缺乏配套的建設資金,農村金融機構往往不愿意涉足該領域,投放貸款力度很弱,農村金融機構不能滿足農村基礎設施資金需求。

(二)中國農村小額信貸的市場效率不高

目前,中國農村小額信貸市場屬于極高寡占市場類型,而農村信用社處于壟斷地位,高度壟斷下的農村小額信貸市場效率肯定較低。農村小額信貸市場上農村信用社壟斷地位的形成較為復雜,它既是國家的一種制度安排,也是一種行政性壟斷;同時,農村信用社處于農村金融市場最基層,網點眾多,這些都賦予了它得天獨厚的自然壟斷條件;近年來,農村信用社的壟斷又是市場行為的結果,可稱之為市場壟斷,只不過這種壟斷行為與其他行業的市場壟斷行為截然相反,它不是在市場競爭中擊敗對手而贏得的壟斷,而是商業銀行主動撤離后的“遺棄物”形成的市場壟斷。

1.村小額信貸市場對小額信貸需求的滿足能力較弱。調查發現,中國目前農村地區農戶借款欲望和小型企業擴大投資的資金需求相當強烈。2010年2―3月本人在湖南六個縣中調查了112個有借款意愿的農戶和66家有融資意愿的小型民營企業,只有46個農戶和38家小型民營企業從農村信用社或農業銀行得到了貸款,想要借款的農戶和小型民營企業獲得貸款的比率分別為41.1%和58.6%;46個農戶和38家小型民營企業中只有14個農戶和16家企業獲得的貸款金額等于其所愿意借貸的金額,農戶和小型民營企業小額信貸資金需求被滿足的比率分別為12.5%和24.2%。由此可見,中國目前農村正規金融市場對農村小額信貸資金需求的滿足能力是很低的。

隨著中國金融體制改革的不斷深化,國有商業銀行結構調整步伐加快,開始從縣域經濟中實行戰略性撤退,造成農村資金通過商業銀行嚴重外流。其次,郵政儲蓄利用網點多、深入鄉村的優勢,大量吸收農村儲蓄,導致農村資金大量外流。再次,在商業化改革中,農村金融機構特別是農村信用社經營趨于以利潤最大化為導向,農村金融機構出現了非農化特征,許多資金流向城市,有的甚至通過證券公司國債委托理財投向股票市場。由于農村小額信貸資金需求的被滿足比率較低,中國農村經濟發展一直受到資本缺乏的限制。

2.村小額信貸市場剔除經營風險的能力較差。農村小額信貸市場上借貸雙方之間存在嚴重的信息不對稱,且缺乏解決信息不對稱問題的手段和工具。一些市場中介機構所提供的信用評級和審計過的財務報表等信息在一定程度上可消除貸款者和借款者之間的信息不對稱,金融機構會依據市場中介機構所提供的信息發放一部分信用貸款,但中國目前農村金融市場上基本上不存在能夠提供信用評級的中介機構。農村小額信貸市場的借款者很少有完備規范的財務核算記錄,無法提供合格的財務報表數據,更不會有信用評級機構提供關于他們信用等級的信息。除了市場中介機構所提供的信用評級信息能夠解決信息不對稱問題外,貸款市場上借款者所提供的抵押擔保物的情況也能在一定程度上解決信息不對稱問題,但農村小額信貸市場的借款者收入較低,無法提供合乎金融機構規定的抵押擔保物。由于目前中國農村小額借款農戶的信用環境不佳,信用度較低,特別是在鄉鎮政府主導下的小額信貸,由于鄉鎮政府和借款農戶還貸意識薄弱,小額信貸的回收比較困難。

由于農村小額信貸借款者的日常生產經營與家庭消費賬戶往往是不分開的,因此農村金融機構在評估是否發放小額信貸時,不僅僅根據借款人所要投資項目的前景進行現金流評估,還要把借款人的個人能力、性格(是否吃苦耐勞)、口碑、日常的品行(比如,喜不喜歡酗酒賭博)等難以進行量化的相關信息納入考慮范圍。且由于農村小額信貸借款者資金規模小、抵御外界風險的能力很弱,容易受市場風險和經營環境的影響,小額信貸的風險難以度量和控制,使其難以獲得必要的資金。

3.村小額信貸市場的交易成本較高。小額信貸的單筆金額普遍比較小,如果說給大客戶發放貸款相當于“批發業務”,那么發放小額信貸則如同“零售業務”,由于缺乏規模效應,開展小額信貸的運營成本非常高。發放小額信貸要求農村金融機構直接與數量龐大、分布很分散的廣大低收入貧困農戶、個體經營戶和微小私人企業等進行業務往來,這需要耗費大量的人力物力。

從貸款的審核環節看,農村金融機構若與每個客戶分散談判,就要付出很高的交易成本;農村金融機構的客戶對金融服務的需求一般較為單一,不足以使農村金融機構得到規模經濟的收益;貧困農戶、個體經營戶和微小私人企業等一般缺乏可信的長期信用記錄,也沒有規范的具有公信力的財務報表,導致農村金融機構在搜集和處理這些客戶信用信息方面并無優勢,很難了解這類貸款者。從貸款的發放環節看,每筆貸款的發放程序、經辦手續和環節大致相同,不論具體涉及的金額有多小,對農村金融機構來說都要付出相同的運作成本。從貸款的監控環節看,由于農村金融機構客戶群非常龐大、地點分散,人手相對比較有限,導致每筆小額信貸的用途難以監控,農村金融機構也無法掌握貸款者經營狀況和還款意愿等情況,再加上小額信貸業務筆數多,涉及面大,貸款業務人員相對配備不足,使得貸款發放后監控難以進行。

可見,中國目前農村小額信貸的微觀效率較低,主要體現為中國農村小額信貸機構效率較低和小額信貸市場效率較低。中國農村小額信貸機構效率較低源自于農村小額信貸機構的經營效率和發展效率較低;中國農村小額信貸市場效率較低源自于農村小額信貸市場運行效率和推動經濟發展效率較低。

參考文獻:

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The Present Situation Analysis on Micro-Efficiency of Rural Microfinance

LIJuan

(The Humanities College of Hunan Agricultural University,Changsha 410128,China)

第2篇：中國農村現狀范文

自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度，2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示：截至2011年底，全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念，對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性，并發揮著維護基層社會穩定的戰略，因而，農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。

C市鸚洲鄉共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農業戶7635戶，農業人口26271人）。鸚洲鄉比鄰C市，交通便利，以農業種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策，2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關規定，鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉低保救助；2、城鄉醫療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭，其他配套救助也不經常發生，本文主要以農村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現狀。

本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀，為此，筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎上，對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關系保、維穩保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系保”和“維穩保”的產生及其對農村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡，然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象；第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐，并指出農村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結和政策建議。

二、權力與關系網絡中的低保

夏村處于鸚洲鄉腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務農的大都是50歲以上的中老年人。

夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作，2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度，農村低保的分配秩序是相當混亂的。

同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關系（尤其是上級官員的關系）對低保資源分配的影響，更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。

（一）“關系保”的產生

“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡，將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關系的影響尤為明顯。

夏村2007年開始實行低保時，低保規則比較混亂，低保公示制度形同虛設，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系保”。依據“關系”的遠近，夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中，真正屬于“關系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。

1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。

2、路杰，兩個女兒，上面領導給區民政局領導打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區民政局領取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。

3、馬大梅，兩個兒子，一個在區電業局工作，一個在市政協為領導開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。

4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當過隊長，現在市里打工，通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。

5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。

6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映，此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。

7、夏佳志，現任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。

這些屬于較為明顯的關系戶，還有一些比較隱形的關系戶，那就是村內與村干部關系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致，村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員，這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作

據鸚洲鄉民政所所長說，現在除了城鄉低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩保”。據統計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”，于是在權力網絡之中維穩保得以產生，社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。

目前中國社會救助資金共有4類：城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。

目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪，這一群體所引發的上訪，由經管站和包片干部負責，不進入鄉辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發利益之爭。

第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰軍人；越戰臨戰人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。

第三類是涉法涉訴群體，統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生，統計為1個群體。

群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩保之一。

在鸚洲鄉辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人，鄉政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額。現在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當時沒有明確回復，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標準：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”

“兄弟，莫著急。現在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”

……

政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式，并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者，他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。

（三）村落的反應：抵制與順從

無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡，在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力，那么在維穩壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。

評議組成員X：“關系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”

評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保養懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”

關系戶的關系大都來自市、區等政府部門，面對這些關系村委會一般是無可奈何的。

村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規范。嚴格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系，村里有難處”。

為了抵制住上級政府部門的關系，村干部采取了一系列的應對措施，并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領導。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領導的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現有制度框架下，村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。

夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。

夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保；但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導，領導們都不肯簽字。結果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。

由上可知，中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保，村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。

三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例

為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放。可以說，C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范，另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業”任務量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。

（一）公示引發的詰難

自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法，對評審結果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉鎮部門審核；鄉與村委會成員組成調查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區民政局審核；區民政局審批，在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。

盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系（維穩）戶等不該享受低保的人享受了低保，導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。

如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。

（二）“做作業”任務加重

在夏村調查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當于一個村干部，村內的文案工作都由他負責，所以在村委會我們也經常看到他的身影。

自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產備案、區低保申請對象調查材料（村組、鄉、區三級調查記錄）、審批表（村、鄉、區的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準確無誤，填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同，經過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當事人申請書上修改的。

如：夏峰聲的申請自述：

我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。

我自幼弱智，結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準。

申請人：（空白）

2010年8月3日

申請人提出申請后，還要公示當次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態，農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現代化辦公形式轉變，這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本，還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。

（三）規范化中的反規范化

夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求，便是反規范化。

低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：

第一，鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定，低保應以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜，照顧弱者個人則體現村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力，不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”，如果子女有贍養能力，農戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當下國力有限的情況下，不可能將所有的養老義務都推向政府，中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至會縱容子女不養老的現象：“你看，我不贍養你，你還能吃低保”。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。

第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫都說，按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市，1300元的生活標準很難說是符合現實情況的，這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者（更多是鄉村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。

國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標，村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息，結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現規范化中的反規范化運作。

四、低保民主評議與退出制度實踐

（一）民主評議的程序與實質

中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。

2012年C市低保民主評議制度規定：第一，在人員組成上，必須由社區（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容；入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查；群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。

民主評議在剛開始實際運作時，出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應如下：

村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”

村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數是村民小組長，這些人村莊工作經驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發揮功能，村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。

村民代表D：“當面得罪人，誰都不干。現在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”

2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。

2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員，然后發票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。

2012年度的評選結果是比較公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。

民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正，其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。

（二）低保退出制度的實踐

低保實行動態管理制度，要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核，并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況，原則上城市按月、農村按季度復核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態管理制度規定，農村低保至少一年應該微調一次，主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農村實踐中卻出現以下現象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。

在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的。現在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境，結果低保成為一種“只進不出”的制度。

村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”

評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”

家庭條件轉好的低保戶或者關系（維穩）保無法被取消，村中出現“家有小車吃低保”的怪異現象，這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：

（1）家庭經濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報告的。

（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業的。

（5）已領取企業退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；

（8）就業年齡內，拒絕推薦就業的。

（9）子女有贍養能力，不履行贍養義務的。

（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對的疑問人員。

鑒于上級政府的體制壓力，各鄉村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個，成員就業的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：

公 示

村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現將評議結果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文昌哥（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華工力（1人） 13票 成員死亡

程 濤（1人） 13票 成員就業

夏 威（2人） 13票 成員就業

于美韻（1人） 7票 生活改善

夏村村委會

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關系背景強硬有關系，也與他們的一人低保有關，村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶，相比村外的關系，村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。

綜上所述，中國農村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；

2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；

3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。

總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設。

（三）新低保觀念的形成

農村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。

3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們全部做醫藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應該國家來養老。

村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”

夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。

通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：

1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養能力，其余20人沒有這方面的信息。

綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應當享受低保，一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。

夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束，在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。

五、問題與政策建議

綜上所述，當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。

1、關系保。在地方權力關系網絡中，地方性權力往往能夠通過關系變為資源，村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而，上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯，將官員的權力關在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。

2、維穩保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。

3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監督和審查。

4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時，也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象，鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究，根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。

5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下，這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標準，全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準，你申請了，我也可以申請，于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。

6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段；農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取，出現“國家的錢，不要白不要”的現象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶，維護村落社區的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。

第3篇：中國農村現狀范文

關鍵詞：農村養老保險制度；問題責任；發展方向

一、我國農村新農保現狀及存在的問題

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，數以千萬計的青壯年農民流入城市打工，導致農村的老年人數量和老齡化程度超過了城鎮。據第五次人口普查的數據統計分析，我國60歲及60歲以上農村老年人口有8500萬人，占老年人口總數的60%多，而我國傳統的農村養老模式如土地養老，家庭養老也在城鎮化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮化過程出現的是種種難題，如人口老齡化現象，空巢老人現象，種種問題給我國的農村老人養老提出了新的挑戰。幾千年傳統的家庭養老受到前所未有的嚴重沖擊，面對不斷擴大的老年群體，社會化、市場化、產業化的養老服務模式應運產生，隨之養老服務合同糾紛與日俱增。這一客觀現實及未來的緊迫形勢，促使我國必須關注農民社會養老的制度建設問題。

(一)傳統家庭養老保險制度的弱化增強了農村對養老保險制度需求的愿望。自上世紀70年代以來計劃生育的成功推行，我國農村人口出生率下降，家庭結構發生了改變，老齡化速度加快，傳統的家庭養老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農村養老的需求。

(二)土地養老保障功能弱化增強了農村對養老保險制度需求的愿望。我國農村土地被占用的現象越來越嚴重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農村土地分散化經營，土地生產效率越來越低下，土地養老保障已無法適應目前的需求。

(三)城市化進程的加快增強了農民對農村養老保險制度需求的愿望。城市化建設過程中，一方面直接造成農村土地的減少，使農村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農村勞動力，使得大量農民工涌向城鎮，而由于現行養老保險制度的限制，農民工要么無法參加養老保險制度，要么不能放心地參加養老保險制度。

我國開始實施的農村社會養老保險較晚，資金籌集基本上是“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策支持”的原則。這實質上就是一種農民個人儲蓄養老保險，缺乏共濟性。隨著科學的發展，社會的進步，人們生活水平的提高， 使得這項制度的實施及融資存在著一系列問題。

1.保障水平低。“新農保”計劃2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。而根據2008年中國人口信息數據，而鄉村總人口為7.2億人；2008年末全國參加農村養老保險的總人數為5595萬人，但是面對如此低覆蓋面，當前經濟條件和政策條件下，農村養老保險全面鋪開還有很大的難度，無法滿足農村養老的基本生活需要，缺乏社會保險應有的社會性。由于農民的參保意識不夠強，相當部分的農民對保險認識不足，了解不夠，會致使參保意識不強。

2.覆蓋面窄。新型農村社會養老制度的設計偏重于農村留守人員，對于被征地農民和返鄉的進城務工人員沒有做出合理的設計，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網。

3.政府資金風險系數驟增。由于公共衛生、醫療技術的改進和個人健康意識的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會帶來預期壽命的增加，可以說，政府是這個計劃的主要出資人和最終擔保人，完全暴露在聚合性的長壽風險之下。農村集體經濟十分薄弱，落實新農保制度，最大的難點是集體補助是否落到實處，否則，籌資的壓力難免轉嫁于農民。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農村社會養老保險作為一個剛性的制度安排，在一些財政情況不太好的地區，融資而言就是一個壓力。因此，無論此項投入是由中央財政全額承擔，還是由“中央財政根據地區不同給予補貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會“斷炊”、“崩潰”，成為很現實的問題，特別是對財力脆弱的地方財政而言。

4.我國農村養老保險法律體制不健全。一直以來我國農村社會養老保險制度的建立、撤銷，費用的籌集、運用以及保險金的發放，不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規章制度執行。這些地方性養老保險辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農民與政府的一種規范性、持久性契約，因此具有很大的不穩定性。

5.農村的養老保險制度供給嚴重不足，我國農村對養老保險制度強烈的需求源自我國農村經濟的發展以及計劃生育的成功實行，農村家庭結構的變化，老齡化問題的日益突出，傳統的家庭養老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養老保險制度明顯地偏向于城市，導致農村的養老保險制度供給嚴重不足，因此，我國農村養老保險制度存在嚴重的供需不平衡。

6.新養老保險立

法效應滯后。法律是通過強制性手段來規范公民行為，維護社會的安定有序，遵紀守法是每個公民應盡的責任和義務。盡管今年我國出臺了第一部<社會保險法>但由于新法剛剛推出，因為各地以前法規不統一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協調甚至是矛盾之處，從而使現法能否有效發揮出應有的作用。針對農民工的社會保險方面實用性到底如何有待于時間的考驗。

二、完善新型農村養老保險制度的建議

為進一步加快推進新農保工作，改善制度實施效果，提出如下建議：

1.加快實施新立法的進程。新立法中國建立覆蓋城鄉社會保障體系的重要保障，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉二元結構，逐步實現基本公共服務均等化的一項重要舉措。有助于解決農村養老困境，消除農民的養老的后顧之憂.保證基金籌集的穩定性和保值增值的安全性，確保我國農保事業健康發展。

2.提高保障水平，加大中央和地方財政的支持力度。盡管有地方性補助和個人賬戶支持，但對于經濟欠發達地區的貧困人口，中央財政補貼無疑是保障的主要來源。中央政府應進一步加大保障力度，對經濟發展水平較低的地區予以更大政策傾斜。

3.針對不同人群需求，建立多層次的農保制度。在制度的構建過程中，參保對象的經濟能力和所在地區的經濟發展水平固然是主要考慮因素，但社會保險作為一項公共產品，不同人群對它的需求狀況也不可忽略。有關學者提出，我國農保的參保對象大致可分三類：一般農民、被征地農民和農民工。農保制度應當充分考慮其特點來建立。對被征地農民，政府補貼應主要由安置補助費和土地補償費的一定比例組成，若仍不足，則由當地政府“兜底”。對有工資收入且流動性較強的農民工群體，因其工種的多樣性，應進一步劃分：與用人單位建立勞動關系者應被納入現行制度，參加城鎮職工養老保險；返鄉務農者可在原籍所在地參保，在城務工期間的農民工養老保險個人賬戶基金并入原籍農保制度；從事流動性強工種的農民工參照鄉鎮企業職工養老保險辦法參保。

4.改革籌資方式，建立政府、集體和農戶共同負擔的多元籌資機制。為解決我國社會保障基金嚴重不足的問題，引入集體與農戶共同參與的多元籌資機制就顯得勢在必行。農民作為社會保障的受益主體理應負擔其中的一部分費用，但是考慮到農民大多為低收入群體，建立在多元籌資機制基礎上的社會保障需采取逐步推進的方式進行。

5.應該在健全機制的基礎上，采取因地制宜的策略，分層分類地推進農村社會保障工作。在富裕地區，可以仿效城市社會保障的和經驗，全面展開養老、醫療、工傷、生育和失業保險；而在貧困的地區，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性和選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點推行養老保險;在疾病多發的地方，重點推行醫療保險或農民醫療合作制度；在貧困地區，重點推行優撫、優教與最低生活保障制度。

6.規范基金的運營和監管，確保其保值增值。新農保由各級人力資源和社會保障部門履行監管職責，定期公開參保人繳費和待遇等信息，接受公眾監督。此外，還可引入獨立于基金運營機構之外、具有權威性和公平性的社會監管機構，以制約農保管理部門的活動。

參考文獻：

[1]董文成.中國農村養老保險制度的困境與問題分析.環渤海經濟望,2008.

第4篇：中國農村現狀范文

關鍵詞：留守兒童；教育問題

一、 問題提出

農村留守兒童是指因父母雙方或一方外出打工，不能跟隨在父母身邊接受父母照顧，而被留在戶籍所在地（農村）由父母一方或者其他委托人代為監護，年齡在6-16歲之間的兒童。是中國現代化與城市化進程中，人口的大量流動與遷移以及我國農村戶籍二元制度限制所形成的現象。我國的留守兒童群體已成為政府、社會和學界十分關注的對象。

留守兒童現象古往今來并非中國獨有，但是當前的中國留守兒童問題卻變得空前重要。根據第六次人口普耍ㄒ韻錄虺啤傲普”）數據估算，農村留守兒童規模已達6100萬，占農村兒童的40%，占全國兒童22%。

二、留守兒童教育面臨巨大挑戰

農村留守兒童的成長環境遭到了不同程度的系統性破壞，他們的身心健康、學習和社會化等方面都面臨著諸多問題。[1]各方面的問題引起學界的廣泛關注，范先佐在湖北等中部四省的實地調研和訪談發現，農村留守兒童在安全、行為、學習和心理方面出現的問題危及這些孩子的成長；[2]段成榮和楊舸等人在江西省修水縣對農村留守兒童的調艘卜⑾鄭農村留守兒童家務勞動時間較長， 由于缺少關愛和輔導， 學業和個性發展受到影響。[3]一些極端的農村留守兒童案例更進一步強化了對農村留守兒童“問題化”的認識。“農村留守兒童”最初進人人們視野時，在許多人眼中等同于“問題兒童”。因此，發現問題及成因，為現在及將來留守兒童問題的研究將會起到關鍵性的作用。

具體到留守兒童教育方面的研究，學界最初也是將其直接與“問題” 掛鉤。比如，已有文獻主要從以下幾個角度論證了農村留守兒童教育成為“問題”的原因：（1）需要承擔更多的農業生產和家務勞動，占用他們的學習時間；（2）祖輩監護人教育程度低，很難提供實質性的學習輔導；（3）親子分離導致的心理、行為、性格上的不良表現傳遞到學業表現；（4）在“讀書無用論” 和農村青少年的輟影響下學習動力不足；（5）農村地區教育資源的約束。[4][5]

實際上，發展中國家的留守兒童教育研究普遍帶有“問題視角”。例如，麥肯切爾（David Mckenzie）和哈森（GH. Hanson）等人對墨西哥留守兒童的研究表明，父母外出打工對農村留守兒童的就學率和學習成績都有負面的影響。[6][7]來自國際方面的經驗讓許多中國學者更加相信， 中國農村留守兒童的受教育機會處于明顯弱勢的地位。

三、 農村留守兒童教育問題的再思考

1. 農村留守兒童能較好完成基礎教育

然而，更多的地方和全國性的調查結果與最初的設想相反，調查反映出來的結果表明：農村留守兒童的教育狀況并不如以往學者描述的那樣差， 至少在基礎教育階段基本有保障。朱科蓉等人2002年對江西、湖南和河南三省600多名留守兒童的訪談調查發現學生的學習成績不因他們的父母是否出去打工和打工時間長短而有差異。[8]段成榮、楊舸和呂利丹等根據年全國人口普查數據和年人口抽樣調查數據的分析結果表明： 在小學階段留守兒童教育機會與其他兒童相比不僅沒有明顯的劣勢，甚至稍好一些。[9][10]楊菊華和段成榮的研究表明， 在初中階段農村留守兒童的教育機會也明顯比其他農村兒童更好。[11]聯合國兒基會的研究報告也顯示，在義務教育階段農村留守兒童略好于全部農村兒童、流動兒童落后于城鎮兒童但好于農村兒童。[12]中國的情況與國際上類似， 與在遷移與發展關系上持新勞動經濟學派理論觀點的學者所預料的一樣外出務工父母的匯款能為留守子女接受教育提供必要的資金支持從而有助于提升農村留守兒童的教育機會。[13]

一批經驗研究結果對農村留守兒童教育表現持更為積極的看法， 這與早期比較流行的“問題視角”相矛盾，研究者對農村留守兒童的教育問題進行重新思考和定位。江立華和符平認為，從“留守兒童現象”到社會各界廣泛關注和重視的“留守兒童問題”，經歷了一個社會建構和學術建構的雙重路徑演化。[14]

2.高中教育機會明顯較差

關于農村留守兒童教育的研究絕大多數集中于小學和初中階段對高中及以上的教育階段關注得不多。但這并不表示農村留守兒童的高中教育沒有問題；相反，通過對為數不多的文獻進行比較，筆者發現，高中教育才是農村留守兒童教育問題的“重災區”，值得重點關注。

農村留守兒童的受教育機會在初中階段巳經初見端倪，進入高中階段以后則急轉直下。陸瑤（Yao Lu）利用中國健康與營養調查數據的分析結果發現，留守兒童、尤其是初中及以上留守兒童的教育機會并沒有從父母外出中獲益；[15]楊菊華的實證研究表明，與母親一起留守的農村留守青少年的高中教育機會最高，而與父親一起留守的高中教育機會最低。[16]

四、 文獻總結

已有文獻為留守兒童教育研究做了良好鋪墊，為筆者提供了農村留守兒童教育的基本狀況和現實背景。然而，由于研究者的背景不同、研究地區不同、切人角度不同對留守兒童教育的現狀還存在比較大的爭論，在一些重要的問題上仍然缺乏有力的文獻支持。

第一，大部分文獻關注的是留守和的學校教育，對家庭教育關注較少。

第二，已有文獻比較集中地關注義務教育階段、尤其是小學階段的留守兒童。但是就教育概念而言，義務教育僅僅是教育過程的一個階段，與義務教育階段相銜接的還有學前教育、高中教育和高等教育等階段；另外，已有文獻大多數關注教育機會，與教育機會對應的還有教育過程和教育結果。因此在留守兒童學校教育研究的內容上，也需要進一步拓展。

第三，對于農村留守兒童的教育表現，大部分文獻就留守兒童論留守兒童，缺乏比較視角，或者僅僅和農村非留守兒童相比。在數據和資料充分的情況下，擴大比較范圍，與流動兒童和城鎮兒童的比較也十分必要。

鑒于以上研究局限，今后的研究應多從學校教育到家庭教育、從現象到原因、從教育機會到教育質量、從單邊比較到多管齊下， 對留守兒童教育問題的表現、原因、影響和對策等展開綜合論述。在經費允許的情況下，盡可能多的進行大樣本下的中國農村的實際調研，用一手數據得到更為準確科學的結論。

另外，伴隨城鎮化的進一步加快，與留守兒童相關的流動兒童也是存在的巨大問題。我國的流動人口從2000年突破億人以后，以平均每年7%的速度持續增長，2013年底我國流動人口已達2.5億。城鎮流動兒童則從2000年的5%上升至2010年的10%。可以預料，留守兒童和流動兒童所占份額還將繼續上升。[17]我國的兒童群體也在發生分化：在農村地區，根據父母的流動狀況，可以將兒童區分為農村留守兒童和農村非留守兒童兩大主要群體；在城鎮地區，根據兒童的流動狀態和戶口性質可以將兒童分為流動兒童和城鎮戶籍兒童兩大主要群體。

因此，流動兒童和留守兒童問題同樣重要，也應該引起足夠的重視和社會各界的關注。留守兒童問題、流動兒童問題與當前的人口流動、城市化等問題相互交織和影響，要幫助留守兒童應對挑戰首先需要從復雜的社會問題中抽絲剝繭，從多方面和多層次的角度入手認清問題的本質，探尋對策。

[參考文獻]

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[10]段成榮，呂利丹，郭靜，王宗萍. 我國留守兒童生存和發展基本狀況――基于第六次人口普查數據的分析[J]. 人口學刊，2013（3）：37-49.

[11]楊菊華，段成榮. 農村地區流動兒童、留守兒童和其他兒童教育機會比較研究[J]. 人口研究，2008（1）：11-21.

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[13]胡楓，李善同. 父母外出務工對農村留守兒童教育的影響[J]. 管理世界，2009（2）：67-74.

[14]江立華，符平. 轉型期留守兒童問題研究[M]. 上海：上海三聯書店，2013：14.

[15] Yao Lu. （2012）. Education of children left behind in rural China. Journal of Marriage and Family， Vol. 2， 328-341.

[16]楊菊華. 父母流動、家庭資源與高中教育機會[J]. 學海，2011（2）：19-33.

第5篇：中國農村現狀范文

關鍵詞:農村養老保險;變遷歷程;制度創新

中國農村養老保險自改革開放以來歷經傳統性養老、社會養老保障和農村養老保險三個制度階段,制度正式建立于20世紀80年代中期。目前中國養老保險制度已取得一定進展,但仍存在一些缺陷,如家庭養老功能的弱化、養老保險的保障水平及覆蓋面積、對農村養老保險的管理和養老保險的保值增值等問題。

對此理論界學者就農村養老保險的管理、制度創新、發展路徑等問題展開了熱烈探討,總體方向基本確立,即建立有中國特色的新型農村養老保險制度。農村養老保險關系到整個社會的穩定和諧,因此研究其發展歷程及改革方向具有重要的理論和現實意義。

一、中國農村養老保險制度的變遷與現狀

中國農村養老保險制度的起步落后于城鎮養老保險,并且隨著經濟發展和政治制度的變化而不斷變遷。建國以來,中國農村養老保險主要歷經三個階段,即以農民家庭保障為主體的傳統性養老保障制度階段;以集體保障為主體的社會養老保障制度階段;以個人繳納為主、集體補助為輔,國際予以政策支持的農村養老保險制度階段。研究中國養老保險制度的歷史變遷是研究農村養老保險問題的學術起點,對探索農村養老保險制度的創新有基礎性的意義。

至今,農村養老保險已取得很大發展,但全國各地發展情況不平衡、缺乏統一管理和立法保障、保值增值困難仍是農村養老保險中不容忽視的問題。馮章龍認為現行農村社會養老保險制度缺乏社會保障應有的強制性和國家責任性,隨后從制度層面總結了保險制度的內在缺陷。有學者也指出了其他原因,如劉子蘭(2003)所講,政府主管部門及學術界建立中國農村養老社會保險計劃時認識上的誤區導致了它的發展停滯。

二、中國農村養老保險制度的未來趨勢

通過已有研究結論可以看到,中國傳統養老保險制度本身存在一定缺陷,政策的不穩定性不僅挫傷了廣大農民的積極性,而且損害了制度的威信和吸引力,而中國當前現狀也凸顯了改革的必要與緊迫性:一方面,農村傳統的家庭養老體制不再適應社會經濟的發展;另一方面,現行農村社會養老保險無法承擔農民養老的歷史重任。隨著老年農民老無所養問題越來越嚴重,與發達國家農村社會保障水平形成了強烈反差,許多地區開始改革制度。

(一)政府的作用

政府在農村養老保險制度中的作用至關重要,大部分理論界學者贊同這個觀點,也曾將目前農村保險制度存在的問題歸因于政府涉足不夠,但對政府深入程度則持不同看法。

李迎生指出,政府擔負著構建和經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架,推動農村社會保障的立法建設,以及創造適宜農村社會保障制度建設的外部環境等重要職責。閻安認為政府應承擔全部轉制成本和隱性債務,應從部分積累制過渡到完全積累制,在強制繳費的基礎上鼓勵個人多儲蓄積累,建立多功能個人養老賬戶。

(二)路徑的選擇

大部分學者認為中國不具備全面推行農村社會養老保險的條件,難以建立統一的社會養老保險,這是由現實國情和農村社會養老保險發展的既定路徑決定的。何文炯等(2001)建議發達地區積極推進,欠發達地區應暫緩推行,然后逐步擴大其實施范圍。王枝茂建議立法先行,漸進式推進。

也有少數學者認為GDP的增長表明中國已具備一定經濟條件,且農民表現出強烈愿望和廣泛的社會保障參與意識,因此中國已初步具備全面實施農村社會保障制度的物質基礎和社會條件。

(三)目標的構建

我國農村社會養老保險制度改革目標的構建,應當借鑒其他國家農民社會養老保障制度建設的經驗。在養老金籌集模式上堅持國家和集體為主、個人為輔的原則,最終在全國范圍內形成以社會保險為核心,家庭養老和社區互助為輔助,逐漸與城鎮從業者社會養老保障制度整合的社會養老模式。

但這種學習不能脫離既有的制度文化條件,也不能以削弱中國既有制度文化優勢為代價,盲目照搬西方社會保障模式只會加大我國社會保障改革的難度和改革的制度成本。

三、總結和思考

綜上可知,中國農村養老保險制度歷經二十多年的發展,在取得一定成果的同時也存在很多不容忽視的問題,而傳統養老保險制度所體現的效率低下問題使政府和學者們正積極探索一種新的制度模式。

在農村養老保險的改革中,政府承擔著至關重要的責任。關于制度創新和路徑選擇,目前普遍接受的是將農村地區分層分類,推進與其相適應的養老保險制度。發展的方向已基本確立,即建立有中國特色的新型農村養老保險制度。而目標的制定可以參照其他國家的成功經驗,但最終仍應結合本國的實際情況,不可盲目照搬。

此外,已有的研究成果指出了農村養老保險制度存在的問題,就其變遷歷程、管理模式、路徑選擇、政府作用等進行了不同程度的探討,也提出了一些可行性建議。但目前關于農村養老保險的籌資模式的研究則相對較少,未來可針對這一問題深入探討。

參考文獻:

1、謝冬水,王松.中國農村社會養老保險的歷史變遷與制度創新[J].中國集體經濟,2008(10).

2、馮章龍.中國農村養老保險制度的現狀、問題及對策[J].經濟界,2006(4).

3、王枝茂,張璐琴.中國農村社會養老保險制度變遷的路徑創新[J].經濟師,2006(12).

4、孫紅民.中國農村養老保險現狀及其問題[J].人口與經濟,2009(S1).

5、李迎生.探索中國社會保障體系的城鄉整合之路[J].浙江學刊,2001(5).

6、閻安.中國社會養老保險制度的改革與發展[J].科技創新導報,2009(12).

第6篇：中國農村現狀范文

關鍵詞：農村金融 發展現狀 問題對策 未來趨勢

一、我國農村金融發展現狀及其存在的缺陷和問題

目前,我國農村金融的需求呈現了新的特征。首先,從融資總量上看,融資需求規模擴大。由于務工收入和國家有關惠農政策的實施,當前單戶傳統農業、家庭承包型農業生產資金已趨于飽和。但隨著農業產業結構的調整和生產技術的換代升級,當前農村資金需求總量仍然不斷擴大。除去農民自籌和信用社貸款外,財政投入和農村積累遠不能滿足其需求。從現實情況看,農民缺乏可抵押、質押的物品來進行有效的融資。其次,從金融服務對象上看,不同服務對象的金融需求表現出不同的特征。隨著傳統耕作方式的逐漸改變,用在純農業的投入一般農民都能自己解決,而家庭規模經營和個體工商戶資金需求量大,超出了小額信用貸款的范疇,但經營者又不能提供足額有效的抵押擔保。對于鄉鎮企業和一些民營中小企業而言,由于經營風險大,加上信息不對稱,其資金短缺問題非常突出。再次,從財政融資角度看,財政支農趨于弱化;從財政融資的歷史角度和財政支農來看,一方面財政對農業的投入能力十分有限,與發達國家相比差距很大,另一方面由于鄉鎮財政供養人口過多,而地方財政收入有限。

經過20多年的農村金融體制改革,我國已形成了以商業性、政策性、合作性金融機構為主體、多種農村金融機構并存的格局。同時,各地涌現的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農村金融機構逐步產生和發展,靈活多樣地發揮著作用。股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機構的改革進程表。但農村金融中存在的一些深層次問題不是短期內就能消除的。

1.農村金融服務功能整體弱化。農村資金向城市逆向流動,導致城鄉差距越拉越大。農村金融服務整體上不能滿足“三農”的要求。過去農村的融資渠道有四大商業銀行、農村信用社、合作基金會等多個渠道,現在多數地區對農戶、個體工商戶和中小企業貸款基本上只剩農村信用社這一渠道。農村商業性金融機構撤并、重組,形成了農村金融服務的盲區。農村資金大量外流,影響農村資金的整體供應。

2.政策性農村金融機構支農職能發揮不充分。支持“三農”除需要財政資金的投入以外,政策性金融機構應當發揮其特有的扶持功能。但從目前的實際情況看,政策性金融功能缺位,制約了金融支農作用的有效發揮。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構,基本上只負責糧棉油收購資金的發放和管理,其他政策性業務,如支持農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等功能并沒有有效運作起來,對改善農業生產條件、調整農村產業結構和促進農民增收的作用乏力。

3.農村政策性金融支農力度不足。當前農村政策性金融機構資金來源不足,大多數由政府全部或部分出資,而且在運營中多靠政府扶持。支農力度不夠,在支持農業基礎設施建設和農業經濟活動等方面作用較少,對農戶、個體工商戶、涉農民營企業支持也有限。

4.農村小額信用貸款發放難。在社會主義新農村建設中,小額農戶貸款對于急需脫貧致富的農民群眾無疑是雪中送炭,但農村金融機構卻很難發放。主要原因,一是一些農民信用觀念淡薄,逃廢債務等違規行為時有發生;二是小額農貸業務量超常,放貸成本高;三是清收手段脆弱,致使很難使用依法起訴、強制扣款、變賣資產等手段清收貸款;四是農民風險防范能力弱,受社會、自然、市場條件的影響很大,小額農貸風險很大。

改革后的農村信用社是農村金融的主力軍,但改革仍不徹底。

二、中國農村金融未來改革發展趨勢

1.發揮商業銀行的金融支持作用。作為我國商業銀行在農村領域的主要力量,應當將農業銀行定位于服務農業的專業銀行。一是分拆機構,形成集團控股模式,鞏固和穩定縣域農業銀行分支機構,以資本為紐帶發揮系統優勢,給予縣級金融機構更大的自主權,擴大基層機構的信貸權限,增強其融資功能。二是明確要求其在農村吸收資金的60%用于發放農業貸款。三是充分考慮不同地區間的差異性,制定更加符合基層實際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉統籌發展的要求,在防范風險的前提下,重點支持農業經濟組織、龍頭企業和農業產業化經營等新型發展模式,逐步提高涉農貸款的總量和占比。

2.建立農業保險體系,增強農業抵抗自然災害和市場波動的能力。一是經營農業保險基礎較好的地區,設立專業性農業保險公司;二是在地方財力允許的情況下,嘗試設立由地方財政出資的政策性農業保險公司;三是與地方政府簽訂協議,由商業保險公司代辦農業險;四是繼續引進經營農業險的外資或合資保險公司。在積極試點的基礎上,全面推廣農業政策性、專業性保險業務,建立覆蓋農村的政策性保險和商業性保險相輔相成的農村保險體系。

3.建立農村融資信用擔保機構,完善擔保體系。各級政府要積極推進和組織建立中小企業信用擔保體系,推動對中小企業的信用擔保,為企業融資創造條件。建立擔保基金補償機制,增強擔保公司資金實力,要在財政支出中按比例提取啟動資金,建立市、縣、鄉多層次的信用擔保機構,由財政、銀行、企業、社會共同出資建立中小企業擔保基金。大力發展企業間互和民營商業性擔保機構,擴大擔保覆蓋面,分散和化解風險的貸款信用擔保體系。探索貸款抵押新方式,可以試行農村房屋、集體土地使用權的抵押方式,以緩解貸款抵押難問題。

參考文獻:

[1]劉穎.金融危機背景下金融創新與監管的法治對策[J].北華大學學報,2009(4):27-30.

[2]周正慶.深化金融改革促進經濟發展[M].北京:中國金融出版社,2003.

第7篇：中國農村現狀范文

1.基礎設施建設落后

（1）通信基礎設施薄弱。中國農村網民數量偏低，據中國互聯網絡信息中心數據顯示，截至2014年12月，中國網民中農村網民占比27.5%，互聯網普及率僅為28.8%。農村地區互聯網基礎設施建設嚴重滯后，根據工信部統計，截至2014年3月底，東部農村地區同定寬帶人口普及率為13.8%，接近全國平均水平，而中部和西部農村地區僅分別為5.0%與3.8%。中國農村移動通信設施建設也十分薄弱，以中國移動為例，到2014年底，中國移動4G用戶超過9000萬，基站超過70萬，但是僅東部發達省份的鄉鎮和政府被納入到4G網絡覆蓋范圍，全國其他農村地區還未真正享用到移動4G服務。

（2）金融物理網點不足。服務丁農村金融的機構有商業性銀行、政策性銀行、農村信用社、農村合作銀行和新型農村金融機構等，雖然種類繁多，形式不一，但是營業網點真正下沉到鄉鎮一級的只有農村信用社和農村合作銀行等，下沉到各基層鄉村的金融機構幾乎沒有。據銀監會數據顯示，截至2011年年底，全國金融機構空白鄉仍有1696個。可見我國農村地區金融服務物理網點不足，金融服務十分匱乏。

2.金融產品匱乏，結算手段單一

我國農村金融產品基本還是“存貸匯”老三樣，關丁支農貸款、農業和個人保險產品、個人理財產品等少之又少。雖然一些小型城商行和農商行已經注意到理財產品廣闊的市場前景，開始進入理財市場，但是并未在農村大范圍推廣。農民閑置資金基本存在銀行，或進人民間借貸市場。據中國農業銀行與西南財經大學聯合的《中國農村家庭金融發展報告（2014）》顯示，農村家庭持有股票、債券、基金、理財產品、衍生品等風險資產家庭的比例僅為1.6%，遠低丁全國平均水平10.4%，農村43.8%的家庭參與民間借貸，民間借款占債務總額近65%。我國農村結算于段單一，農民對現金結算有較高的認可度，信用卡、匯兌等基本的金融業務在農村十分少見。數據顯示，現金交易在農村地區生產生活中占95%以上，農民對存折的認可度高丁銀行卡。

3.融資困難，成本較高

據《中國農村家庭金融發展報告（2014）》顯示，農村家庭正規信貸需求十分旺盛，在農村地區，有正規信貸需求的農村家庭占比為19.6%。但是，由于農民沒有抵押品且征信體系不完善，農村家庭的正規信貸可得性只有27.6%，低丁40.5%的全國平均水平。為滿足資金需求，農民不得不進入高利率的民間借貸市場。據《中國民間利率市場化報告》顯示，農村地區民間借貸利率和銀行貸款利率分別為25.7%和7.3%，均高丁城鎮。同時，農戶和鄉鎮企業的守信意識較為薄弱，騙貸現象時有發生。

二、互聯網金融在農村金融建設中的應用

1.加快通信基礎設施建設

相對丁城鎮網民，農村網民文化水平較低，熟練地操作電腦對他們來說還有一定難度，所以傳統的利用PC端上網并是不農民上網的最佳選擇。相反，在智能于機大規模進入農村市場后，農村地區手機上網已經成為主導。據《2013年中國農村互聯網發展狀況調查報告》顯示，截至2013年12月，農村網民使用于機上網的比例已達到84.6%，高出城鎮5個百分點。手機上網成本低、易操作，便丁農村地區居民接人互聯網，成為農村居民上網的主流設備。因此，我們可以因地制宜地采用無線和有線相結合的方式推進農村寬帶建設，在人口較為密集的發達農村地區推進有線寬帶建設，在人口較為稀少、村落較為分散地區發展無線寬帶，我國的移動通信運營商可以利用舊有網點資源，低成本的實現農村3G、4G網絡部署。

2.創新金融服務渠道，增加支付結算手段 我們可以利用現代先進技術，解決農村金融物理網點短缺問題。首先，在農村超市、農資站等人口流動性大的地方投放電子機具，讓農民足不出村就可以完成存取款、轉賬、繳費等金融活動。其次，依托客戶端推廣以“支付寶”為代表的第三方支付，增加農民結算手段，提高結算效率。再次，我們可以推廣手機銀行業務，農民可以利用移動通信網絡和終端在任何時間任何地點辦理多種金融服務。目前，國內已有多家銀行開展手機銀行業務，業務功能主要是查繳費業務、購物業務和理財業務。手機銀行操作簡單、方便快捷，業務功能基本滿足農民金融需求。

3.拓寬農村理財渠道

國家統計局數據顯示，2013年，我國農村居民人均純收入達到了8896元，但是農民理財渠道匱乏，資金余額基本存人銀行，截止到2012年，我國農戶儲蓄存款余額為54615.64億。當今互聯網金融迅速發展，互聯網理財渠道可以為農村居民提供更多選擇。首先，農戶可以利用手機購買“寶寶”類理財產品，與銀行存款相比，以“余額寶”為代表的“寶寶”類理財產品門檻低、收益高、安全性好、流動性更強，非常符合農民理財需求。其次，農戶也可選擇P2P網貸，相比丁市場不規范、風險大的民間借貸，P2P網貸具有投資門檻較低、收益穩定、周期靈活、本金有保障的特點，所以適合有一定知識水平的農戶。再次，互聯網保險也可以在農戶理財中發揮作用。農村保險市場潛力很大，互聯網保險可以發揮它個性化需求服務優勢，在農村地區推廣適合農民的個人保險產品和農業產業保險。最后，農村信用社等服務農村的傳統金融機構要發揮自身的網點優勢、客戶基礎優勢和政策優勢，開發適合農民的理財產品，開展對農民的金融知識普及教育活動，培養農民理財觀念，提高農民誠信意識。

4.多元化融資渠道

我們可以利用傳統金融和互聯網金融兩條途徑解決農戶融資難問題。第一，以農信社為代表的傳統金融機構，應該堅定地服務丁“三農”客戶，應用互聯網技術，與互聯網企業合作，利用大數據挖掘農戶信息，建立農民自己的征信體系，解決無抵押不能貸款的難題。第二，P2P網貸以信用為基礎、發起靈活，可以滿足農戶因季節性耕種和生產對資金的臨時性需求。但是我國P2P網貸平均利率在20%左右，對農戶來說利率較高。所以，國家可以支持一些管理完善、經營較好且致力丁開拓農村市場的網貸公司，建設針對農村市場的網貸平臺，降低農戶融資成本，提高農戶貸款可得性。

第8篇：中國農村現狀范文

1. 我國農村群眾文化消費現狀

1.1我國農村文化市場逐漸發展壯大

改革開放以來，我國農民經濟收入水平越來越高，許多農民群眾的溫飽問題得到解決，部分群眾正向著小康社會水平發展。物質文化需求得到滿足，精神文化需求占比也就越來越大。越來越多的文化產品向農村市場涌入，農村文化經營單位越來越多，且從業人口和營業收入不斷增加，整體文化市場逐漸興起并發展壯大，農村群眾文化消費內容越來越豐富，需求得到較大滿足。

1.2消費支出增加且消費行為轉變

我國農村群眾的消費結構已經發生極大變化。過去農村收入大部分用于物質生活消費，很難挪出資金用于文化消費。隨著收入水平的不斷提高，農民的文化消費支出占比越來越大，占家庭開支比重越來越高。同時，文化消費行為也有很大轉變，除傳統的文化形式消費外，多樣化的文化產品涌入，且隨著基礎建設的不斷完善，電視、廣播甚至互聯網、電影均稱為農村群眾文化消費行為的一部分[1]。

2. 當前農村群眾文化消費面臨的問題

2.1公共文化基礎建設較落后

就當前農村群眾文化消費問題分析，其較為基礎的問題之一，即農村公共文化基礎建設較為落后，無法滿足群眾越來越豐富的文化消費需求。雖然我國在農村公共文化服務基礎建設上的投入越來越大，但發展情況仍不樂觀。體育鍛煉場所和文化活動室仍未建設到位，且在建設后的維護管理上力度不足，造成其利用率極低，實際作用不大。

2.2文化消費支出少且形式單一

農村群眾文化消費情況雖有很大改善，但整體來看，其文化消費支出仍相對較少，且消費形式較單一。許多農村消費觀念仍較落后，除必要的家庭開支外，余錢均存儲起來，用于文化消費情況極少，且消費形式極為單一[2]。大多農村群眾仍以電視作為主要的娛樂方式，部分群眾使用互聯網進行娛樂放松，戶外的集體文化活動參與度仍不高。

2.3不良文化消費發展嚴重

基于較差的公共文化基礎建設和相對落后的文化消費觀念，農村群眾的文化消費形式存在諸多不良文化消費習慣，黃、賭等不健康文化消費形式盛行，造成農村文化建設發展受阻，影響下一代孩子的健康成長。同時，封建迷信文化發展仍較嚴重，許多群眾主動參與到算命和巫醫消費行為中，造成不良文化消費發展嚴重。

3. 農村文化消費問題的有效策略

3.1改善農村群眾文化消費環境

面對農村文化群眾消費現狀中的諸多問題，要想實現相關問題的解決，應首先改善其消費環境。加強農村文化消費基礎設施建設，建立體育鍛煉場所、圖書館和文化館、鄉鎮劇場等，加強對農村文化基礎建設的管理，保證其良好維護[3]。同時，強化資金投入，從政策上鼓勵農村文化服務團體建設。多開展免費公共文化服務，加強農村文化市場監管，創建良好的文化消費環境。

3.2提高農村群眾文化消費能力

應提高農村群眾文化消費能力，從提高農民收入水平入手。農民收入水平提高，其在文化消費上的能力也就相應增強。應加強農村教育事業建設和發展，提高農村教育水平，實現群眾文化欣賞能力和未來收入能力的提升。同時，加強政策引導和支持，實現農村經濟的快速發展和農民收入水平的不斷提高。

3.3強化農村群眾文化消費意識

強化農村群眾文化消費意識，應首先對農村群眾的文化消費習慣進行有效引導，消除不良習慣，引導其文明消費、健康消費，樹立正確的文化消費觀念。同時，結合群眾的文化消費需求和喜好，為其提供更加多元化且高質量的文化服務。既提高群眾的文化修養和欣賞能力，還能極大激發其在文化消費上的意識。

第9篇：中國農村現狀范文

關鍵詞： 農村 中學 體育 教學

農村中小學的體育設施因受到鄉鎮經濟的制約，大多數農村中學體育課比較難開展，學生體育運動達不到國家體育鍛煉標準。即使當前，在政府的財政的資助下，農村中小學的體育設施得到了一定改善的情況下，但由于受地方應試教育影響，農村學校體育教學活動的開展仍不順利。

1.農村中小學體育教學的現狀

1.1 體育器材缺乏、師資力量短缺。

當前，受地方經濟的影響，農村中小學普遍存在著體育器材、體育設施短缺的問題。“按照標準，上籃球課應該達到兩個學生玩一個籃球，這個要求離農村學校的實際情況顯然太遙遠了”。濟南市教育局體育衛生與藝術教育處處長王學東說：“由于歷史欠賬太多，硬件的改善需要一點點來做，去年濟南市在振興農村教育計劃中為全市農村學校購置了150萬元的體育器材。”這對于一個龐大的農村中小學學校隊伍來說，顯然不能有效地解決體育器材、體育設施短缺的問題。同時，受應試教育的影響，一些地方體育課時、體育教師編制被嚴重地擠占。

1.2受應試教育的影響，學校體育的功能喪失。

廣大農村因城鄉的差別，“望子成龍”心切，以考取高一級學校取得鐵飯碗為目標，對孩子參加體育活動不重視。這些陳舊的觀念影響著學校體育工作新觀念的形成與發展，影響著體育教學的改革，在很大程度上仍然是“智育第一”、“分數第一”、“升學第一”。據調查了解，很多家長一方面崇拜像李寧這樣的體育明星，另一方面卻不讓孩子參加體育活動，認為搞體育“出息不大”或“沒出息”。這種觀念給學校體育的決策、管理和發展帶來很大的阻力，學校體育很難發揮各種功能和作用。

1.3學校體育觀念的落后。

體育學科的教學特點是：有德育、智育、美育、身體鍛煉與增強體質的教育功能，其他學科只能具備前三方面的功能，不具備后一個功能。體育具有多功能的特點，具有一定的社會價值。不少人，包括相當一部分領導者，認為體育就是跳跳蹦蹦、玩玩樂樂，而沒有從提高全民族素質的高度和深度去認識。觀念的滯后，極大地阻礙了農村學校體育的發展。

1.4管理體系沒有形成。

農村學校體育工作的管理體系沒有形成，體育工作在整個教育工作規劃中沒有充分體現。組織機構流于形式，鄉鎮中小學表現尤為突出（特別是村小和村辦聯中），對于體育教師、課外體育活動、場地器材建設、體育教學等的要求模糊，“放羊式”地管理，缺乏宏觀目標和微觀管理意識，農村學校體育系列化、制度化和科學化還存在著許多問題。

1.5教師業務素質低，專業教師少。

我國是一個農業大國，中小學主要分布在縣城及鄉村學校，發展城鎮和農村學校體育是整個體育工作的重點。目前事實恰恰相反，我國廣大農村學校財力不足，體育教師奇缺，同時因受到商品經濟的沖擊和影響，專業思想不鞏固。從農村中小學體育教師的結構來看，體育教師業務素質普遍較低，專業畢業的體育教師極少，很多是兼職或代課教師，對制定各種體育計劃和如何上好體育課沒有一定認識，更談不上改革創新。

2.解決鹽城地區農村中學體育教學存在問題的途徑

2.1加強對體育價值的輿論宣傳。

通過各種新聞媒介大張旗鼓地宣傳，提高全社會公民體育意識，使每個公民真正了解體育工作的重要意義。通過體育教學與訓練，促進人體結構和肌肉完美發展，增強體質，促進智力發展，培養學生崇高的政治思想和道德觀念，培養學生的情感、情操和審美觀念，從而為社會培養合格人才。學校和體育教師必須同社會各屆人士和家長密切聯系，多渠道、多形式、多角度、多側面不斷地宣傳體育的各種功能和體育的社會價值，加速推進體育社會化的進程，使全體公民有積極參與的意識。

2.2加大對體育器材設施的投入。

大力改善學校體育教學條件，加強體育場地、器材設備的建設，注意增加體育經費的投入。具體措施：⑴學校擠一點，上級撥一點，學生適當籌一點，爭取社會贊助一點，從幾個方面解決。⑵土法上馬，土洋結合，因陋就簡，因地制宜，自制為主，提供教學和業余訓練的必備條件。同時通過制定規章制度來實現農村學校體育課程教學規范化，并充分利用一切力量為所有的農村學校都配齊體育教師。以基本實現農村學校能夠正常開展“兩操一活動”，舉辦以田徑為主的全校運動會。另外，除了國家加大投入之外，整合農村資源也是一條出路。當前在“新農村建設”和“農村體育年”等項目的支持下，不少鄉村開始建設籃球場、足球場，這些體育設施完全可以通過整合，為學校體育教學所用，解決器材短缺的問題。

2.3開展特色體育活動，提高學生對體育課的興趣與愛好。

目前農村體育教學條件有限，學校完全可以組織、挖掘一些學生喜聞樂見的特色體育活動。例如：“農村孩子對沙包的熟悉程度絕對高于棒球、壘球。”實際上，農村蘊藏著很多十分大眾化、群眾基礎好的民間體育項目，像打沙包、踢毽子、跳繩等項目，花費較小，很適合在農村學校推廣。因此，學校針對地方自身情況，可以利用當地的資源有效地開展民族民間傳統體育項目，這樣既解決了學校體育場地和器材短缺的問題，又提高了學生對體育的興趣。

2.4加強對學校體育教學工作的監督與管理。

體育工作列入學校全面工作的評估條件，克服單純以升學評價學校的不良傾向，加強農村學校體育工作規章制度建設，使農村學校體育逐步實現規范化、科學化，不斷發現和培養鄉、村、聯中體育工作的先進典型，樹立榜樣，使得學有方向、趕有目標，創造良好的體育環境。同時要加強監督職能：⑴發揮新聞媒介的輿論監督作用，對學校體育工作的好壞要“曝光”。⑵群眾對領導重視體育的態度及落實的措施進行評價。⑶學校體育工作列入督導檢要內容，依據國家“學校體育工作條例”賞罰分明。

2.5提高教育行政管理部門的領導的意識。